Обзор экологической политики России

Основа международного климатического режима — Рамочная конвенция ООН (РКИК) об изменении климата, которая была подписана странами-участницами на Конференции ООН по окружающей среде и развитию в Рио-де-Жанейро в 1992 г. Россия ратифицировала её в 1994 г. Конвенция включает в себя обязательства по предоставлению отчётности, обмену информации, общие базовые принципы. Статья 4 РКИК посвящена обязательствам по снижению уровня выбросов парниковых газов.

Согласно Парижскому соглашению, Россия взяла на себя обязательство достичь к 2030 году не более 70% выбросов парниковых газов от уровня 1990 г. По состоянию на 2018 г. объём выбросов парниковых газов в России снизился на 14,2% по сравнению с 1990 г. Это говорит о том, что наша страна на данный момент перевыполняет свой план в рамках Парижского соглашения.

Кроме участия в международном климатическом режиме, Россия имеет ряд иных международных договоров в области экологии. Среди них можно выделить экологические соглашения в рамках СНГ.Кроме того, у России есть ряд двусторонних договоров с рядом стран, таких как Соглашение о сотрудничестве в области охраны окружающей среды с Бельгией, Великобританией, Германией, Индией, Китаем, Канадой, Южной Кореей, Литвой и другими странами.

Россия реализует международные экологические проекты в рамках договорённостей в различных международных организациях (в основном при ООН). Например, у Арктического совета существует программа сохранения арктической флоры и фауны, в реализации которой от российской стороны принимает участие министерство природных ресурсов и экологии.

Российское законодательство в области охраны окружающей среды основывается на Конституции Российской Федерации. На её положениях основаны действующие федеральные законы, кодексы в области охраны окружающей среды, которые призваны осуществлять экологическую политику.

Базой экологического законодательства в России является федеральный закон «Об охране окружающей среды». Это комплексный закон, регулирующий природоохранительные отношения, которые призваны решить три задачи: сохранение природной среды, предупреждение вредного антропогенного воздействия на природу и здоровье человека, оздоровление и улучшение качества природной среды. Также в России действуют ряд законов, которые призваны конкретизировать определённые положения закона «Об охране окружающей среды».

В российском экологическом законодательстве есть не только основные законы в области экологии, но и законодательная база, связанная с природопользованием, природными комплексами, а также подзаконные нормативно-правовые акты.

Постановления Правительства РФ — одна из самых многочисленных групп правовых актов на федеральном уровне в области экологии. Однако, все эти постановления носят зависимый характер, так как их издание прямо предусматривается тем или иным законом.

В российском правовом поле существуют ненормативные законодательные акты, которые посвящены конкретному вопросу. Например, федеральный закон «Об участках недр, право пользования которыми может быть предоставлено на условиях раздела продукции». К этой группе законов можно отнести федеральные законы, которые ратифицируют акты международного права.

На фоне всех законодательных актов в области экологии выделяются правовые акты президента РФ, которые в законодательстве в сфере экологии крайне малочисленны и носят самостоятельный характер в силу особого статуса президента страны.

В 2017 г. на смену указу президента РФ №236 «О государственной стратегии Российской Федерации по охране окружающей среды и обеспечению устойчивого развития» пришёл указ президента РФ №176 «О стратегии экологической безопасности Российской Федерации на период до 2025 года».

Стратегия экологической безопасности подтверждает одну из целей предыдущего документа — стремление к обеспечению устойчивого развития страны. Среди задач стратегии: уменьшение уровня загрязнения воздуха, повышение уровня утилизации отходов, предотвращение загрязнения вод и повышение качества воды в загрязнённых объектах, внедрение инновационных экологических технологий в производствах, а также сохранение биологического разнообразия экосистем суши и моря.

Помимо стратегии экологической безопасности в России действует национальная программа «Экология». Национальный проект нацелен на эффективное обращение с отходами производства и потребления, ликвидацию несанкционированных свалок, снижение уровня загрязняющих веществ в атмосферу, повышение качества питьевой воды, сохранение уникальных водных систем Байкала и Телецкого и др.

