Дания в поисках арктической стратегии

Предыдущая арктическая стратегия Королевства Дания 2011-2020 гг. завершилась, и теперь перед социал-демократическим правительством стоит задача выработки обновлённой стратегии на 2021-2030 гг. Но разработка новой стратегии затянулась. Изначально министр иностранных дел Дании Йеппе Кофод надеялся, что стратегию удастся опубликовать уже в конце 2020 г., но процесс согласования интересов с автономными территориями – Фарерскими островами и Гренландией – оказался сложнее, чем ожидалось, и к концу 2021 г. работа над текстом новой 10-летней стратегии ещё не завершена. Гренландия и Фарерские в свою очередь стремятся закрепить свои арктические интересы в форме отдельных стратегий вместо принятия единой рамки для всего Сообщества (дат. Rigsfælleskabet). В то же время премьер-министр Дании Метте Фредериксен в октябре 2021 г. в своей речи на открытии Фолькетинга в очередной раз говорила о необходимости отслеживать действия России и Китая в Арктике, а также поприветствовала растущий интерес США «как важнейшего союзника Европы» к региону. Кроме того, она упомянула о создании нового контактного комитета на уровне правительств, где Дания, Фарерские острова и Гренландия могут оперативно обсуждать вопросы внешней политики, обороны и безопасности.

Дания и Гренландия – 300 лет арктических отношений

В 2021 г. Дания и Гренландия отмечают двойной юбилей, а именно 300 лет с момента прибытия датского протестантского миссионера Ханса Эгеде на западное побережье Гренландии в 1721 г., что положило начало фактическому освоению острова датчанами и одновременно 100 лет с первого визита датской королевской семьи во главе с на тот момент королём Кристианом X в Гренландию в 1921 г. Символично, что принятие новой арктической стратегии запланировано именно на этот год, но датское правительство рискует не уложиться в намеченный срок.

История взаимоотношений Дании и Гренландии в XX в. XXI в. определялась постепенным повышением статуса Гренландии в рамках Королевства Дании. С изменением конституции в 1953 г. Гренландия получила официальный статус амта, что уравняло её в правах с остальной территорией Дании. Фарерские острова обладали данным статусом уже с 1816 г., а в 1948 г. добились автономного статуса, а именно получили аналог гомруля (дат. hjemmestyre). Гренландия смогла добиться подобного статуса в 1979 г. Вскоре после этого Гренландия провела 23 февраля 1982 г. референдум по вопросу сохранения членства в Европейских сообществах, на котором 52% населения (фактически перевес составил около 1500 голосов) высказалось против. Гренландия в соответствии с соглашением о выходе из Европейских сообществ 1985 г. перешла в категорию «заморских стран и территорий» (англ. overseas countries and territories), что обеспечило морепродуктам Гренландии беспошлинный доступ на европейский внутренний рынок,. Рыболовство стран ЕС в исключительной экономической зоне Гренландии в свою очередь определяется периодически обновляемыми соглашениями, где устанавливаются соответствующие квоты на добычу отдельных видов биологических ресурсов. Несмотря на состоявшийся в 1985 г. «Grøxit», ЕС продолжает занимать важное место в парадипломатии и экономических связях Гренландии. Отдельное от Дании представительство Гренландии в Брюсселе было создано в 1992 г. Гренландия и ЕС также взаимодействуют в рамках Ассоциации заморских стран и территорий (англ. Overseas Countries and Territories Association, OCTA), созданной 18 сентября 2002 г .

Источник: olfi.dk, министр иностранных дел Дании Йеппе Кофод, министр иностранных дел Гренландии Пеле Броберг и государственный секретарь США Энтони Блинкен в окрестностях Кангерлуссуака (слева направо), май 2021 г.

