Распечатать
Оценить статью
(Голосов: 7, Рейтинг: 5)
 (7 голосов)
Поделиться статьей
Юлия Мельникова

Студентка магистратуры МГИМО МИД РФ, стажер РСМД

Сегодня необходимы малые шаги, приближающие стороны к разрешению конфликта. Речь идет о шагах, непосредственно снимающих военно-политическую напряженность; и шагах, формирующих благоприятную или хотя бы нейтральную среду для постконфликтного урегулирования. Поскольку много времени уже было упущено, обсуждать придется, вполне вероятно, все и сразу.

Несмотря на то, что категория политических договоренностей и безопасности является наиболее глобальной на переговорах по разрешению украинского кризиса, в особенности в Нормандском формате, она тоже может быть редуцирована накануне саммита до конкретных действий. Более того, именно действия в этих областях имеют ключевое значение для снятия напряженности.


Контекст

Осень 2019 г. оказалась относительно богатой на события, которые могут позволить Минскому процессу, наконец, сдвинуться с мертвой точки. Хотя санкции против России сохраняются, ведущие страны Европы все более открыто признают ущерб для своих экономик: в конце октября оппозиция обратилась к парламенту Германии с предложением пересмотреть режим санкций в отношении России, от которых Берлин теряет 667 млн долл. ежемесячно, а министр иностранных дел Франции отметил изменение ситуации вокруг конфликта на Донбассе и выразил надежду, что это однажды приведет к изменению санкционной политики. Изменения действительно заметны: если еще летом Россия отказывалась от новой встречи на высшем уровне ввиду отсутствия прогресса по достигнутым ранее договоренностям, то за последние недели удалось договориться о проведении нового саммита в Нормандском формате уже в декабре 2019 г.

Проведение саммита стало возможным благодаря ряду событий. Начало было положено непосредственно на земле: в сентябре при мониторинге ОБСЕ между Украиной и Россией был успешно произведен первый в истории конфликта обмен заключенными — по 35 человек с каждой стороны. Это первый шаг на пути к разрешению проблемы пленных, ранее связанной с невозможностью согласовать списки подлежащих обмену и его пропорции. По заявлениям сторон, сейчас идет подготовка ко второму обмену заключенными между Россией и Украиной, а также Киевом и ДЛНР по согласованной с ОБСЕ формуле «всех на всех», хотя долгое время Киев настаивал на соотношении «1:1». Такие шаги служат мерами по укреплению доверия, так как демонстрируют прагматизм сторон и готовность к рациональному сотрудничеству.

Но главным прорывом стало то, что 1 октября 2019 г. участникам трехсторонней контактной группы по урегулированию конфликта в Донбассе удалось достичь согласия относительно общего понимания содержания формулы Штайнмайера, которая является важнейшей концептуальной опорой мирного урегулирования. В соответствии с предложением нынешнего президента ФРГ, меры безопасности, прописанные в Минских договоренностях, должны идти параллельно с политическими мерами урегулирования конфликта. Уже на время проведения выборов на Донбассе регион должен получить особый статус на временной основе, что по их окончании и после признания результатов ОБСЕ будет уже официально закреплено в обновленной Конституции Украины.

Россия долгое время настаивала на письменной фиксации формулы и последующем внесении ее условий в украинское законодательство. Украинская сторона закономерно препятствовала этому, т.к. содержание формулы противоречило представлениям кабинета П. Порошенко об интересах страны. В кабинете В. Зеленского также изначально не было согласия на этот счет. Глава МИД Украины Вадим Пристайко еще 18 сентября заявил СМИ о согласии внешнеполитического ведомства на «формулу Штайнмайера», но представители Киева на переговорах подписать ее отказались, а президент заявил, что намерен еще раз обсудить текст формулы лишь непосредственно на саммите в Нормандском формате, защищая «каждую каплю украинских интересов». Однако впоследствии он все же подписал формулу, что привело к протестам на Украине. Обращаясь к протестующим, В. Зеленский заявил, что видит это единственной возможностью для достижения мира. Так или иначе, общее согласие с наложением политических мер и мер безопасности при реализации Минских договоренностей представляет отличную платформу для дальнейших переговоров.

