СВПД 2.0: Новые реалии, и как построить на них устойчивую и эффективную сделку

Автор: Евдокия Воронкина, член Уральской Ассоциации Молодых Ближневосточников

Тьютор: Леонид Цуканов, Председатель Попечительского совета Уральской Ассоциации молодых ближневосточников, эксперт РСМД

В свете продолжающихся дебатов относительно будущего Совместного всеобъемлющего плана действий по иранской ядерной программе (СВПД) важно понимать, что несмотря на требования иранской стороны к участникам Договора по возобновлению выполнения своих изначальных обязательств, сделка уже не может быть реанимирована в исходном виде. Значительные изменения в её условиях неизбежны – как по причинам трансформации позиции Ирана и качественного увеличения его потенциала, так и из-за «временного» характера изначальной сделки. Но насколько сильно новое Соглашение будет отличаться от его первой версии под влиянием изменившихся трендов? Какова амплитуда отклонений его условий от изначальных, и какими основными положениями оно должно обладать, чтобы быть устойчивым и эффективным?

Источник: Reuters

Рассматривая возможность изменений в «Сделке», стоит отметить, что ухудшающаяся ситуация подталкивает стороны к скорейшим переговорам: для всех представителей мирового сообщества (в том числе и для России) это сокращающиеся сроки, необходимые для создания Ираном ядерного оружия; для США – малая эффективность санкционных инструментов; для Евросоюза – необходимость преодоления энергетического кризиса; для Ирана – непростая экономическая ситуация, усугубляемая растущими региональными трениями.

«Ядерная сделка» и «неядерные» санкции

Восьмой раунд переговоров по возобновлению действия СВПД в Вене был приостановлен 11 марта 2022 по причине отказа США исключить Корпус стражей исламской революции (КСИР) из списка террористических организаций.

Иран делает акцент на этом требовании по двум причинам. Во-первых, КСИР крепко вплетен в политическую структуру страны с первых лет существования Исламской Республики, и вовлеченность с годами лишь растет. Так, уже при экс-президенте Хасане Роухани (2013–2021) демонстрировалось формальное расхождение взглядов «постоянных» [1] и «демократических» (Президента и Правительства) институтов власти по поводу полномочий Корпуса. Роухани предпринимал попытки ограничить политическую деятельность КСИР за рубежом и курированию Корпусом внешней политики. Но при действующем президенте Ибрахиме Раиси организация принимает открытое участие в работе «демократических» институтов: в процесс включены члены КСИР, в том числе находящиеся под санкциями. Так, из 19 членов кабинета министров 4 ранее занимали руководящие должности в КСИР, губернаторами трех провинций стали действующие офицеры организации, а десятки членов Корпуса заняли должности в меджлисе (парламенте).

Во-вторых, КСИР играет большую роль в иранской экономике, контролируя её, по ряду оценок, на 25–35%. Для Корпуса в основном невыгодно снятие санкций против всего Ирана (а, в более широком смысле, и возобновление СВПД), так как расцвет его экономической деятельности был обеспечен необходимостью нахождения отечественных альтернатив зарубежным корпорациям. КСИР также были предоставлены выгодные государственные экономические контракты в сферах нефтегазовой промышленности, водных ресурсов, строительства дорог, информационные технологий и гражданской инфраструктуры. Доход структуре также приносит ввоз в страну товаров в обход санкций и таможенного контроля. Поэтому в качестве компенсации КСИР требует снятия персональных и экономических санкций, чтобы противостоять предполагаемой иностранной конкуренции.

США обозначают в качестве причины санкций против КСИР неядерные (не входящие в область СВПД) активности организации, связанные с нарушениями прав человека, использованием баллистических ракет и «активным участием, финансированием и продвижением терроризма как инструмента управления государством». Согласно позиции американской стороны, единственный вариант добиться снятия санкций – ограничить или прекратить эту деятельность. Без предпринятия этих шагов Ираном, снятие санкций со стороны США означало бы нарушение своего законодательства, поскольку доказательства противоправной деятельности КСИР оказались достаточны для внесения в список террористических организаций.

Однако, стоит понимать, что иранский истеблишмент не может изменить направление активностей КСИР, поскольку это бы противоречило доктринальным основам деятельности организации – «защите исламской революции в Иране и содействию ее распространению в мире на основе подлинно исламской идеологии» – и означало бы потерю влияния Ирана в сопредельных странах. Однако возможность переговоров по снятию с КСИР статуса террористической организации не отменяется – но пункты должны быть инициированы не как часть «Ядерной сделки», а продолжены на двустороннем уровне уже после достижения соглашения по ядерным вопросам. Такая позиция была передана администрацией Байдена через Энрике Мора, координатора Евросоюза по ядерной сделке, проводившего переговоры с Ираном 11-13 мая, которые позже были расценены как успешные.