Российская Федерация имеет свою экологическую политику и экологическую нормативно-правовую базу, которые направлены на управление человеческой деятельностью с целью сокращения вредного воздействия на природу и природные ресурсы и улучшения благополучия населения. Также Россия имеет ряд международных обязательств в экологической сфере, которые она исполняет (это доказывают результаты России в рамках Киотского протокола, Парижского соглашения и иных международных договоров). Кроме того, у российской стороны имеется план перехода к устойчивому развитию в рамках стратегии экологической безопасности. Из всего этого следует, что Россия имеет стратегическое видение развития экологической политики и внимательно следит за глобальными экологическими трендами и проблемами.

Основа международного климатического режима — Рамочная конвенция ООН (РКИК) об изменении климата, которая была подписана странами-участницами на Конференции ООН по окружающей среде и развитию в Рио-де-Жанейро в 1992 г. Россия ратифицировала её в 1994 г. Конвенция включает в себя обязательства по предоставлению отчётности, обмену информации, общие базовые принципы. Статья 4 РКИК посвящена обязательствам по снижению уровня выбросов парниковых газов.

Рамочная конвенция подразумевала выработку дополнительных обязательств стран-участниц. Для этого было решено, что ежегодно будет проходить Конференция сторон конвенции (Conference of the Parties, COP). На COP-1 в Берлине в 1995 г. было принято решение начать переговоры о более четких обязательствах для развитых стран. После двух с половиной лет переговоров произошло расширение РКИК, который определил юридические обязательства стран по сокращению выбросов парниковых газов. В 1997 г. на COP-3 был принят Киотский протокол. Он носил необязательный характер, но установил количественные обязательства по снижению выбросов газов для 33 промышленно развитых стран и стран с переходной экономикой, указанных в Приложении B. Россия ратифицировала Киотский протокол в 2004 г. Одним из нововведений Протокола стала система торговли квотами на выбросы. Оно было введено для того, чтобы страны из списка в Приложении B имели более гибкие возможности достижения поставленных Протоколом целей.

В России после ратификации Киотского протокола почти на два года была заторможена его имплементация. Это было связано с тем, что в стране не было необходимых документов для создания национального реестра выбросов парниковых газов. В результате работы правительства России и министерства экономического развития в 2009 г. было принято Постановление Правительства России №843, в котором полномочия по получению, передаче и приобретению единиц сокращения выбросов парниковых газов возложили на «Сбербанк». В 2010 г. произошла первая продажа углеродных квот [1] «Газпромнефти» японским компаниям Mitsubishi и Nippon Oil. Таким образом, в России начал действовать рынок квот на выбросы парниковых газов, а в 2019 г. был принят федеральный закон №195, который регулирует этот рынок.

Россия в рамках Киотского протокола в период c 2008 по 2012 гг. брала на себя обязательства сократить суммарные ежегодные выбросы в среднем на 5% по сравнению с уровнем 1990 года. В итоге наша страна перевыполнила этот план. Согласно данным министерства экономического развития России, выбросы парниковых газов из всех источников оказались на 44% ниже, чем в 1990 г.

Григорий Ярыгин:
Без Греты: ООН и климатическая повестка

На смену Киотскому протоколу в 2015 г. пришло Парижское соглашение. Оно формировалось в период с 2011 по 2015 гг. В 2015 году оно было принято, а в 2016 г. подписано странами-участницами. Цель соглашения — удержать рост глобальной средней температуры ниже 2^°С и «приложить усилия» для ограничения роста температуры до 1,5^°С. Страны-участницы должны самостоятельно определять свои вклады в достижение общей цели и пересматривать их каждые пять лет. В Соглашении не предусматривается никаких принудительных мер для достижения цели.

Согласно Парижскому соглашению, Россия взяла на себя обязательство достичь к 2030 году не более 70% выбросов парниковых газов от уровня 1990 г. По состоянию на 2018 г. объём выбросов парниковых газов в России снизился на 14,2% по сравнению с 1990 г. Это говорит о том, что наша страна на данный момент перевыполняет свой план в рамках Парижского соглашения. Само Соглашение было ратифицировано Россией в 2019 г. В соответствии с Федеральным законом «О международных законах Российской Федерации» согласие России на обязательность для неё Парижского соглашения выражается в форме его принятия. При этом подобная форма ратификации не противоречит условиям ратификации Соглашения, которые в нём прописаны.

