Роль СНГ в подсистеме международных отношений на постсоветском пространстве: к 30-летию Организации

Автор: Щёкин Анатолий Сергеевич, Студент 4 курса, Факультет международных отношений, Итальянский клуб НСО МГИМО

В декабре 2021 г. исполняется 30 лет со дня создания старейшей и крупнейшей по количеству участников региональной организации на постсоветском пространстве. Принятый в январе 1993 г. Устав Организации придал ей универсальный характер: СНГ должна была заниматься координацией деятельности государств в самых разных сферах от защиты прав и основных свобод человека и охраны окружающей среды до внешней и оборонной политики.

Источник: Sputnik

Однако в скором времени Организации пришлось столкнуться с рядом вызовов, которые становятся снованием для обвинений СНГ в неэффективности: фрагментация постсоветского пространства; «пробуксовка» интеграционных процессов; «перетекание» функций к новым организациям, в т.ч. ОДКБ и ЕАЭС. Также СНГ столкнулся с вызовами со стороны отдельных участников объединения – в 2009 г. из СНГ вышла Грузия; с 2014 г. неоднозначную позицию занимает Украина, которая регулярно заявляет о выходе из всё новых международных договоров между участниками СНГ, но формально продолжает оставаться государством-учредителем Содружества и не объявляла официально о выходе; Туркменистан до сих пор не ратифицировал Устав СНГ, что вызывает у экспертов вопросы о его статусе в Организации.

Цель настоящей работы – проанализировать значение СНГ на современном этапе в контексте стоящих перед ней вызовов и возникновения новых интеграционных объединений в регионе. С этой целью будут рассмотрены два основных направления деятельности Организации – системообразующее и интеграционное, произведена оценка её роли в контексте возникновения новых организаций на постсоветском пространстве и представлены перспективы СНГ и основные вызовы, стоявшие и стоящие перед ней.

Историческая роль СНГ

Прежде чем оценивать эффективность СНГ, нужно учесть, что она создавалась в сложнейший период политической неопределённости, когда новые независимые государства только начинали осознавать свои национальные интересы. В связи с этим, возникло два взгляда на роль СНГ: как на временную структуру, призванную смягчить процесс распада СССР и нивелировать его негативные последствия для стран региона, и как на постоянную региональную организацию со своими целями и задачами. Отсюда можно выделить два основных направления деятельности СНГ, которые условно можно назвать (1) формированием региональной подсистемы международных отношений и (2) интеграционным направлением.

Начнём с исторически первого направления – формирования региональной подсистемы, которое заключалось в обеспечении наиболее быстрого и «безболезненного» перехода от внутригосударственной модели взаимоотношений между республиками к межгосударственной.

И именно на этом направлении заслуги СНГ наиболее значительны. Содружество выполнило «беспрецедентную по масштабам» задачу перевода многовековых контактов между народами региона в новую парадигму отношений. С этой целью уже в первые 10 лет существования организации были заключены 500 международных договоров и создано около 70 отраслевых структур.

Непреходящее значение данных соглашений подтверждает тот факт, что, когда Грузия покидала СНГ, она сохранила участие в 75 заключённых в его рамках соглашениях. Среди них, в частности, соглашения по внутреннему долгу бывшего СССР и по правопреемству в отношении его внешнего государственного долга и активов; Соглашение о проведении согласованной политики в области стандартизации, метрологии и сертификации; Соглашение о сотрудничестве в области охраны здоровья населения; Соглашение о средствах систем предупреждения о ракетном нападении и контроля космического пространства и т.д.

Как отмечает бывший исполнительный секретарь СНГ Ю. Яров, «именно благодаря этому объединению у нас сохранён безвизовый режим с большинством стран-участниц, действует единая энергосистема… повсеместно признаются документы Советского Союза.» Если бы не существовало такого формата, как СНГ, продолжает Ю. Яров, то «решение этих и многих подобных вопросов отняло бы годы» [Яров Ю.Ф. Интеграционный потенциал СНГ еще не исчерпан // Евразийская Экономическая Интеграция. Ноябрь 2011. №4 (13). С. 13-17.

Подобного мнения придерживается и К. Косачёв, председатель Комитета Совета Федерации по международным делам. По его словам, заключённые после распада СССР соглашения регулируют ряд социальных вопросов, в т.ч. порядок выплаты пенсий, признания дипломов и т.д., в связи с чем они «непосредственно затрагивают интересы людей».