Фарерские острова изначально не вошли в состав Европейских сообществ, что было указано в договоре о присоединении Дании к ЕС от 1972 г. В 1995 г., 2005 г. и 2009 г. полномочия органов самоуправления Фарерских островов и Гренландии последовательно расширялись, и они получили статус автономий (дат. selvstyre, хотя в отношении Фарерских островов до сих пор используется термин дат. hjemmestyre). На основании этого Гренландия в 2010 г. получила полномочия в сфере добычи природных ресурсов на своей территории. Одновременно объём датских дотаций (дат. bloktilskud), которые регулярно составляли более половины бюджета Гренландии был заморожён на уровне 2009 г. Относительно безболезненный процесс расширения автономии Гренландии был обусловлен рядом факторов, в том числе национальной идентичностью Дании, которая заключается в представлении страны как малого, демократического и миролюбивого государства. Другим фактором можно считать стремление Дании выступать в качестве первопроходца в области прав коренных народов Арктики. Статус Гренландии в глазах датских политиков также повысился в связи с изменением климата и возросшим интересом великих держав к Арктике в начале 2010-х гг. В этой связи показателен внутриполитический скандал, возникший в Дании из-за решения датского министра иностранных дел Лене Эсперсен провести отпуск на Средиземном море вместо посещения саммита «арктической восьмёрки», состоявшегося в марте 2010 г. в Канаде.

С этой точки зрения последующие датско-гренландские отношения были неожиданно турбулентными и сопровождались рядом конфликтов. Конфликты затрагивали масштабные промышленные проекты на территории Гренландии, использование иностранной рабочей силы, добычу редкоземельных металлов, а также софинансирование Данией строительства и модернизации аэропортов в Гренландии. Особое беспокойство у Дании вызывает стремление Гренландии опираться на внешние источники финансирования, что воспринимается как попытка снизить свою зависимость от Копенгагена. Таким образом, продолжается болезненный процесс определения фактических границ гренландской автономии.

Пределы «низкой напряжённости» и приоритеты новой стратегии

В центре датских приоритетов остаётся сохранение Арктики в качестве зоны низкой напряженности (дат. lavspændingsområde), но интересы охранения собственного голоса в арктических вопросах всё больше подталкивают Данию к расширению оперативных и технологических возможностей вооружённых сил в арктической зоне. Ранее в марте 2020 г. в рамках Академии вооружённых сил Дании был создан Центр арктических исследований в области безопасности. Позднее в феврале 2021 г. правительство и оппозиционные партии пришли к соглашению о выделении 1,5 млрд крон в рамках 5-летней оборонной программы на 2018-2023 гг. для обновления технологической базы датских вооруженных сил на арктических территориях. Наиболее крупными статьями расходов станут установка РЛС на Фарерских островах (390 млн крон) и закупка дронов большого радиуса действия (750 млн крон) для патрулирования воздушного пространства Арктики, конкретный тип которых ещё будет уточняться. Кроме того, в рамках соглашения 85 млн крон планируется использовать для создания системы спутникового наблюдения за арктическими областями Сообщества, и 50 млн крон датские власти собираются потратить на организацию программ военного образования на территории Гренландии для подготовки военнослужащих, готовых к работе в арктических условиях. Йон Ранбек-Клемменсен, преподаватель Академии вооружённых сил Дании (дат. Forsvarsakademiet), отмечает, что давление со стороны США стало одной из главных причин появления нового соглашения. Дания долгое время не обладала достаточными техническими возможностями для мониторинга таких обширных территорий, и даже в свете новых инициатив нет гарантий того, что США окажутся удовлетворены действиями Дании, заключает Й. Ранбек-Клемменсен.

В тексте оборонного соглашения также указывается, что установка описанных систем «удовлетворяет пожеланиям со стороны НАТО» («…Aftalen imødekommer ønsker fra NATO til Danmark») по расширению зоны ответственности Дании в Арктике и Северной Атлантике. НАТО и США, в частности, в течение нескольких лет добивались от Дании переустановки обновлённой РЛС на Фарерских островах, которая ранее прекратила работу в 2007 г., для устранения брешей в так называемом Фареро-Исландском рубеже (англ. GUIK gap). Великобритания ранее также приняла решение о возобновлении работы РЛС на Шетландских островах, остановленной в 2006 г Члены фарерского Лагтинга выразили критику в связи с тем, что решение о восстановлении РЛС было принято без консультации с ними. Тем не менее, министр иностранных дел Фарерских островов в сентябре 2021 г. выразил надежду, что сторонам удастся прийти к соглашению и подчеркнул, что большая часть населения Фарерских островов не выступает против планов Копенгагена, но выдвинул требование, чтобы сами фарерские власти отвечали за установку и обеспечение работы РЛС. Министр также приветствовал готовность датской стороны к широкому диалогу по оборонным вопросам, что, по его мнению, сильно отличается от периода холодной войны, когда Дания фактически напрямую распоряжалась строительством военных объектов на территории островов.

