Беспомощная помощь

Политика содействия международному развитию (далее по тексту — СМР) изначально была приоритетом для развитых государств Запада в отношении стран третьего мира и своей целью провозглашала сведение к минимуму негативных последствий их экономического отставания. Однако с течением времени СМР трансформировалось в неотъемлемую часть внешней политики и пополнило арсенал средств государств для воздействия на внешний мир. Интересно то, что политику СМР начинают проводить не только преуспевающие в экономическом отношении страны, но и развивающиеся государства, меняя тем самым идейные основы СМР и его цели. Так, благородные мотивы поддержки слабых и нуждающихся, сменились аргументами, связанными с политическими и экономическими интересами стран-доноров.

Что же не так с политикой СМР и почему она не отвечает имеющемуся реальному запросу о помощи?

В 57-м выпуске Отчета о сотрудничестве в целях развития ОЭСР (2019 г.), Комитет содействия развитию ОЭСР (далее по тексту — КСР ОЭСР) увязывает СМР с наиболее актуальными глобальными «приоритетами» сегодняшнего дня — от растущей угрозы последствий изменения климата до реализации целей в области устойчивого развития на период до 2030 г. Доклад констатирует, что в период нарастания скептицизма относительно деятельности различных международных институтов сотрудничество в целях развития нуждается в новом измерении.

ОЭСР предлагает облечь СМР новыми нарративами, которые в первую очередь касаются той вспомогательной роли, которую оно может сыграть для развивающихся стран в их усилии по улучшению жизни своих граждан, руководствуясь принципом «никто не будет забыт». Кроме того, важным, по мнению ОЭСР, является донести до международной общественности необходимость слаженных практических действий и шагов на пути к достижению заявленного, а также сделать инструменты распределения помощи и отчетности о реализованных мерах СМР прозрачнее.

Пандемия обнажила необходимость пересмотра реализации инструмента СМР для каждого из государств в отдельности и для всех международных институтов в целом.

Основа системы СМР должна быть заложена в национальных стратегиях государств, а не иметь характер навязанной международными организациями и отдельными государствами извне. Сейчас помощь оказывается так, как понимается страной-донором, а не как необходимо стране-реципиенту. В основе их взаимоотношений — покупка за лояльность, а не долгосрочное взаимовыгодное партнерство. На сегодняшний день СМР ряда стран похоже на хорошо продуманный финансовый продукт, который при любом раскладе позволяет получить выгоду государству-донору, но для государства-реципиента едва ли может стать инструментом развития.

Очевидно, что СМР не может придерживаться принципов навязывания каких-либо политических условий, вмешательства во внутренние дела стран-получателей. Политика в сфере СМР должна уважать право стран-реципиентов самостоятельно выбирать свои пути и модели развития и иметь проводящую силу, а не только идеи, порой оторванные от реальности. Последовательная поддержка развивающихся стран позволит им создать свои планы экономического развития и самостоятельно инвестировать в инфраструктуру, образование, развитие человеческого потенциала.

Политика содействия международному развитию (далее по тексту ¬— СМР) изначально была приоритетом для развитых государств Запада в отношении стран третьего мира и своей целью провозглашала сведение к минимуму негативных последствий их экономического отставания. Однако с течением времени СМР трансформировалось в неотъемлемую часть внешней политики и пополнило арсенал средств государств для воздействия на внешний мир. Интересно то, что политику СМР начинают проводить не только преуспевающие в экономическом отношении страны, но и развивающиеся государства, меняя тем самым идейные основы СМР и его цели. Так, благородные мотивы поддержки слабых и нуждающихся, сменились аргументами, связанными с политическими и экономическими интересами стран-доноров.

Что же не так с политикой СМР и почему она не отвечает имеющемуся реальному запросу о помощи?

В 57-м выпуске Отчета о сотрудничестве в целях развития ОЭСР (2019 г.), Комитет содействия развитию ОЭСР (далее по тексту — КСР ОЭСР) увязывает СМР с наиболее актуальными глобальными «приоритетами» сегодняшнего дня — от растущей угрозы последствий изменения климата до реализации целей в области устойчивого развития на период до 2030 г. Доклад констатирует, что в период нарастания скептицизма относительно деятельности различных международных институтов сотрудничество в целях развития нуждается в новом измерении.

Андрей Кортунов:
Кризис миропорядка и глобальный Юг

ОЭСР предлагает облечь СМР новыми нарративами, которые в первую очередь касаются той вспомогательной роли, которую оно может сыграть для развивающихся стран в их усилии по улучшению жизни своих граждан, руководствуясь принципом «никто не будет забыт». Кроме того, важным, по мнению ОЭСР, является донести до международной общественности необходимость слаженных практических действий и шагов на пути к достижению заявленного, а также сделать инструменты распределения помощи и отчетности о реализованных мерах СМР прозрачнее.

Анализ доклада подтверждает тот факт, что в настоящий момент СМР — лишь беззубый инструмент, который имеется в арсенале государств для проведения их международной политики.