Помимо участия в международном климатическом режиме, Россия имеет ряд иных международных договоров в области экологии. Среди них можно выделить экологические соглашения в рамках СНГ: «О контроле за транзитной перевозкой опасных и других отходов», «Об информационном сотрудничестве в области экологии и охраны окружающей природной среды» и другие. Также имеются двусторонние договоры и соглашения со странами СНГ — Арменией, Белоруссией, Казахстаном и Украиной.

Кроме того, российская сторона подписала несколько двусторонних договоров, таких как Соглашение о сотрудничестве в области охраны окружающей среды с Бельгией, Великобританией, Германией, Индией, Китаем, Канадой, Южной Кореей, Литвой и другими странами. С некоторыми из вышеперечисленных стран имеются и дополнительные соглашения, протоколы и меморандумы, например, с Боливией, Германией, Ираном, Южной Кореей.

Россия реализует международные экологические проекты в рамках договорённостей в различных международных организациях (в основном при ООН). Например, у Арктического совета существует программа сохранения арктической флоры и фауны, в реализации которой от российской стороны принимает участие министерство природных ресурсов и экологии.

Российская экологическая политика и нормативно-правовая база

Российское законодательство в области охраны окружающей среды основывается на Конституции Российской Федерации. На её положениях действуют федеральные законы, кодексы в области охраны окружающей среды, которые призваны осуществлять экологическую политику России.

В Конституции РФ элементы природоохраны отражены в следующих статьях:

• Статья 9 посвящена охране и использованию земель и других ресурсов;
• Статья 36 допускает свободное владение землёй гражданами, если оно не наносит ей вреда;
• Статья 41 поощряет меры по экологическому и санитарно-эпидемиологическому благополучию граждан;
• Статья 42 устанавливает право граждан на безопасную окружающую среду и достоверную информацию о её состоянии;
• Статья 58 обязывает каждого сохранять и бережно относиться к природным богатствам;
• Статья 71 устанавливает основы федеральной политики и федеральных программ в области экологической политики, защиту воздушного пространства, моря, континентального шельфа;
• Статья 72 устанавливает совместное ведение, защиту, использование окружающей среды на федеральном и муниципальном уровнях.

Базой экологического законодательства в России является федеральный закон «Об охране окружающей среды». Это комплексный закон, регулирующий природоохранительные отношения, которые призваны решить три задачи: сохранение природной среды, предупреждение вредного антропогенного воздействия на природу и здоровье человека, оздоровление и улучшение качества природной среды. Этот закон возглавляет систему законодательства в сфере экологии. В вопросах охраны природы другие законы не должны противоречить закону «Об охране окружающей среды». Он регулирует отношения в сфере взаимодействия человека и природы на территории Российской Федерации, а также на континентальном шельфе и в исключительной российской экономической зоне.

Закон обеспечивает научно обоснованное сочетание экологических и экономических интересов под приоритетом охраны здоровья человека. Мера такого сочетания — предельно допустимые нормы воздействия хозяйственной деятельности человека на природу, превышение которых создаёт опасность причинения вреда природе и человеку. Главным объектом закона является человек. Он рассматривается как субъект воздействия на окружающую среду, несущий ответственность за свои действия (предусмотрены штрафные санкции вплоть до уголовной ответственности), а также как объект такого воздействия, наделённый правами и гарантиями на возмещение причинённого вреда.

Константин Суховерхов:
«Зелёная сделка» ЕС — угроза для России?

Законом «Об охране окружающей среды» предусматривается экономический механизм охраны окружающей среды, экологическое воспитание и образование, экологическая экспертиза, экологический контроль, условия по ограничению, приостановлению, прекращению деятельности экологически опасных объектов, административная и уголовная ответственность. Также данный закон, в отличие от отраслевых законов (Земельного, Водного, Лесного кодексов и закона «О недрах» и других), устанавливает экологические требования, обращённые к источникам вредного воздействия на природу и здоровье человека, а не к природным объектам.

Также в России действуют ряд законов, которые призваны конкретизировать определённые положения закона «Об охране окружающей среды». Федеральный закон «Об охране атмосферного воздуха», как следует из названия, устанавливает правовые основы охраны атмосферного воздуха. Атмосферный воздух является важнейшим компонентом окружающей среды, неотъемлемой частью среды обитания человека, животных и растений. В законе важнейшими мероприятиями по охране атмосферы названы нормативы предельно допустимых концентраций (ПДК) и предельно допустимых выбросов (ПДВ), а также платы за выбросы загрязняющих веществ в атмосферу.