Третьей важнейшей предпосылкой для проведения нового четырехстороннего саммита и разработки отложенной с 2016 г. дорожной карты является, безусловно, прогресс в разведении войск в двух из трех согласованных зон — Петровском и Золотом. Еще 1 ноября было объявлено о завершении разведения войск в районе Золотого, а 13 ноября специальная мониторинговая миссия ОБСЕ на Украине сообщила о завершении разведения войск в районе Петровского. В соответствии с ежедневными отчетами СММ, сегодня в этих районах обеими сторонами предпринимаются шаги по разминированию прилегающих к границе участков, очистке дорог от фортификационных сооружений и останков ведения боевых действий. Осуществляется также восстановление моста возле последнего участка запланированного разведения войск — станицы Луганской. Хотя СММ продолжает фиксировать нарушения режима прекращения огня с обеих сторон и в Донецкой, и в Луганской областях, их количество уменьшилось.

Все вышеперечисленные позитивные изменения привели к тому, что удалось согласовать проведение двусторонних переговоров между Владимиром Путиным и Владимиром Зеленским и последующего саммита в Нормандском формате, предварительно намеченных на 9 января. В качестве подготовки стороны активно обмениваются мнениями, а главы внешнеполитических ведомств и государств — участников саммита активизировали контакты. В связи с этим возникает вопрос, какая переговорная стратегия может привести к максимально выгодному всем результату?

Теория

Президент ФРГ Франк-Вальтер Штайнмайер, автор упомянутой выше формулы, реагируя на ее подписание и последовавшие за ним обвинения украинской общественности в адрес президента В. Зеленского, заявил, что не видит в тексте формулы уступок России со стороны Украины. По его словам, формула всего лишь является попыткой превратить большой переговорный пакет, в выполнении которого не был возможен никакой прогресс, в ряд малых шагов. Символично, что именно с одного из таких «малых шагов» — обмена заключенными — и удалось перезапустить давно зашедший в тупик переговорный процесс. Именно такая стратегия, на наш взгляд, остается единственно возможным способом приблизиться к решению конфликта на Донбассе.

Гарвардская школа делит переговорные стратегии на интегративные и дистрибутивные. При ведении дистрибутивных переговоров стороны играют в «игру с нулевой суммой», пытаясь получить максимальную выгоду для себя за счет противоположной стороны. Американские исследователи Р. Фишер и У. Юри, противники этой стратегии, сравнивают переговорный пакет с пирогом, поделить который между участниками поровну никак не получается, в результате чего переговоры заходят в тупик. До начала переговоров в Минске пирогом служил сам Донбасс, специальный статус которого виделся неприемлемым для Киева, необходимым для Москвы и вообще ненужным для руководства ДНР и ЛНР, которые выступали за присоединение к России. На новых условиях сохранилась дистрибутивная стратегия и в Нормандском формате с самого начала, и до выдвижения формулы Штайнмайера: последовательность осуществления политических мер и мер в области безопасности служила камнем преткновения в реализации Минских договоренностей. Для дистрибутивного подхода также характерно внимание к глобальной задаче, а не к ее деталями или сопутствующим меньшим обменам.

Противоположной стратегией является проведение интегративных переговоров, в которых проблема разбивается на несколько меньших и взаимосвязанных субпроблем, с решения которых начинается установление конструктивного взаимодействия. При том, что поиск взаимовыгодного решения в тех же условиях не всегда возможен, теоретики предлагают попытаться «расширить пирог»: добавить к исходным условиям дополнительные выигрыши в случае нахождения компромисса. Первые пять лет конфликта показали, что ожидание взаимных уступок и переговоры с позиции силы привели лишь к относительному замораживанию конфликта, вызвали гуманитарный и усугубили экономический кризис в стране. Поэтому ниже мы попытаемся сконструировать потенциальную последовательность малых шагов, обсуждение которых может состояться в декабре, а также предложить возможный вариант «расширения пирога» — формат российско-украинского сотрудничества после кризиса.

