«Оборонная оговорка» Дании и ОВПБ/ЕПБО ЕС: Пришло ли время для пересмотра?

Договор о Европейском Союзе или Маастрихтский трактат был изначально отклонён датчанами на референдуме 2 июня 1992 г. с минимальным перевесом в 0,7% (всего против принятия Маастрихтского трактата было подано 50.7% голосов, что в свою очередь создало большие проблемы для ЕС, так как для вступления трактата в силу требовалось согласие всех его членов). Данная проблема была решена путём выработки так называемого национального компромисса, который согласовали оппозиционные на тот момент партии Социал-демократическая, Социалистическая народная партия и Радикальная Венстре, а позднее к данному «компромиссу» присоединились и правительственные партии (Венстре и Консервативная партия. Основой выработанной формулы стали четыре оговорки, которые исключали участие Дании в военных и оборонных аспектах формирующейся ОВПБ ЕС («forsvarsforbeholdet»), предполагали отказ от введения евро и участия в европейском валютном союзе, а также неучастие в наднациональных аспектах судебного и полицейского сотрудничества по уголовным делам и непризнание равноценности европейского и датского гражданств. Данные оговорки после жёстких переговоров были одобрены остальными государствами ЕС в форме Эдинбургского протокола, принятого в декабре 1992 г., и на новом референдуме 1993 г. большинство датчан (56,8%) проголосовало за вариант Договора о Европейском Союзе с четырьмя оговорками для Дании. Положительный исход референдума привёл к столкновениям в округе Нёрребро между противниками вступления Дании в ЕС и полицией, в результате чего датская полиция была вынуждена применить вооруженную силу против демонстрантов, что стало одним из немногих случаев применения силы со стороны правоохранительных структур против датского населения. Можно сказать, что процесс перехода от Европейских Сообществ к Европейскому Союзу в 1992-1993 гг. сопровождался большими общественными волнениями и политизацией датского общества, чем процесс первоначального вхождения Дании в состав Европейских сообществ в начале 1970-х гг. «Оборонная оговорка» в Эдинбургском протоколе была сформулирована следующим образом: «…Дания не участвует в разработке и осуществлении решений программ ЕС, имеющих значение для оборонной сферы. Дания таким образом не принимает участие в процессе принятия таких решений. Дания не будет препятствовать другим странам-членам ЕС развивать дальнейшее сотрудничество в данной сфере. Дания не будет обязана финансировать расходы в связи с реализацией мер в области обороны и не будет обязана предоставлять вооруженные силы в распоряжение ЕС» [1].

Изображение: Jens Hage, «Dum, dummere, dansk»

Данная оговорка привела к тому, что Дания отказалась от членства в Западноевропейском союзе (1948-2011 гг.), и вместо этого предпочла выбрать статус наблюдателя. Хотя Дания не принимает участие в принятии и реализации решений, которые влияют на сферу обороны, Дания наравне с другими членами ЕС участвует в гражданских операциях и развитии гражданского измерения операций ЕС. В 1992-2008 гг. «оборонная оговорка» была использована Данией 17 раз, в дальнейшем оговорка использовалась чаше, так как активность ЕС в оборонной сфере росла и гражданские элементы операций становилось всё труднее отделить от исключительно военных задач. По оценке аналитического центра «Tænketanken Europa» на 19 января 2015 г. данная оговорка была задействована 24 раза [2]. В другом докладе того же аналитического центра уже от 24 августа 2017 г. говорится, что если принять совокупное число актов ЕС, относящихся к сфере ЕПБО и в которых на «оборонительную оговорку» даётся ссылка, то их число составит 141 правовой акт [6]. По мнению центра, данное число более корректно отражает масштаб влияния «оборонительной оговорки» на политику Дании в рамках ЕС, так как число применений оговорки, приведённое выше, исключает применение оговорки в отношении актов, относящихся к уже проводившимся операциям. В рамках ОВПБ ЕС в 1993-2016 гг. было в совокупности принято 1237 правовых актов. В 2010-х гг. в связи с расширением операционной деятельности ЕС число применений «оборонной оговорки» значительно возросло по сравнению с началом и второй половиной 2000-х гг. и по прогнозу аналитиков будет только увеличиваться.