Задача обновленного СВПД – обеспечить дальнейшие переговоры, но не включать в себя обязательства, выходящие за ядерные рамки; таким образом, изменения в соглашении маловероятно коснутся неядерной сферы.

Прочные гарантии или неэффективное соглашение?

Следующий пункт изначального договора, который должен быть подстроен под изменившуюся ситуацию – это вопрос гарантий. Обозначая как причину полярность политики США и наличие прецедента (выход США из СВПД в 2018 г. в связи со сменой политического курса президентом Дональдом Трампом), иранская сторона настаивает на мерах, которые предотвратят повторный выход американской стороны из сделки. Для этого Иран предлагает сохранить уже существующие запасы радиоактивных материалов.

Однако стоит обратить внимание на то, что одной из задач изначальной сделки являлось увеличение «времени брэйкаута» («breakout time»), – времени на производство оружейного урана (со степенью содержания U-235 около 90%), подходящего и достаточного для производства одной ядерного боезаряда – которое находилось на отметке около 3 месяцев ко времени заключения договора и увеличивалось до одного года во время его имплементации. В данный момент информации недостаточно для точного его определения, но эксперты называют цифры от «нескольких недель» до нуля («zero breakout time»), к тому же официальные представители Ирана заявляют, что страна обладает «достаточными техническими возможностями» для производства ЯО.

Для того, чтобы определить, как новый СВПД должен будет ответить на сократившееся время брейкаута, следует рассмотреть, какие факторы должны браться во внимание.

С учетом цели сохранения времени брейкаута на определенном уровне, не допуская его увеличения, – то есть оставления мировому сообществу времени на ответ в случае дестабилизации ситуации в стране – положение изначального Договора, касающееся ограничения запасов урана, необходимо восстановить, пусть даже в измененном виде. В противном случае, при попытке Ирана разорвать соглашение и произвести ядерное оружие, используя имеющиеся запасы радиоактивных материалов, мировое сообщество будет лишено возможности отреагировать оперативно.

В первую очередь, стоит выступать за ограничение уровня обогащения урана. По данным МАГАТЭ, за последнее время степень максимальная обогащения урана составила около 60%, что близко к оружейной степени, тогда как коммерческий уровень обогащения – всего 2–3%. Новый Договор будет эффективен, если степень обогащения будет оставаться на мирном уровне, чтобы обеспечивать энергетические потребности Ирана, что, по заявлениям, и является целью его ядерной программы.

На потенциал превращения запасов урана в оружейный материал влияет количество и эффективность существующих центрифуг для обогащения. В настоящее время, по сравнению со временем заключения старого договора, Иран разработал, установил и научился оперировать более продвинутыми центрифугами IR-4 и IR-6 (в 2015 г. Иран владел только IR-1, и небольшим количеством IR-2m). По приблизительным подсчетам, IR-2m, IR-4 и IR-6 в 4.1, 3.7 и 5.8 раз более эффективны по сравнению с IR-1, единственным разрешенным в рамках СВПД видом центрифуги.

Ландшафт «Сделки»: взгляд из Тегерана

Как уже было отмечено ранее, КСИР напрямую подчиняется «постоянным» институтам власти Ирана (в первую очередь, Высшему Руководителю, рахбару). Поэтому деятельность Корпуса не является оторванной от политико-идеологической повестки Исламской республики, а напротив, служит показателем её направления – расширения области влияния и занятия более сильной позиции в регионе. СВПД существенно ограничивает использование ключевых инструментов проведения такой политики, подрывая позиции КСИР и запрещая показательные манипуляции с ядерным материалом (т.е. активности по наращиванию ядерного потенциала без фактического создания ЯО).

Более того, сама возможность создания ЯО выглядит для Ирана перспективным, с точки зрения стратегического сдерживания, решением для купирования угрозы, исходящей со стороны Израиля и других региональных союзников США (в первую очередь, Саудовской Аравии и ОАЭ). И о повышенном внимании к данному сценарию в последнее время говорит все больше косвенных признаков.

Формально, в подобных вопросах руководство ИРИ апеллирует к фетве (решению, основанному на принципах ислама и прецедентах мусульманской юриспруденции) рахбара Хаменеи, содержащей резкое осуждение концепции «ядерного оппортунизма». Однако, известны случаи, когда фетвы (в том числе изданные самим рахбаром) отменялись или корректировались в соответствии с меняющимися обстоятельствами. Так, в заявлении депутата Мохаммада Резы Бафги от 2 августа говорилось, что иранский парламент может обратиться в Офис аятоллы Хаменеи с просьбой пересмотреть фетву, если «со стороны врагов сохранятся высокомерие и угрозы». Данное заявление, хоть и не является прямым призывом к действию, отражает растущее одобрение иранским обществом и правительством тактики использования ядерного оружия в качестве инструмента внешней политики. Для «осажденной крепости» Ирана единственным способом защиты от окружающих врагов кажется увеличение своей опасности для них, а Сделка этому противоречит.