Гренландия в лице Пеле Броберга, министра обороны и иностранных дел Гренландии, мягко говоря, прохладно восприняла оборонные планы Копенгагена, пожаловавшись, что презентация соглашения прошла без представителей Гренландии, которые не были привлечены к работе над ним и заявив, что Гренландия «не заинтересована ни в одной из предложенных Данией инициатив, в том числе создании военных образовательных институтов на территории Гренландии». Позднее, однако, Пеле Бробергу пришлось давать разъяснения, где он сказал, что СМИ «исказили и намеренно преувеличили жёсткость его высказываний». В тексте коалиционного договора партий Народное Сообщество и «Налерак» в разделе «Внешняя политика» напрямую подчёркивается, что «Гренландия должна демилитаризироваться, и никакие решения, касающиеся нас, не должны приниматься без нас» («…Grønland skal demilitariseres, og at der ikke kan ske noget om os uden os»). Содержание «демилитаризации» в договоре не уточняется, в широком смысле она может означать и то, что все датские вооруженные силы должны быть выведены с автономной территории Гренландии. Скорее всего, подразумевается демилитаризация по примеру Исландии, то есть фактический отказ от вооружённых сил, опора на оборонное соглашение с США и создание собственной службы береговой охраны. Очевидно, что задачи Дании по обеспечению суверенитета в Арктике и планы Гренландии по демилитаризации не вполне совпадают, хотя компромиссы возможны, о чём заявил глава гренландского правительства Муте Эгеде. К примеру, если планируемые средства на военное образование в Гренландии будут вместо этого выделены на подготовку спасательных формирований в условиях Арктики или нечто смежное, чтобы подчеркнуть их мирную гражданскую направленность. Пеле Броберг, выступая в радиопрограмме «Frontlinjen», заявил, что автономное правительство навряд ли примет оборонное соглашение в его нынешней форме без предварительных переговоров и адаптации его содержания. Другие противоречивые заявления Пеле Броберга о том, что только жители Гренландии с инуитскими корнями должны получить право голоса на возможном референдуме о независимости Гренландии и недопустимости использования термина «Сообщество» как пережитка периода датского колониального владычества привели к тому, что сферу внешнеполитических связей и климата в конце сентября 2021 г. начал курировать лично глава правительства, а Пеле Броберг отошёл на второй план, сосредоточившись на тематике торговли и промышленности, но сохранив место в правительстве. Стоит заметить, что полномочия во внешней и оборонной политике, а также вопросах безопасности согласно законам об автономном статусе Гренландии и Фарерских островов 2009 г. по-прежнему принадлежат Дании, но на практике автономные органы Гренландии и Фарерских островов пытаются добиться большей самостоятельности и расширить свои полномочия в этих сферах. На настоящий момент переговоры по реализации оборонного соглашения на территории Гренландии и Фарерских островов продолжаются.

Помимо оборонного соглашения разногласия в отношениях Нуука и Копенгагена вызывает судьба аэропорта Кангерлуссуак, который по плану после 2024 г. по мере создания новых и расширения существующих взлётно-посадочных полос в аэропортах Нуука и Илулиссата для обеспечения прямого авиасообщения с Европой и Северной Америкой, которое на настоящий момент отсутствует, планируется использовать преимущественно в военных целях и для перелётов местного значения. Сейчас аэропорт Кангерлуссуак остаётся единственным международным аэропортом и главной воздушной гаванью Гренландии, где садится большинство самолётов и откуда с пересадкой возможно добраться до большинства других гренландских городов, включая столицу Гренландии. Помимо самой Дании интерес к аэропорту проявили и США, чья авиабаза Сондрестром (англ. Sondrestrom Air Base) функционировала в окрестностях Кангерлуссуака до 1992 г. В 2018 г. США объявили о готовности осуществить инфраструктурные инвестиции в аэропорты Гренландии, поэтому вполне возможно, что ранее крупнейший гражданский аэропорт Гренландии с помощью датских и американских инвестиций приобретёт военное и стратегическое значение. Кроме того, к 2030 г. Дания планирует заменить арктические патрульные корабли класса «Тетис» на более тяжёлые «арктические фрегаты», способные бороться с подводными лодками и противостоять угрозам с воздуха, что также не соответствует перспективе демилитаризации Гренландии.