Кроме того, СНГ проявило себя и как миротворческая структура, включившаяся в разрешение межэтнических конфликтов, возникших в процессе распада СССР. Так, во исполнение Соглашения о прекращении огня и разъединении сил в зоне грузино-абхазского конфликта от 14 мая 1994 г. и в соответствии с решением Совета глав государств СНГ миротворческие силы были введены в Абхазию. В задачи миротворцев входили обеспечение соблюдения режима прекращения огня, создание условий для возвращения в свои дома беженцев и вынужденных переселенцев, содействие в восстановлении районов и т.д.

Впрочем, уже эта первая (и единственная) миротворческая миссия СНГ выявила ограниченные возможности организации на данном направлении. Несомненным достижением стал тот факт, что миротворцы действовали от имени СНГ и в соответствии с мандатом организации, однако коллективные силы так и не были сформированы, и всё время операции (1994-2008) её осуществлял российский миротворческий контингент.

Таким образом, СНГ сыграло структурообразующую роль на постсоветском пространстве, став (и до сих пор оставаясь) центральной региональной организацией. Можно сказать, что именно участие в заключённых в её рамках международных договорах не дало государством окончательно «разлететься» под действием центробежных сил и объединяет данный регион в единую подсистему международных отношений. Впрочем, первые же заявки СНГ на роль универсальной региональной организации, которая обладала бы полномочиями в различных сферах, показали её неспособность выполнять такую задачу. В частности, из четырёх локальных конфликтов, вспыхнувших в регионе, о миротворческая миссия СНГ приняла участие только в одном, и даже там подлинно многосторонняя миссия так и не была сформирована.

Интеграционное направление

В отличие от «системообразующей» роли СНГ, её роль как интеграционного объединения не столь однозначна и подвергается критике в том числе и в рамках самой организации. Так, согласно Аналитическому докладу СНГ «Итоги деятельности СНГ за 10 лет и задачи на перспективу», опубликованном в октябре 2010 г., с самого начала деятельности организации проявился «разрыв между завышенными ожиданиями в отношении Содружества и практикой». В частности, снижался взаимный торговый оборот стран-членов, не удавалось обеспечить всеобъемлющее их участие во всех экономических проектах (половина стран членов, как указывается в докладе, присоединилась лишь к 40-70% соответствующих соглашений).

Столкнувшись с такими вызовами, СНГ было вынуждено перестраивать свою деятельность. Как отмечено в Аналитическом докладе СНГ по итогам 20 лет деятельности Организации, был сделан выбор в пользу «модели разноформатного и разноуровневого сотрудничества, предполагающей гибкость и избирательное участие». Были приняты меры для обеспечения реализации принимаемых решений. Остановимся на этих мерах более подробно.

«Разноформатное» сотрудничество стало оригинальным и несколько неоднозначным, но, по всей видимости, необходимым решением. De facto его суть заключается в возможности создания на пространстве СНГ более узких по функциям и составу объединений среди тех участников, которые готовы переходить на новый уровень интеграции (в частности, ОДКБ и ЕАЭС, о которых речь пойдёт в следующей части статьи). С одной стороны, такое решение способствовало продвижению новых интеграционных проектов, которые едва ли было бы возможным реализовать на пространстве всего СНГ. С другой – оно привело к «перетеканию» всех инициатив в такие «специализированные» форматы, в результате чего интеграция на пространстве всего СНГ очень сильно замедлилась, дав обширное пространство для обвинений организации в «застое» и «кризисе».

«Разноуровневое сотрудничество» предполагает избирательное участие стран-членов в интеграционных проектах Содружества. Наиболее яркий пример – созданная в октябре 2011 г. зона свободной торговли (ЗСТ) между Арменией, Беларусью, Казахстаном, Киргизией, Молдовой, Россией, Таджикистаном и Украиной. Учитывая, что до этого момента процесс формирования ЗСТ СНГ буксовал с 1994 г., вынужденный отказ от попыток добиться ЗСТ с участием всех стран Содружества стал, по всей видимости, единственно возможным решением.

Впрочем, разноуровневое сотрудничество характерно не только для СНГ. Например, в Европейском Союзе – организации, дальше всех продвинувшейся в вопросах интеграции – только 19 из 27 стран-участниц вошли в валютный союз (т.н. зону евро). Одни страны (Болгария, Хорватия, Чехия и др.) не входят в зону евро, т.к. не соответствуют установленным для этого требованием, другие (Дания; до выхода из ЕС 31 января 2020 г. также Великобритания) отказались по собственным причинам.