Федеральный закон «Об отходах производства и потребления» устанавливает основы обращения с отходами производства и потребления в целях предотвращения их вредного воздействия на здоровье человека и окружающую среду, а также использования таких отходов в хозяйственном обороте в качестве дополнительных источников сырья.

Федеральный закон «Об экологической экспертизе» направлен на реализацию конституционного права граждан на благоприятную окружающую среду посредством предупреждения негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую природную среду и предусматривает право субъектов Российской Федерации на совместное с ней ведение вопросов охраны окружающей среды и обеспечение экологической безопасности.

Федеральный закон «Об особо охраняемых природных территориях» регулирует отношения в сфере организации, охраны и использования особо охраняемых природных территорий с целью сохранения уникальных и типичных природных комплексов и объектов, достопримечательных природных образований, объектов животного и растительного мира, их генетического фонда, изучения естественных процессов в биосфере и контроля за изменением её состояния, экологического воспитания населения.

Федеральный закон «О радиационной безопасности населения» определяет основы обеспечения радиационной безопасности населения для охраны здоровья граждан. В нём провозглашается принцип приоритета здоровья человека и окружающей среды при использовании и эксплуатации объектов ионизирующих излучений. В случае радиационной аварии закон гарантирует гражданам возмещение ущерба здоровью и имуществу граждан. Также закон предусматривает компенсацию гражданам за повышенный риск в связи с проживанием вблизи ядерных и радиационных установок, в виде улучшения социально-бытовых условий и др.

Рассмотренные выше законы являются основными в российском экологическом законодательстве и делают большой упор на здоровье человека и охране природы от вредных антропогенных факторов.

Регулирование охраны природы, природопользования и природных ресурсов в России

В российском экологическом законодательстве есть не только основные законы в области экологии, но и законодательная база, связанная с природопользованием, природными комплексами, а также подзаконные нормативно-правовые акты.

Значительную роль в системе российского экологического законодательства играет природоресурсное законодательство. Оно более развито, чем экологическое законодательство в целом, так как имеет богатую базу права СССР. Это связано с тем, что в советское время экологическое право развивалось преимущественно применительно к использованию и охране отдельных природных ресурсов. Природоресурсные законы преимущественно являются кодифицированными (Земельный кодекс, Водный кодекс, Лесной кодекс), а также головными применительно к соответствующим институтам экологического права или отраслям природоресурсного законодательства. К природоресурсным законам также относятся федеральный законы «О недрах», «О животном мире», «О мелиорации земель», «О землеустройстве» и др.

Лев Сокольщик:
Демократы у власти в США: возможен ли левый поворот?

Большинство экологических законов России являются регулятивными, т.е. создают правовые основы реализации того или иного процесса в сфере экологии. К числу таких законов можно отнести законы «Об отходах производства и потребления» и «О гидрометеорологической службе». Для полноценного применения этих законов в большинстве случаев необходимы подзаконные акты на уровне Правительства России, реже — федеральных органов исполнительной власти, а также органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Законом «Об отходах производства и потребления» было прямо предусмотрено принятие восьми постановлений Правительства РФ, которые предметно регламентировали отдельные процедуры. Закон «О гидрометеорологической службе» предусматривал принятие семи постановлений Правительства РФ.

Постановления Правительства РФ — одна из самых многочисленных групп правовых актов на федеральном уровне в области экологии. Однако, все эти постановления носят зависимый характер, так как их издание прямо предусматривается тем или иным законом.

В российском правовом поле существуют ненормативные законодательные акты, которые посвящены конкретному вопросу. Например, федеральный закон «Об участках недр, право пользования которыми может быть предоставлено на условиях раздела продукции». К этой группе законов можно отнести федеральные законы, которые ратифицируют акты международного права.

Издание правовых актов федеральных органов исполнительной власти России предусматривается либо непосредственно в законах, либо в принятых в их развитие постановлениях Правительства РФ. Примером такого правового акта является приказ министерства природных ресурсов и экологии РФ №50 «О порядке разработки и утверждения нормативов образования отходов и лимитов на их размещение».