Содержание сделки: масштабность или долгосрочность?

Перед тем, как рассмотреть пункты, которые стоит включить в содержание новой Сделки, стоит обратить внимание, что каждое ограничение, накладываемое на иранскую ядерную программу, требует определенного «кредита» – определяемого и ограничиваемого тем объемом выгод, которые могут быть предоставлены Тегерану противоположными сторонами в качестве обязательств по сделке. Учитывая вышеизложенные обстоятельства, такие как достаточно высокие и выходящие за рамки ядерных переговоров требования Ирана (обусловленные политическими и идеологическими предпосылками), по сравнению с 2015 г. этот кредит сильно ограничен. В связи с этим, ограничены и варианты предложений для Ирана – стоит «вложиться» либо в краткосрочные, но масштабные меры, либо в более умеренную, но долгосрочную стратегию.

Первый вариант – демонтаж или вывоз центрифуг последующих поколений (кроме IR-1), как и предполагала изначальная версия Сделки. Однако, на отказе от этого пункта и завязаны требования иранской стороны о «гарантиях» невыхода противоположных сторон из Соглашения, поэтому возможно выполнение этого пункта на короткий срок; возможно, до времени поэтапного снятия ограничений первого СВПД – в 2024 (разрешено частично устанавливать высоко продвинутые центрифуги, по 200 объектов IR-6 и IR-8 ежегодно), 2026 (разрешено полностью устанавливать IR-6 и IR-8 в установленном количестве, а также переоборудовать IR-1 в IR-2m и IR-4) и 2030 (снятие всех ограничений) гг.

Предполагалось, что после снятия большинства ограничений, Иран будет использовать свою ядерную инфраструктуру исключительно в мирных целях. На данный момент мировое сообщество не может быть в этом уверенным – высокие степени обогащения урана показывают обратное. Помимо этого, Иран занялся производством металлического урана, который, среди прочего, может служить для изготовления компонентов ЯО.

Помимо названных политических причин существуют объективные факторы, влияющие на ядерный потенциал ИРИ. Опыт и знания, накопленные за три года активных исследований со времени, как страна вышла из СВПД, не могут быть оставлены в короткое время. Если существующие продвинутые центрифуги будут выведены из строя, иранские специалисты будут способны создать новые, что, безусловно, сокращает потенциальное время брэйкаута.

СВПД предполагал «недопущение иранских граждан к учебным программам по линии высшего образования, связанным с профессиональной деятельностью в области ядерной науки, ядерной техники или в энергетической отрасли», что позволяло предотвратить выход иранской ядерной отрасли за мирные рамки. Со времени прекращения действия сделки во многих университетах Ирана открылись факультеты ядерной физики, и количество специалистов в этой области с каждым годом продолжает расти. Недолгосрочная приостановка образовательных программ не будет иметь больших результатов.

Итак, после снятия ограничений время брейкаута будет резко снижаться, и принятые меры просто отложат решение вопроса, который к тому времени может стать еще острее – формальное разрешение на оперирование неограниченным количеством центрифуг, количеством урана и степенью его обогащения, которое будет получено в 2030 г., может служить прикрытием для активностей, связанных с созданием ЯО.

Второй вариант призван устранить главное препятствие эффективности сделки – ограничения по времени. Отказ от демонтажа в пользу простановки работы продвинутых центрифуг и хранения их в «замороженном» состоянии с условием долгосрочности соглашения (от 10 лет с момента заключения новой сделки). По оценкам экспертов, приостановка работы центрифуг отразится в увеличении времени брейкаута в среднем до 6 месяцев. В то же время, данный вариант может служить некой формой «гарантий», запрашиваемых Ираном.

Вместе с этим стратегия способна решить несколько описанных проблем. Так, долгосрочные ограничения на образовательные программы уменьшат количество специалистов, которые потенциально могут быть включены в создание ядерного оружия. К тому же опыт возвращения центрифуг в операционное состояние будет утерян. Эти факторы обеспечат медленный рост брейкаута с течением времени.

Долгосрочная сделка также предоставит период для отказа от претензий на использование радиоактивного материала за пределами мирных рамок, оставляя надежду, что последующее снятие ограничений поспособствует развитию иранской атомной отрасли на благо гражданских целей.

Таким образом вторая версия СВПД должна обладать следующими положениями, отойдя от которых, новый договор потеряет смысл. Новую сделку следует заключать, обладая полной уверенностью в её эффективности. Да, в таком случае придётся рассмотреть, какие выгоды должны быть предоставлены Ирану, но стоит твердо стоять на базовых положениях, обеспечивающих эту эффективность.

[1] управляемых Высшим руководителем (рахбаром), определяющим внутреннюю и внешнюю политику страны. В его прямом подчинении находится КСИР.