Парадоксы участия Дании в международных операциях и миссиях

Диаграмма: Tænketanken Europa

В докладе, подготовленном министерством иностранных дел Дании, в преддверии председательства Дании в ЕС в 2002 г. говорилось, что «правительство там, где возможно провести границу между различными составляющими операции, будет принимать участие в той части, которая не относится к сфере обороны» [2]. В ходе председательства страны в ЕС в ходе второй половины 2002 г. при обсуждении вопросов, относящихся к сфере обороны, Дания передавала полномочия председательства Греции, следующей стране в очереди председательства в Cовете ЕС. Несмотря на «оборонную оговорку», в декларативной форме Дания выражала поддержку оборонным инициативам ЕС. Так Дания поддержала формулу «Берлин+», принятую 17 марта 2003 г., и поддержала Гентскую инициативу 2010 г. и принятие новой стратегии безопасности ЕС 2016 г., однако на практике опасается, что данные инициативы могу привести к конфликту интересов трансатлантических союзников, имитации функций НАТО, понижению роли США в обеспечении оборонного потенциала Европы. Более того, ещё с середины 1990-х гг. подход Дании к развитию ЕПБО выглядел парадоксально – с одной стороны, Дания выражала общую поддержку развития оборонной интеграции и участвовала в политической составляющей обсуждений и новых создаваемых органов, но с другой стороны, Дания уклонялась от исполнения конкретных решений.

На данный момент причины, по которым данная оговорка была введена, выглядят недостаточно обоснованно. Одной из таких причин являлось опасение, что данное направление интеграции приведёт к созданию полноценной армии ЕС, что будет означать возможность отправки датских военнослужащих для участия в операциях без согласия Фолькетинга. Развитие, однако, показало, что ЕПБО ЕС остаётся прерогативой государств-членов ЕС, то есть решения в рамках этой политики принимаются на межгосударственном уровне. Таким образом, все решения в этой сфере принимаются единогласно и все государства-члены обладают правом вето. Другим опасением являлось то, что активное участие Дании в ЕПБО ЕС негативно скажется на участии Дании в альянсе НАТО. Однако ослабления или подмены роли НАТО с развитием ЕПБО не произошло, так как у двух организаций различные задачи – НАТО стало организацией, занимающейся вопросами традиционной безопасности и специализирующейся на военных задачах, в то время как ЕС приобрёл необходимые возможности и потенциал для проведения гуманитарных операций, в которых сочетаются экономические, гражданские и военные элементы. Именно комплексность и сочетание различных элементов является основой подхода ЕС к кризисному урегулированию, что также делает его привлекательным партнёром для ООН и региональных международных организаций. Осознание несущественности опасений начала 1990-х гг. выражается среди прочего в изменении позиций отдельных датских партий – в частности Социалистическая народная партия Дании, которая в начале 1990-х гг. была одним из ярых сторонников сохранения оговорки, теперь выступает за её полную отмену.

«Оборонная оговорка» существенно помешала участию Дании в расширяющейся роли ЕС в области конфликтного урегулирования. В 118 случаях из 141 (84%) «оборонная оговорка» касалась исключения участия в военных операциях ЕС. На настоящее время ЕС провёл/проводит 37 операций и миссий (19 - завершено, 18 - находятся в стадии выполнения). Из действующих операций ЕС 6 подпадает под разряд военных и в которых участие Дании было невозможно по причине оговорки. Но и среди действующих 11 гуманитарных миссий ЕС и завершённых гуманитарных миссий ЕС есть те, в которых Дания не смогла принять участие по причине той же оговорки, так как в них присутствовали военные элементы. Создаётся парадоксальная ситуация, когда уже более 30 государств, включая Норвегию, США и Россию, не являющихся членами ЕС, приняли участие как в гражданских, так и военных операциях ЕС, в то время как Дания, несмотря на своё членство в объединении была исключена из более чем 10 крупных операций ЕС (такими крупными операциями, в которых Дания не могла принять участие являются операция «Конкордия» в Северной Македонии в 2003 г., операция «Аталанта» у сомалийского побережья в 2008 г., операция «Артемис» в Демократической Республике Конго и т.д.), ценность и эффективность которых признаётся третьими сторонами и которые осуществляются на основе чёткого международно-правого мандата (который был согласован в рамках ООН) в отличие, например, от коалиционной операции в Ираке и операции НАТО в Афганистане. Более того, операции ЕС проводятся в тесном согласовании и сотрудничестве с ООН (как, например, операция ЕС в Чаде и Центральноафриканской республике в 2008-2009 гг., в ходе которой осуществлялось сотрудничество с уже находившимися в стране миротворцами ООН) и, более того, экспертиза и компетенции ЕС востребованы самой ООН. Парадокс заключается в том, что оговорка в сущности блокировала участие Дании в ряде гуманитарных и легитимных с международно-правовой точки зрения миссий, в то время как Дания в рамках НАТО приняла активное участие в ряде крупных военных операций, эффективность и легитимность которых подвергается сомнению. Более того, Дания в силу оговорки не может продвигать свои интересы в области безопасности, даже когда операции ЕС напрямую отвечают датским интересам. Примером такого парадоксального положения дел является операция ЕС Аталанта, начатая в 2008 г., в Аденском заливе у побережья Сомали, целями которой были обеспечение гарантий доставки гуманитарных грузов в Сомали, а также обеспечение безопасности морских перевозок, проходящих через залив каждый год. Несмотря на прямой интерес Дании к участию в этой операции (Дания является крупным морским перевозчиком), она не могла этого сделать по причине оговорки и принимала участие только в операциях НАТО, проводившихся в данном районе и фокусировавшихся исключительно на военных задачах борьбы с пиратством, в то время как ЕС занимался также подготовкой береговой охраны и служб безопасности, а также предоставлял Сомали существенную гуманитарную помощь. Во всём этом Дания не могла принять участие по причине оговорки, в то время как другие страны НАТО (Греция, Италия, Норвегия и др.) принимали участие в обеих операциях. Всё это делает политику безопасности Дании зависимой от решений НАТО проводить операции в регионах, где у Дании присутствуют интересы в области безопасности. По данным на 2020 г. из 18 (11 гуманитарных и 6 военных) миссий ЕС, которые активны на данный момент, Дания участвует в 10 гражданских миссиях ЕС, что представляет существенный вклад в гуманитарную дипломатию ЕС. Однако сможет ли Дания продолжить такое же активное участие в будущем остаётся открытым вопросом, так как гражданские элементы операций становится всё сложней отделить от военных.