Меры для повышения эффективности и обеспечения реализации принимаемых решений имели преимущественно структурный характер: введено единое «сквозное» председательство в уставных органах СНГ; началось проведение тематических годов (например, 2021 стал Годом архитектуры и градостроительства, 2020 – Годом 75-летия Победы в Великой Отечественной войне, 2019 – Годом книги); учреждён институт национальных координаторов, осуществляющих в государствах контроль за реализацией документов, принятых в СНГ; в 2007 г. была принята Концепция дальнейшего развития СНГ, в 2016 г. на саммите СНГ принят документ об адаптации СНГ к современным реалиям. И сегодня, как отмечает в интервью агентству Беларусь 24 исполнительный секретарь СНГ С. Лебедев, Содружество – это «эффективная, действующая региональная организация», способствующая сохранению и укреплению многостороннего сотрудничества. В частности, идёт процесс гармонизации законодательств стран-членов, в том числе путём т.н. принятия модельных законов и кодексом (в 2020 г., например, было принято 18 соответствующих документов в сфере экологии, спорта, избирательной системы, защиты беженцев, охраны труда и т.д.).

Подводя итог под вопросом об эффективности СНГ в современных реалиях, нужно учесть, что ни одна организация «не может быть лучше, чем государства, её образовавшие» [Яров Ю.Ф. Интеграционный потенциал СНГ еще не исчерпан // Евразийская Экономическая Интеграция. Ноябрь 2011. №4 (13). С. 13-17. Сложно было бы ожидать от СНГ прорывных проектов в условиях, когда далеко не все государства готовы в равной степени участвовать в общих проектах. Именно это, вероятно, было и остаётся главным вызовом СНГ: создать эффективную организацию в «инертной» подсистеме. И с этой точки зрения Содружество нашло выходы, прежде всего – «сотрудничество заинтересованных», когда при отсутствии коллективной воли всех государств-участников отдельные члены Организации наделяются правом подписывать договоры и создавать форматы, способствующие дальнейшей интеграции заинтересованных сторон.

Перспективы и выводы

Прогнозы о том, какое будущее ждёт СНГ, неоднозначны. Тем не менее, большинство экспертов сходятся во мнении о том, что у СНГ как самой инклюзивной площадки для диалога на постсоветском пространстве, конкурентов нет и не будет.

Большие перспективы есть у СНГ в контексте сотрудничества с профильными организациями региона. Помимо рассмотренной ранее ОДКБ, это касается и, например, ЕАЭС. Так, по мнению Постоянного представителя РФ при СНГ, в то время как одни государства готовы брать на себя взаимные обязательства и передавать наднациональным органам часть компетенции (как это происходит в ЕАЭС), другим кажутся более предпочтительными «"Мягкие", гибкие формы экономического сотрудничества по линии СНГ». И если оба формата продолжат работать, при этом не параллельно, а в сотрудничестве, это принесёт выгоды всем участникам.

Таким образом, Содружество Независимых Государств, являясь структурообразующей организацией для всей подсистемы международных отношений на постсоветском пространстве, по-прежнему сохраняет за собой эту ключевую роль и скорее всего сохранит её и в будущем. СНГ не стала и вряд ли станет аналогом Европейского Союза, но вместо этого заняла свою нишу как основа для целого ряда важнейших соглашений, оформивших распад СССР, как средство поддержания контактов между государствами и отдельными ведомствами и как универсальная площадка для диалога.

В истории СНГ можно выделить три основных этапа, каждый из которых характеризовался главной задачей, которую она должна была решить. Первый этап – непосредственно после распада СССР, когда ей пришлось сыграть роль «каркаса» в построении отношений между новыми независимыми государствами. Эта задача была успешно решена путём оперативного создания десятков соглашений и структур. На втором этапе главной задачей стала интеграция. Её решение осложняла непростая ситуация, когда оказалось, что её члены имеют совершенно разное представление о перспективах интеграции. Решением стало создание зон «углублённой интеграции» – предоставление возможности избирательного участия стран-членов в отдельных соглашениях и форматах. И сейчас, как представляется автору данной работы, СНГ перешла к третьему этапу своей истории, где главная её задача: обеспечить эффективное взаимодействие между всеми существующими в регионе (и не только в регионе) многосторонними и двусторонними форматами – речь как об упомянутых ОДКБ и ЕАЭС, так и о Союзном Государстве Россия – Беларусь, ШОС, БРИКС и т.д. Если СНГ сможет стать основой такой сетецентричной структуры, то можно будет с уверенностью говорить о том, что она полностью выполнила свою историческую роль и соответствует духу времени, а также современным международным тенденциям.