На фоне всех законодательных актов в области экологии выделяются правовые акты президента РФ, которые в законодательстве в сфере экологии крайне малочисленны и носят самостоятельный характер в силу особого статуса президента страны. Примерами таких актов можно назвать указы Президента РФ №176 «О стратегии экологической безопасности Российской Федерации» и №440 «О Концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию».

Регулирование экологической политики и экологического законодательства через стратегии и проекты

В 2017 г. на смену указу президента РФ №236 «О государственной стратегии Российской Федерации по охране окружающей среды и обеспечению устойчивого развития» пришёл указ президента РФ №176 «О стратегии экологической безопасности Российской Федерации на период до 2025 года».

Стратегия экологической безопасности подтверждает одну из целей предыдущего документа — стремление к обеспечению устойчивого развития страны. При этом документ выделяет вопросы безопасности, связанные с экологией, ресурсами и здоровьем граждан. Уже в самом начале стратегии обозначаются оценки состоянию окружающей среды (делается упор на негативных оценках). Например, в Стратегии отмечается, что 74% населения России живёт на территориях, которые подвергаются негативному воздействию объектов промышленности, энергетики и транспорта. Также подчёркивается, что Россия теряет 3–4% ВВП из-за проблем, связанных с экологией. В документе указаны и другие экологические проблемы. Но главным новшеством документа стало обозначение вызовов экологической безопасности. Среди них отмечается, что последствия изменения климата отразятся на жизни и здоровье людей, флоры и фауны, что может стать угрозой для благополучия населения и устойчивого развития страны. Ещё одним вызовом экологической безопасности обозначается рост потребления при сокращении запасов природных ресурсов, что на фоне глобализации может привести к борьбе за доступ к ним и оказывает негативное воздействие на состояние национальной безопасности. Имеются в документе и другие вызовы экологической безопасности.

В стратегии экологической безопасности обозначены её задачи. Среди них: уменьшение уровня загрязнения воздуха, повышение уровня утилизации отходов, предотвращение загрязнения вод и повышение качества воды в загрязнённых объектах, внедрение инновационных экологических технологий в производствах, а также сохранение биологического разнообразия экосистем суши и моря.

Виталий Манкевич:
Экология — новое оружие Китая

Во исполнение Стратегии и для решения поставленных задач Правительство России в 2019 г. приняло Распоряжение №1124-р. В нём прописаны необходимые меры для реализации Стратегии — от принятия новых законов и внесения изменений в существующие до планов внедрения новых экологических технологий на производствах и развития экологического образования в стране.

Помимо стратегии экологической безопасности в России действует национальная программа «Экология». Она была утверждена президиумом Совета при Президенте Российской Федерации по стратегическому развитию и национальным проектам в 2018 г. Национальный проект нацелен на эффективное обращение с отходами производства и потребления, ликвидацию несанкционированных свалок, снижение уровня загрязняющих веществ в атмосферу, повышение качества питьевой воды, сохранение уникальных водных систем Байкала и Телецкого и др. Для осуществления поставленных задач в национальном проекте предусмотрено 11 федеральных проектов, в которых участвуют разные министерства и ведомства (например, Минприроды, Минпромторг, Росатом, Росприроднадзор, Минстрой).

***

Российская Федерация имеет свою экологическую политику и экологическую нормативно-правовую базу, которые направлены на управление человеческой деятельностью с целью сокращения вредного воздействия на природу и природные ресурсы и улучшения благополучия населения. Также Россия имеет ряд международных обязательств в экологической сфере, которые она исполняет (это доказывают результаты России в рамках Киотского протокола, Парижского соглашения и иных международных договоров). Кроме того, у российской стороны имеется план перехода к устойчивому развитию в рамках стратегии экологической безопасности. Из всего этого следует, что Россия имеет стратегическое видение развития экологической политики и внимательно следит за глобальными экологическими трендами и проблемами.

1. Присоединившиеся к Киотскому протоколу страны брали на себя обязательство с 2008 по 2012 гг. сократить выбросы СО₂ в среднем на 5% по сравнению с уровнем 1990 года. Страны, которые превышали установленный лимит, могли докупать квоты, а также продавать их другим странам, если выбросы от их собственного производства были ниже нормы. Покупать или продавать квоты можно было за единицы сокращения выбросов (ЕСВ). 1 ЕСВ равнялась 1 т двуокиси углерода.