Как реализуется СМР

В структуру СМР включен спектр разнородных по происхождению, характеру и целевому назначению финансовых потоков, среди которых главную роль играет официальная помощь развитию (далее по тексту — ОПР).

ОПР определяется как государственная помощь, направленная на содействие экономическому развитию и благосостоянию развивающихся стран. Помощь может предоставляться на двусторонней основе от донора к получателю или направляться через многостороннее агентство по развитию, такое как ООН или Всемирный банк. Помощь включает гранты, «льготные» кредиты и предоставление технической помощи. Займы и кредиты на военные нужны в структуру ОПР официально не входят.

Чистая ОПР (англ. — net ODA) распределяется двумя путями:

• в зависимости от уровня валового национального дохода стран (ВНД);
• по географическому признаку — Африка к югу от Сахары и Центральная Азия, другие страны Азии и Океании, Ближний Восток и Северная Африка, Латинская Америка и Карибский бассейн, Европа.

Список получателей ОПР, который разрабатывается Комитетом развития ОЭСР, пересматривается каждые три года и включает более 150 стран и территорий.

Официальный ориентир ООН по объему предоставляемой помощи составляет 0,7% от ВНД стран-доноров. Стоит отметить, что только 7 стран в прошедшем году достигли этого показателя: Дания, Люксембург, Норвегия, Швеция, Турция, Великобритании и ОАЭ. Цифры, представленные ОЭСР за 2017–2019 гг., демонстрируют общий прогресс по наращиванию объемов, выделяемых государствами в рамках ОПР средств, однако он все также не соответствует объему целей и задач, которые требуют скорейшей реализации. А самое главное, несмотря на действующие десятилетиями программы помощи, проблемы стран-доноров все также не решены.

Периодически происходят изменения в способе учета многосторонней помощи. В соответствии с правилами, разработанными и применяемыми КСР ОЭСР с 2017 г., в зависимости от конкретных условий предоставления финансовые взносы в международные организации могут засчитываться как двусторонняя помощь. То есть значительная часть помощи может и не быть распределена по странам, а попадать в специальные целевые фонды, средства из которых не ограничиваются конкретными странами и регионами. В этой связи крайне сложно установить конечного потребителя помощи и цель ее предоставления.

Специфика реализации СМР для стран и международных институтов

Китай

Механизмы СМР все чаще возникают в странах, которые стали наращивать свой экономический потенциал и внешнюю активность в последние десятилетия. Так, Китай, являясь одновременно страной-донором и страной-реципиентом, успешно реализует цели своей внешней политики через программы СМР за рубежом.

Именно Китай расширил понимание СМР и создал тем самым проблемы для сравнения потоков СМР на международном уровне, включив в это понятие не только традиционные формы официального финансирования, но и коммерческие инвестиции, концессионные торговые операции, культурные и образовательные программы. Китай превратил СМР в развитие с «прогнозируемым результатом для себя», когда в процесс содействия развитию стран-реципиентов включено торгово-экономическое, научно-техническое и гуманитарное сотрудничество, что позволяет Китаю наращивать свое геополитическое влияние путем участия в реализации долгосрочных экономических программ в стране-реципиенте. То есть основным принципом оказания помощи для Китая является взаимная выгода, когда страны, получающие помощь, рассматриваются в качестве равноправных партнеров.

С появлением в 2018 г. Китайского агентства международного сотрудничества в целях развития (англ. — CIDCA), инструменты Китая в сфере СМР стали прозрачнее. Вместе с тем CIDCA не является исполнительным агентством. Оно формулирует стратегические руководящие принципы, планы и политику в отношении оказания помощи, координирует и дает рекомендации, продвигает реформы Китая в вопросах, касающихся предоставления иностранной помощи, а также определяет основные программы, осуществляет надзор и оценку их реализации.

Китай активно проявляет себя в рамках «сотрудничества Юг-Юг», где глобальный след Китая в СМР благодаря активной кооперации с развивающимися странами стал настолько весомым, что крупнейшие страны-доноры уже не могут его не замечать.

Юлия Трефилова:
Мир без курса. Неустойчивое развитие и глобальное управление

Особенность сотрудничества заключена в том, что страны «глобального Юга» руководствуются принципом «инклюзивной помощи», когда только они осознают истинные потребности друг друга и только они же могут предложить соизмеримые способы их удовлетворения. В модели «кооперации Юг-Юг» преобладающей является техническая помощь и экспертиза по тем или иным направлениями научно-технического развития. «Сотрудничество Юг-Юг» отличается от традиционной, преобладающей модели СМР, тем, что помощь носит партнерский характер и не увязывается с требованиями проведения экономических и политических реформ, что характерно для моделей СМР США и стран Евросоюза.