Почему необходимо изменение стратегии?

Предлагаемая стратегия рационализации и технократизации украинского конфликта обладает неоспоримыми преимуществами для России. Среди значительной части российской политической элиты и населения конфликт на Украине все еще воспринимается через призму эмоций. С одной стороны, это четко устанавливает моральные границы допустимых уступок на переговорах, поддерживая целостность российской позиции и исключая возможность того, что в обмен на, например, экономические выгоды, Россия откажется от поддержки населения Донбасса, тем самым предав его интересы. С другой стороны, это приводит к ошибкам восприятия и, как следствие, аналитическим ошибкам.

Во-первых, напряженность в отношениях с ближайшим соседом, с которым Россия делит столетия общей истории, опирается на общую культуру, а также многочисленные родственные связи между народами, приводит к психологическому дискомфорту. Именно нежелание России выходить из зоны психологического комфорта, в которой Украина, несмотря на оранжевую революцию, очевидный раскол по линии Запад — Восток, не всегда добросовестное политическое маневрирование между Москвой и Брюсселем, непоследовательность стратегии экономического развития, остается братским народом и союзником, во многом способствовала столь резкой эскалации конфликта в 2014 г.

Во-вторых, эти же психологические установки приводят к т.н. blacktop illusion — иллюзии восприятия, в соответствии с которой народ соседнего государства воспринимается, как дружественный, а власть — как враждебная. Следовательно, ожидания политических изменений связываются со сменой руководства страны или действиями населения, которые приведут к власти более лояльные силы. Россия с самого начала подчеркивала нелегитимность власти П. Порошенко и его администрации, тем самым мотивируя нежелание переходить к практическому взаимодействию по урегулированию конфликта. Подсознательно ожидалось, что кооперационный опыт и социокультурная общность частями сведет на нет эффект антироссийской пропаганды, в то время как действия киевских властей на Донбассе дискредитируют новую власть.

Сегодня мы знаем, что убежденность в том, что время работает на Россию, не оправдалась или оправдалась не вполне. Непоследовательность администрации П. Порошенко, ее зависимость от старой олигархии и радикальных националистов, коррумпированность и отсутствие какого-либо прогресса в проведении реформ и в конфликте на Донбассе действительно привели к власти внесистемного президента В. Зеленского, но не заставили украинское общество отказаться от экономической интеграции с ЕС в пользу ЗСТ СНГ или ЕАЭС.

Все это не значит, что необходимо отказаться от восприятия Украины, как потенциального союзника, а украинского народа — как культурно и исторически близкого. Однако необходимость смены переговорной стратегии очевидна, и сегодня, как представляется, наиболее подходящий для этого исторический момент сразу по нескольким причинам.

Прежде всего, президенту В. Зеленскому необходимо выполнять предвыборные обещания, среди которых решение конфликта на Донбассе. Он не зависит от украинских националистов напрямую, а значит, потенциально сможет предотвратить их деструктивное влияние на урегулирование конфликта (как в ситуации с блокированием железнодорожного сообщения с регионом и срывом режима прекращения огня). Помимо этого, он стремится зарекомендовать себя как человека действия, пользуясь своим положением внесистемного кандидата, и готов выйти за пределы предыдущего переговорного пакета.

Кроме того, заметна общая усталость в ЕС и России от затянувшегося конфликта на Донбассе и увязанного с выполнением Минских договоренностей режима санкций. Она также способствует переходу к позициям прагматизма и началу сотрудничества в технических вопросах. Продвижение по Минску облегчит реализацию Северного потока – 2 для Германии, тем более, что 13 ноября Германии удалось частично вывести проект из-под Газовой директивы ЕС, а Дания дала согласие на прокладку трубы по ее территориальным водам. К тому же в коммюнике последнего саммита G7 лидеры Франции и Германии выразили намерение добиваться скорейшего проведения встречи нормандской четверки — это их политическое и имиджевое обязательство.