В июне 2021 г. все три члена Сообщества пришли к соглашению об учреждении уже упоминавшегося контактного комитета, который официально начал работу 4 октября 2021 г. По итогам встречи глав трёх частей Сообщества 10 июня 2021 г., которая проводится ежегодно, также было принято важное решение об изменение протокола, в соответствие с которым в Арктическом совете отныне именно представитель Гренландии будет выступать первым от лица Дании и Сообщества. За ним последует представитель Фарерских островов и, наконец, Дания. Представитель Гренландии также будет первым подписывать декларации, коммюнике и другие документы, принимаемые в Арктическом совете, от лица Королевства Дания и Сообщества. Подобное символическое решение стало признанием возросшей значимости Гренландии в арктических вопросах. Пеле Броберг, среди прочего, подчеркнул, что именно Фарерские острова и Дания согласуют общую стратегию с Гренландией, а не наоборот, указав на то, что работа над общей стратегией – это, в первую очередь, инициатива Копенгагена, а Гренландия как априори арктическая территория не нуждается в особом стратегическом документе – эту функцию для неё может выполнить и коалиционное соглашение между гренландскими партиями. Муте Эгеде, глава гренландского правительства, также подчеркнул, что правительство будет «работать над собственной внешнеполитической и арктической стратегией» с учётом интересов Гренландии, но не исключает и возможности участия в общей стратегии совместно с Данией и Фарерскими островами. По его словам: «Время покажет».

Другим приоритетом, по словам министра иностранных дел Й. Кофода, остаётся повышение уровня и качества жизни в Арктике, в частности «высокий уровень услуг здравоохранения», «устойчивые энергетические решения для небольших и изолированных сообществ» и «проведение интернета и телекоммуникаций в отдалённые арктические районы». Безусловно климатические изменения также остаются в центре внимания не в последнюю очередь из-за того, что их последствия могут существенно увеличить издержки реализации тех или иных проектов. Представители Конфедерации датских промышленников на встрече с Й. Кофодом 18 февраля 2020 г. отдельно подчеркнули потребность в развитии системы образовательных и академических институтов в Гренландии в связи с нехваткой высококвалифицированных кадров. Микаэль Тингхус, исполнительный директор рыболовной компании Royal Greenland – крупнейшего работодателя на территории Гренландии, где занято около 10% населения, включая детей и пенсионеров ­ также говорил о сохраняющемся языковом барьере, так как многие гренландцы говорят исключительно на гренландском языке, который составляют ключевой элемент их идентичности, что в свою очередь ограничивает их возможности получить качественное образование за пределами Гренландии или привлечь на остров преподавателей высшей школы, врачей и учителей на долгосрочной основе.

Представители деловых кругов отметили, что на Гренландии сохраняются бюрократические сложности в трудоустройстве кадров из других стран помимо Северной Европы, что также затрудняет экономическое развитие. М. Тингхус обратил внимание и на растущее неравенство внутри гренландского общества и порекомендовал улучшить налоговую и социальную систему на острове, а также уделять внимание не только инвестициям в объекты стратегической инфраструктуры как аэропорты, но и в социальные объекты – жильё, школы и больницы. Стоит отметить, что текущая правительственная коалиция, состоящая из партий Народное Сообщество и «Налерак», также рассматривает совершенствование социальной и образовательной системы Гренландии в качестве своей первостепенной задачи и как залог будущей независимости. Другую задачу правительство видит в достижении большей стабильности политической системы Гренландии, известной «министерской чехардой» и частыми досрочными выборами. На настоящий момент правительственная коалиция обладает 16 из 31 места в гренландском парламенте (Инатсисартут, гренл. Inatsisartut), но консервативная партия «Атассут», склоняющаяся к поддержке правительства, может добавить ещё 2 голоса в пользу правительства.