В этом отношении стоит отметить, что Дания предпринимала попытки обойти оговорку, используя невоенные форматы сотрудничества ЕС. К примеру, в рамках операций агентства ЕС по охране внешних границ (Frontex) Дания посылала авиацию и личный состав для патрулирования в Средиземном море. Другое негативное влияние «оборонной оговорки» заключается в том, что Дания не участвует в работе Европейского оборонного агентства, которое призвано повысить оборонные и военные возможности стран-членов ЕС в условиях падения военных расходов и режима «жёсткой экономии». Участие в данном объединении могло бы стать для Дании существенным дополнением к НОРДЕФКО, а также повысить снижающиеся возможности Дании по выделению долгосрочных и эффективных контингентов для операций НАТО. Кроме того, данная оговорка способствует изоляции Дании в органах ЕС, министр обороны Дании в 2016-2019 гг. Клаус Йорт Фредериксен, приняв участие в своём первом совещании с министрами обороны других стран ЕС, выразил сожаление, что не мог принять активного и продуктивного участия в дискуссии, которая затрагивает интересы Дании: «Как новый министр обороны я ощущал себя странно, когда должен был участвовать в обсуждении вопросов, которые затрагивают важную область интересов Дании, а именно вопросов поддержания мира и построения гражданского общества, и при этом в силу оговорки нашей страны я не мог внести ничего в дискуссию. Эта ситуация вызывает странное ощущение». Таким образом, оговорка не только исключает участие Дании в операциях ЕС, но и лишает Данию возможности отстаивать необходимые решения в органах ЕС по вопросам безопасности, в частности в Оборонном агентстве ЕС, чья роль в вопросах военной промышленности и сотрудничества значительно возросла по сравнению с 2005 г., когда данное агентство было создано.

Дания и новые оборонные инициативы – PESCO и EI2

В современных условиях в ЕС в связи с Брекзитом, критической политикой Дональда Трампа в отношении НАТО и меняющегося контекста безопасности, в целом, наблюдается оживление оборонных инициатив, которые возглавил франко-германский тандем. В декабре 2017 г. 25 стран ЕС учредили Постоянное структурированное сотрудничество по вопросам безопасности и обороны (PESCO), однако Франция выразила беспокойство в связи с тем, что создаваемый формат сотрудничества будет излишне бюрократизированным и не обеспечит быстрого реагирования на немедленные угрозы безопасности ЕС. Поэтому Франция в июне 2018 г. создала ещё один формат сотрудничества в области безопасности, но уже вне рамок ЕС. Европейскую инициативу реагирования (EI2, European Intervention Initiative), включающую 9 европейских государств, в том числе Великобританию. Помимо развития стратегической автономии ЕС, данная инициатива также направлена на создание группы государств, готовых к проведению операций по конфликтному урегулированию в непосредственной близости от территории ЕС. Цель обоих этих данных форматов сотрудничества предоставить ЕС возможность действовать автономно от США с целью обеспечения европейской безопасности. Движущей силой данных инициатив является франко-германский тандем. Как президент Макрон, так и канцлер Ангела Меркель рассматривают инициативы в сфере обороны и безопасности как возможность оживить интеграционные процессы ЕС, который находится в состоянии кризиса и поиска нового объединяющего проекта, и продемонстрировать ценность ЕС для преодоления кризиса. В то же время две инициативы демонстрируют существенные различия в стратегической культуре и взглядах на европейскую безопасность двух стран. Как оживление оборонной интеграции в ЕС может повлиять на политику безопасности Дании?