Наконец, токсичность украинской темы в США, вероятно, будет держать Вашингтон вне активной вовлеченности в разрешение конфликта, что удачным образом лишит его глобального геополитического измерения. В контексте причастности семьи демократического кандидата на пост президента Джо Байдена к смене власти на Украине и запущенной процедуры импичмента Дональда Трампа, пытавшегося в этой связи оказать давление на В. Зеленского с целью дискредитировать имидж оппонента, ни одной из американских партий сегодня не выгодно разыгрывать украинскую карту накануне выборов 2020 г.

Политика и безопасность: снятие напряженности

Виктор Мироненко:
Украина: время решений

Сегодня необходимы малые шаги, приближающие стороны к разрешению конфликта. Речь идет о шагах, непосредственно снимающих военно-политическую напряженность; и шагах, формирующих благоприятную или хотя бы нейтральную среду для постконфликтного урегулирования. Поскольку много времени уже было упущено, обсуждать придется, вполне вероятно, все и сразу.

Несмотря на то, что категория политических договоренностей и безопасности является наиболее глобальной на переговорах по разрешению украинского кризиса, в особенности в Нормандском формате, она тоже может быть редуцирована накануне саммита до конкретных действий. Более того, именно действия в этих областях имеют ключевое значение для снятия напряженности.

Как известно, Россия настаивает на полной имплементации Минских договоренностей, которые предполагают одновременное (параллельное) урегулирование ситуации в области безопасности (прекращение боевых действий) и продвижение на пути к реализации политических договоренностей (предоставление особого статуса Донбассу, проведение выборов при мониторинге ОБСЕ, закрепление политических изменений в конституции Украины). Известно также, что правительство П. Порошенко первоначально выступало за обеспечение безопасности, понимаемое как выведение с территории Донбасса всех незаконных формирований, установление украинской армией полного контроля над российско-украинской границей на Востоке.

В первую очередь, необходимо наполнить согласованную формулу Штайнмайера, как структурную рамку, содержанием — ответить на интересующие стороны вопросы, связанные с деталями сопряжения политики и безопасности. Сегодня формула не дает однозначный ответ на вопрос, кто должен обеспечивать меры безопасности во время проведения выборов, разрабатывать процедуру их проведения; и не дает гарантий, что территория ДЛНР будет полностью очищена от всех вооруженных формирований в этот период. Первый и второй пункты требуют непосредственного согласования между Киевом и Донбассом, взаимного согласия с условиями, поэтому на саммите в декабре Россия может стремиться к следующим шагам.

Во-первых, необходимо призвать Киев к прямому взаимодействию с представителями ДЛНР. Поскольку Россия не считает себя стороной конфликта на Донбассе, формат Трехсторонней контактной группы она использует лишь как посредника для обеспечения подвижек в ситуации на земле. Для согласования условий, на которых могут быть проведены выборы в самопровозглашенных республиках, необходима прямая коммуникация. При решении фактической проблемы Киеву уже неактуально ссылаться на нелегитимность фактически контролирующих Донбасс властей — важно наладить диалог для выработки взаимно приемлемого решения с позиции взаимного признания, как между Израилем и Палестиной накануне Осло-1.

Минские договоренности так и не были приняты Верховной Радой в их нынешней редакции, а установленный после неоднократных переносов срок имплементации соглашения истекает в декабре этого года. Если процедура принятия соглашения не будет ускорена, Минский процесс может в начале 2020 г. откатиться к своей начальной стадии, тем более что президент В. Зеленский сегодня заявляет о разработке совершенно нового закона. А это повлечет за собой новое согласование его положений, возможное несогласие Донбасса и оппозиция России, дальнейшее оттягивание решения. Для Москвы принципиальным моментом являются гарантии недискриминации русскоязычного населения на Украине, в первую очередь, на Донбассе, и от лоббирования этих интересов она никогда не откажется. Остальные вопросы могут и должны быть урегулированы Киевом и Донбассом при международном посредничестве.