«Зелёный поворот» на пути к независимости

Пришедшее к власти после апрельских выборов коалиционное правительство партий Народное Сообщество и «Налерак» осталось верно заявленной экологической повестке и 24 июня 2021 г. правительство Гренландии (Наалакерсусут, гренл. Naalakkersuisut) приняло решение приостановить действующую нефтяную стратегию, рассчитанную на 2020-2024 гг., и дальнейшую разведку нефтегазовых ресурсов на территории Гренландии, в том числе в границах исключительной экономической зоны и континентального шельфа. Кроме того, на Конференции ООН по изменению климата (COP 26) 1 ноября 2021 г. премьер-министр Гренландии Муте Эгеде объявил, что Инатсисартут начал процесс ратификации Парижского соглашения, что позволит Гренландии присоединиться к его реализации в качестве самостоятельного участника отдельно от Дании, при этом конкретные обязательства Гренландии по объёму снижения выбросов углекислого газа обговорены не были. Предыдущие правительства, где ведущую роль играла партию «Сиумут», считали, что участие в соглашение помешает промышленному развитию острова и станет препятствием для достижения независимости, поэтому добивались территориальных исключений из действия договора.

Ещё одним разрывом с политикой предыдущих правительств стало решение Инатсисартута (11 – «за», 9 – «против» из 26 присутствовавших членов парламента) 9 ноября 2021 г. о восстановление моратория на добычу и разведку минеральных ресурсов в районах, содержащих даже низкий уровень урана и других радиоактивных элементов, что поставило крест на планах компании Greenland Minerals A/S по разработке месторождения Кванефьельд. Ранее компания рассматривалась в качестве главного бенефициара отмены моратория в 2013 г. Французская компания Orano вскоре после прихода к власти нового правительства объявила в мае 2021 г об остановки разведывательных работ в южной Гренландии. Таким образом, наряду с высокими издержками добычи полезных ископаемых в арктических условиях к трудностям ведения бизнеса в Гренландии добавилась и неустойчивая регуляторная среда, которая может измениться с приходом нового правительства. Примечательно, что партия «Налерак», входящая в правительственную коалицию, была образована Хансом Эноксом, ранее председателем партии «Сиумут», как раз после решения его партии отменить упомянутый мораторий, что ещё раз показывает, насколько вопрос крупных проектов добывающей промышленности поляризует гренландское общество. В коалиционном договоре, однако, по-прежнему указывается, что правительство рассматривает добычу полезных ископаемых как «одну из возможностей экономического развития».

Альтернативу нефтегазовому развитию текущее правительство видит в освоении гидроэнергетических ресурсов острова, растущих по мере таяния ледников, что помогло бы снизить нефтяной импорт как главную статью расходов гренландского бюджета. Однако существенное препятствие для развития гидроэнергетики как основы экономического суверенитета Гренландии состоит с одной стороны в отсутствии возможности экспортировать электроэнергию, а с другой в том, что дешёвая электроэнергия хотя и может заинтересовать, к примеру крупных производителей алюминия, но вновь сделает гренландское правительство зависимым от одной или двух ТНК, что уже нельзя будет считать суверенитетом. Кроме того, большинство ГЭС сохраняют местное значение и для привлечения ТНК потребуются инвестиции, модернизация и расширение гидромощностей. К тому же масштабные промышленные проекты без сомнения вызовут волну экологических протестов, учитывая приоритеты текущего правительства и общее повышение значимости климатического фактора.

В то же время больший акцент на вопросах экологии и климата не означает снижение масштаба экономической дипломатии Гренландии. Так 29 ноября 2021 г. в Пекине в здании посольства Дании приступило к работе представительство Гренландии, которое будет налаживать, главным образом, экономические связи с Китаем, Японией и Республикой Корея. Решение об учреждении отдельного от Дании представительства в Китае было принято ещё весной 2020 г. Одной из возможных причин открытия представительства стала, по всей видимости, конкуренция с Исландией за рыбный экспорт на китайский рынок, которая обострилась после заключения соглашения о свободной торговле между Исландией и Китаем в 2014 г. Помимо Пекина представительства Гренландии открыты в Брюсселе, Вашингтоне и Рейкьявике.