C одной стороны, Дании близка позиция Франции, которая опирается на военную составляющую операций и способность действовать в одностороннем порядке вне эгиды каких–либо организаций, что совпадает с тенденциями во внешней политике Дании после окончания Холодной войны, но с другой стороны в рамках ЕС в силу «оборонной оговорки» Дании близок и подход Германии, которая отдаёт приоритет гражданским инструментам конфликтного урегулирования и проведению операций во многостороннем формате под эгидой той или иной организации. В условиях, когда распределение ответственности в НАТО находится в процессе пересмотра, для Дании сочетание данных подходов может стать оптимальным решением. Французская инициатива реагирования может позволить Дании преодолеть ограничения «оборонной оговорки», но в ходе самих операций Дания не следует полагаться не только на выполнение сугубо военных задач, но применить свой опыт и возможности в сферах строительства эффективных государственных и системы государственного управления, защиты прав человека и создания основ правового государства, иными словами активно внедрять гражданские элементы в проводимые операции. На данный момент в условиях ограничений, вытекающих из «оборонной оговорки» Дания может расширять вклад в гуманитарную составляющую операций ЕС.

В силу «оборонной оговорки», Дания не вошла в ряды стран-участниц Постоянного структурированного сотрудничества по вопросам безопасности и обороны (PESCO), образованному в декабре 2017 г., но в то же время присоединилась к новому Европейскому оборонному фонду, запущенному в июне 2017 г. Также Дания вступила в оборонные объединения, организованные под эгидой ведущих европейских государств, но находящиеся вне рамок Европейской политики безопасности и обороны (ЕПБО). В июне 2018 г. Дания стала участником Европейской инициативы реагирования (EI2), группы из 10 европейских стран (Финляндия присоединилась в качестве 10-ого на первой встрече группы в начале ноября 2018 г.), учреждённой по инициативе президента Франции Эмманюэля Макрона в июне 2018 г. Данная инициатива направлена, главным образом, на возможные операции в странах Сахеля. Кроме того, в июне 2018 г. состоялось официальное объявление о начале работы Совместного экспедиционного корпуса под командованием Великобритании (JEF), о готовности участвовать в котором Дания заявила ещё в 2014 г. EI2 создаётся вне рамок как НАТО, так и ЕС, в то время как Экспедиционный корпус имеет привязку к НАТО. Министр обороны Дании Клаус Йорт Фредериксен впрочем отрицает, что подобные шаги Дании направлены на демонстрацию сплочённости европейских государств перед лицом давления со стороны США и являются прямым следствием политики Трампа, и подчёркивает, что обе организации не являются конкурентами НАТО, но в то же время указывает, что процесс принятий решений в НАТО недостаточно оперативен. Также отмечается, что образование подобных «клик» в сфере безопасности внутри альянса связано с тем, что НАТО оказывается не слишком эффективным инструментом для решения таких многогранных и сложных вызовов безопасности как несостоявшиеся государства, терроризм и незаконная миграция, по которым членам НАТО трудно достичь консенсуса.

На этом фоне показательным выглядит визит Э. Макрона в Данию в конце августа 2018 г. В ходе визита премьер-министр Дании Ларс Лёкке Рассмуссен заявил, что желает, чтобы однажды Дания отказалась от «оборонной отговорки», обосновав это тем, что она создаёт неудобства и по сути препятствует участию Дании в миротворческих операциях под эгидой ЕС в тех странах, где датские военнослужащие уже составляют часть миротворческих контингентов. Данные заявления получили развитие в ноябре, когда на представлении новой стратегии внешней политики и политики безопасности на период 2019-2020 гг. министр обороны Дании Клаус Йорт Фредериксен заявил, что правительство намерено провести открытые дебаты о значении «оборонительной оговорки» для Дании и подготовить независимый доклад по данному вопросу, а также в отдалённой и неопределённой перспективе провести референдум по «оборонной оговорке». Правительство отметило важную роль Евросоюза в стабилизации и предупреждении конфликтов в Африке и на Ближнем Востоке, но в то же время министр обороны отметил в беседе с французским коллегой, что Дания не поддерживает идею создания европейской армии.