Политическая повестка Минских соглашений, безусловно, является очень амбициозной и требует адекватного сопровождения. Учитывая успехи, достигнутые при разведении войск на двух из трех КПП (в Золотом и Покровском), последовательное снижение уровня военной напряженности является тем благоприятным фоном, которого требует конституционная реформа, и поэтому так важно добиваться его параллельно с продвижением политического процесса.

Во-первых, необходимо поддерживать режим прекращения огня, что связано не только с политической волей украинского руководства, но и с его способностью контролировать националистов, всячески препятствующих урегулированию конфликта. Если удастся этого добиться, то логичным шагом будет завершение разведения войск во всех трех районах, установление и перевод под мониторинг ОБСЕ всех складов с оружием и взрывчаткой, чтобы ни одна из сторон не могла использовать эти материалы. В программу по снижению такого риска может войти последовательное разминирование территорий Донбасса, что окажет положительный эффект и на восстановление мирной жизни в регионе, обеспечение безопасности и доступности перехода через транзитные районы.

Эта же мера будет эффективной для нейтрализации украинских националистов, действующих (во всяком случае, как заявляет официальный Киев) по собственной инициативе. Важно не просто развести войска вдоль установленной линии, но превратить эту территорию в контактную зону, совместно осуществлять ее разоружение, чтобы ограничить риск диверсий или случайного попадания средств ведения боя в руки ревизионистов-одиночек.

Налаживание контакта между сторонами облегчит согласование совместного обеспечения безопасности на выборах, к моменту проведения которых все угрозы безопасности должны быть устранены.

Экономика: преодоление кризиса и основа для будущего

В экономической сфере первостепенной задачей является возобновление интеграции Донбасса в экономику Украины. Это важно, в первую очередь, для жителей Донецкой и Луганской областей, но не в последнюю — для официального Киева. Как известно, выплата пенсий и государственных пособий жителям Донбасса была прекращена и увязана со статусом внутренне перемещенного лица. Чтобы получить законные выплаты, пожилым людям и инвалидам сегодня необходима прописка за пределами Донецкой и Луганской областей, регулярное посещение места прописки, ради которого людям в тяжелом состоянии приходится не реже раза в месяц пользоваться небезопасными маршрутами перехода через границу. Правительство также участило проверки реального проживания граждан по местам регистрации, в результате чего многие лишились пособий. Поэтому, в первую очередь, необходимо призвать украинскую сторону к немедленному восстановлению выплат пособий без увязки с территорией проживания. Без этого шага поддержки населением Донбасса любых условий проведения выборов, предложенных Киевом, ждать не приходится.

Еще одна мера, блокирующая экономическое развитие региона и его реинтеграцию в Украину, — это блокада железнодорожного сообщения с Донбассом, установление которой привело к сбою поставок угля из ДЛНР на Украину и национализации угледобывающей промышленности властями на Донбассе. В результате, хотя властям самопровозглашенных республик было бы выгодно единолично получать доходы от добычи угля, спрос на него резко упал, а многие жители потеряли рабочие места в регионообразующей отрасли промышленности. Киев вынужден закупать до 90% антрацитного угля, необходимого для энергетической отрасли, в России, что можно использовать как инструмент оказания давления.

Социально-гуманитарная сфера: конструирование общего пространства

Проблема пенсий имеет, безусловно, не только экономический, но и социально-гуманитарный аспект. С одной стороны, непосредственное улучшение социально-гуманитарного положения населения в конфликтных районах является предметом обсуждения, скорее, в формате Трехсторонней контактной группы, где при мониторинге ОБСЕ обсуждаются технические аспекты урегулирования конфликта. Тем не менее важно понимать, что для успешной реализации политических мер, предусмотренных Минскими договоренностями, социально-экономическая ситуация в регионе должна быть не просто стабильной — жители Донбасса должны наглядно представлять возвращение в общее политическое, экономическое и культурное пространство с Киевом. Поэтому встреча в Нормандском формате и особенно двусторонние переговоры между президентами России и Украины на полях будущего саммита могут быть использованы для комплексного обсуждения сразу нескольких вопросов.