Больше звеньев – крепче цепь?

Для Дании согласование единой стратегии для всего Сообщества даётся значительно труднее, чем 10 лет назад, когда интерес к Арктике только начинал пробуждаться. Арктическая стратегия Дании, скорее всего, будет децентрализованной, где высокую роль будет играть парадипломатия Гренландии и Фарерских островов. Так аналитики Датского института международных исследований признают, что Гренландии необходимо приобретать самостоятельную экспертизу в области формирования внешней и оборонной политики, а односторонние решения датской стороны могут создать неразбериху в арктической политике Сообщества. Эксперты также признали, что «Дании нужно примириться с мыслью о том, что у Гренландии могут быть свои собственные интересы в отношении великих держав». В то же время можно ожидать, что Копенгаген всё же попытается централизовать арктическую политику через увязывание экономических и инфраструктурных проектов на Гренландии и Фарерских островах с вопросами безопасности и обороны. В Гренландии потребность в строительстве военных объектов напрямую влияет на планирование гражданской инфраструктуры. Помимо этого вооруженные силы Дании на территории Гренландии выполняют и гражданские функции, к примеру проведение спасательных операций и рыбоохрана.

Чрезмерная секьюритизация экономического развития Гренландии может привести к de facto ущемлению автономного статуса, но в то же время Дании и Гренландии необходимо выработать механизм дипломатической координации, чтобы избежать недопонимания и конфузов, которые произошли на примере двух пакетов экономической помощи Гренландии со стороны Агентства США по международному развитию в апреле 2020 г. (12,8 млн долларов или 83 млн крон) и в сентябре 2021 г. (10 млн долларов или 63 млн крон), которые вызвали критику со стороны датских парламентариев, воспринявших инициативы США как попытку углубить разрыв и противоречия внутри Сообщества. В то же время можно утверждать, что условия и содержание пакетов экономической помощи вполне подпадают под условия трёхстороннего соглашения между Данией, Гренландией и США о модернизации РЛС в Туле от 6 августа 2004 г., которое среди прочего предусматривает установление «широкого экономического и технического сотрудничества» между США и Гренландией. Тем не менее, Дании и Гренландии требуется договориться о процедурах своевременного и должного информирования о подобных дипломатических инициативах в будущем, а также привлечения как датских, так и гренландских коллег к переговорам с третьими сторонами, чтобы избежать спонтанных и неожиданных решений принятых без ведома друг друга. По мнению Датского института международных исследований, необходимо установление межпарламентского диалога между Инатсисартутом и Фолькетингом, а также укрепление механизма консультаций между датским правительством и гренландским парламентом и соответственно между гренландским правительством и датским парламентом во вопросам внешней политики.

Так или иначе, в условиях, когда Гренландия, которая представляет стратегический интерес для США и стремится к большей самостоятельности, но при этом ответственность по обороне крупнейшего острова в мире всё ещё находится в ведении Дании, потребуется создание прозрачного и постоянного, а не ad hoc диалога и процесса принятия решений по арктическим вопросам, включающих на равных правах всех трёх участников Сообщества – Гренландию, Фарерские острова и Данию. В сущности проблема состоит в том, что существующий механизм принятия решений завязан на предложениях и инициативах, которые выдвигаются напрямую Копенгагеном и косвенно влиятельным внешним партнёром в первую очередь в лице США, в то время как Гренландии отводится роль пассивного наблюдателя, который может лишь принимать или отвергать те или иные предложения, но лишён возможности выступить с собственными идеями. Сейчас эта практика будет постепенно изменяться, но для гренландского правительства это в свою очередь потребует более широкого включения гренландского парламента в процесс формирования внешнеполитической и оборонной стратегии для обеспечения широкой и долгосрочной поддержки принимаемым решениям, которая не исчезнет с очередными выборами или коалиционными перестановками.