Сохранение «оборонной оговорки» как следствие политизации европейской интеграции

В заключение стоит сказать, что трудно определить сколько-нибудь значимый национальный интерес, которому бы служила «оборонная оговорка» [3]. Кроме того, противоречия ЕС по вопросу интервенции в Ирак, где Дания абсолютно чётко заняла позицию США, привели к тому, что датские политические круги с начала 2000-х гг., по-видимому, рассматривали ЕС как всё менее надёжную организацию в вопросах безопасности [4]. Парадокс заключается в том, что правительство Дании начиная с 1995 г. активно поддерживало развитие оборонного измерения европейской интеграции, в то время как собственно население Дании по большей части отрицательно относится к снятию оговорок членства Дании в ЕС, что подтверждается результатами референдумов (в 1990-гг. два референдума собственно привели к созданию четырёх оговорок, а референдумы 2000 г. и 2015 г. подтвердили валютную и правовые оговорки Дании). Одновременно сами референдумы и статья 20 конституции Дании, которая гласит, что если в парламенте Дании не будет большинства в 5/6 для принятия закона о передачи части суверенитета на наднациональный уровень, то данный вопрос должен быть вынесен на референдум, привели к тому, что вопрос снятия оговорок стал политизированным вопросом среди датских граждан. В силу этого правительство вынуждено учитывать настроения евроскептического электората, который составляет большинство, в вопросе об «оговорках», что, однако, не мешает правительству проводить общую линию по поддержке развития ЕПБО ЕС. Это пример одной из проблем интеграции, когда происходит разрыв между элитами и населением. Здесь, однако, важно отметить значение того, как будет выстраиваться внутриполитический дискурс – если в дискурсе главное внимание будет уделяться суверенитету и общим вопросам сотрудничества в рамках ЕС, датские граждане будут менее склонны к тому, чтобы проголосовать за отмену оговорки, если же акцент будет делаться на конкретных позитивных примерах и той эволюции, которая прошла ОВПБ/ЕПБО с 1992 г., то результаты могу оказаться совсем иными. Данный тезис подтверждается, в частности, социальными опросами. Согласно исследованию, проведённому аналитической фирмой YouGov для центра «Tænketanken Europa», при общем вопросе о том, проголосовали ли они за отмену «оборонительной оговорки», 41% опрошенных датских граждан отвечало отрицательно и 32% ответило положительно; однако, если вопрос касался последствий оговорки, в частности того, должна Дания ли участвовать в операциях ЕС по борьбе с пиратством, то 66% опрошенных считало, что это в определенной, высокой и очень высокой степени важно, и только 18% считало, что это маловажно или не важно вообще [5]. Также важно понимать, что современная ситуация в области международного сотрудничества по вопросам безопасности будет сопряжена с перераспределением обязанностей и степени ответственности между трансатлантическими партнёрами. Именно внутренние противоречия как в США, так и в европейских странах, а также между самими полюсами трансатлантического сообщества представляют сегодня основную опасность для трансатлантической архитектуры безопасности.

Литература:

1. Цит. по M. Ian, C. Sørensen, M.K. Rasmussen, R. Adler-Nissen osv. De danske forbehold over for Den Europæiske Union – udviklingen siden 2000. – København, DIIS, 2008.

2. Redegørelse om forsvarsforbeholdet op til det danske formandskab – Det Danske Udenrigsministerium, 2001.

3. K.C. Pedersen. Denmark and the European Security and Defence Policy. // The Nordic Countries and the European Security and Defence Policy / Ed.by A.J. K. Bailes, G.Herolf, B. Sundelius – Oxford University Press, SIPRI, 2006.

4. H. Larsen. Denmark and the ESDP Opt-Out – a New Way of Doing Nothing? // New Security Issues in Northern Europe. The Nordic and Baltic States and the ESDP / Ed.by Clive Archer – Routledge, 2008.

5. Forsvarsforbeholdet bør også til afstemning. – Tænketanken Europa, Notat, 19. januar 2015.

6. Forsvarsforbehold aktivt 141 gange siden 1993. – Tænketanken Europa, Notat, 24. august 2017.