В первую очередь, необходимо обратиться к проблеме, требующей решения, как можно скорее — стимулировать общие усилия сторон по обеспечению доступа населения Донбасса к системе здравоохранения и гарантировать поставки воды, продовольствия, электричества и газа для поддержания нормальных условий жизни. Сегодня перебои связаны как с тем, что системы ДЛНР отрезаны от общеукраинских, так и с ведением боевых действий, разрушениями дорог и других стратегических объектов инфраструктуры. Это затрудняет доступ скорой помощи и международных гуманитарных организаций к зонам бедствия и поддерживает социальную напряженность на высоком уровне.

Еще одной насущной проблемой, которая обретет дополнительную актуальность по завершении развода войск, является плохая организация перехода с территории, контролируемой ополченцами, на территорию, подконтрольную украинским властям. Чек-поинтов не только мало, но еще и не все из них допускают проезд на машине, необходимый малоподвижному населению. При создании контактной зоны взаимодействия и установления какого-либо временного режима пересечения границы, необходимо оборудовать больше КПП и снабдить каждый из них медпунктом, туалетом, теплыми комнатами на случай холодов и бомбоубежищем — на случай возобновления стрельбы.

Более комплексной задачей является рассмотрение вопроса украинских беженцев, временно проживающих на территории Российской Федерации. При том, что Россия оказывает им помощь на безвозмездной основе, правовые вопросы их возвращения, гарантия недискриминации со стороны украинских социальных служб и перспективы восстановления их домов, запуска комплексных программ по восстановлению условий жизни Россия может рассматривать как часть своих обязательств перед населением Донбасса.

Ключевым же аспектом создания инклюзивной социальной среды в будущем украинском государстве является гарантия недискриминации прав русскоязычного населения — свобода выбора языка общения, ведения делопроизводства и получения образования, закрепление за русским языком статуса языка меньшинств (в соответствии с Европейской хартией региональных языков). Ст. 7 принятого в 2017 г. закона «Про образование» предполагает широкое внедрение украинского как государственного языка обучения, а закон «Про обеспечение функционирования украинского языка как государственного» оставляет за языками меньшинств лишь частное общение и религиозные обряды, что ущемляет права не только русскоговорящих меньшинств, но и румынских и венгерских, что в свое время вызвало критику руководства этих стран. Этот вопрос увязан с продлением и принятием закона об Особом статусе Верховной Радой Украины, и на переговорах важно получить гарантии украинской стороны, что эти меры действительно последуют.

Перспективы «расширения пирога»

Сегодня Минские переговоры совершенно справедливо фокусируются непосредственно на Донбассе, однако если вернуться к идее интегративной переговорной стратегии, без ответа остается вопрос: как может быть расширен тот самый пирог — переговорный пакет, если конфликт ограничен территориально и его разрешение обусловлено вполне конкретным рядом шагов? Представляется, что в данной ситуации бонусом, как это ни странно, может стать постконфликтное сотрудничество, что требует уступок уже с российской стороны.

В нынешней геополитической реальности расширение экономических связей Украины с ЕС — необратимый процесс. Поэтому имеет смысл задуматься о нахождении общего знаменателя для присутствия Украины как в DCFTA, так и в ЗСТ СНГ — например, о разработке соответствия сертификатов о происхождении товаров, которые позволят ввозить из Украины на территорию государств — членов ЕАЭС и СНГ только товаров, непосредственно произведенных в стране, без ущерба для российского рынка. Первым пунктом этой переговорной повестки может стать обсуждение снятия запрета на транзит украинских товаров через территорию Российской Федерации в Казахстан и Узбекистан. Упор на прагматичный и гибкий поиск компромисса в присутствии лидеров стран ЕС — мера по восстановлению если не доверия, то переговорного пространства вне конфликта, без чего будущее российско-украинских отношений сложно представить.


(Голосов: 7, Рейтинг: 5)
 (7 голосов)
Бизнесу
Исследователям
Учащимся