США

Для США помощь развитию на протяжении всей истории воспринималась исключительным элементом политического и пропагандистского обеспечения влияния страны на окружающий мир, будь то меры по борьбе с терроризмом, использование механизма санкций или обеспечение военных операций. США столетиями шли к формированию института СМР, который позже стал их национальной стратегией, инструментом влияния и орудием «демократизации». Главной отличительной чертой СМР США является выдвижение политических условий стране-реципиенту при осуществлении помощи.

США закрепили за собой статус лидера по объемам выделяемой помощи. Доля Америки в общем объеме глобального финансирования развития составляет 23%. В 2018 году объем ОПР, выделенной США, составил 34,6 млрд долл. От общего объема ОПР было предоставлено 89% на двусторонней основе, остальные 11% — на многосторонней основе. Основными реципиентами помощи остаются страны Африки (Южный Судан, Эфиопия, Кения), а также Сирийская Арабская Республика, Афганистан и Иордания.

США участвуют в деятельности практически всех международных организаций, занимающихся вопросами содействия развитию, и играют ведущую роль в ряде финансовых институтов — МВФ, Всемирный банк, региональные банки развития. В то же время стоит отметить, что внешняя помощь, предоставляемая США, в основном выделяется на двусторонней основе, что позволяет добиваться гибкости в части географического распределения и подчинения программ помощи глобальным интересам страны.

С 2018 года Агентство США по международному развитию (англ. USAID) начало издавать так называемые «дорожные карты самообеспеченности стран», которые опираются на 17 показателей, совпадающих с провозглашенными целями в области устойчивого развития. С помощью карт USAID намерен оценивать прогресс достижения целей, отслеживать поворотные моменты по выходу государств на «устойчивую» траекторию развития.

Парадокс состоит в том, что у США свое понимание «устойчивости», которое не предполагает самостоятельного пути развития стран-получателей помощи, а стремится к наращиванию устойчивой зависимости этих стран от США.

Евросоюз

В 2017 году Евросоюз и его государства-участники приняли Новый европейский консенсус по развитию, который должен обеспечивать общее стратегическое видение политики СМР, с упором на сокращение бедности и содействие реализации Повестки дня в области устойчивого развития на период до 2030 года. Таким образом, 17 призрачных целей в области устойчивого развития стали основой современной глобальной политики Евросоюза в реализации СМР.

В своем экспертном докладе 2019 г. КСР ОЭСР отмечает лидерство институтов Евросоюза в мобилизации глобальных усилий в интересах устойчивого развития, борьбы с изменением климата и гуманитарной деятельности. В 2018 году ОПР со стороны государств-членов Евросоюза-участников КСР ОЭСР была равна 84,5 млрд долл США, 98% объема которой составила двусторонняя помощь, остальные 2% — помощь, оказанная Евросоюзом на многосторонней основе. Основными реципиентами стали: Турция, Марокко, Сербия, Тунис и Индия. Значительная помощь также была оказана Сирийской Арабской Республике и Украине. При этом основной фокус помощи Евросоюза был направлен на поддержку социального сектора, а наименьшую поддержку, также, как и в случае с США, получил сектор развития экономической инфраструктуры стран-реципиентов.

Основу стратегии СМР как для стран-участников, так и для институтов Евросоюза составляют амбициозные цели по достижению «устойчивого развития», которое, однако, представляет собой лишь временную (переходную) концепцию, требующую пересмотра. «Устойчивое развитие» должно смениться новым форматом взаимодействия, когда содействие развитию — это не только финансирование достижения целей, которые, как правило, носят декларативный характер, но, в первую очередь, долгосрочные программы развития, направленные на формирование устойчивых социально-экономических основ государств-реципиентов.

Россия

Максим Сучков:
Россия на Ближнем Востоке: «Делайте с нами — и останетесь собой»

Национальную стратегию России в сфере СМР составляет «Концепция государственной политики Российской Федерации в сфере содействия международному развитию» 2014 года. Однако большое количество органов, ответственных за реализацию концепции СМР на национальном уровне привело к отсутствию четких механизмов и программ помощи, учитывающих конкретные внешнеполитические и внешнеэкономические задачи России. С сожалением можно констатировать, что российская концепция в сфере СМР до сих пор не сформирована.

В 2019 году Россия предоставила ОПР в размере 1,1 млрд долл., что эквивалентно 0,07% ВНД. Большая часть ОПР была предоставлена на двусторонней основе, 2/3 из объема которой, составили операции по облегчению бремени задолженности для Кубы, Ирака и ряда африканских стран. В 2018 году Российская Федерация продолжила предоставлять большую часть своей ОПР на двусторонней основе.

Общий взнос Российской Федерации в многосторонние организации в 2018 г. был в основном направлен региональным банкам развития, ООН и Группе Всемирного банка. Система ООН получила 28% общего объема российской многосторонней помощи. Из общего объема (105 млн долл.) для системы ООН тремя основными получателями поддержки стали: Секретариат ООН (47,1 млн долл.), ВОЗ (14,9 млн долл.) и МОТ (7,6 млн долл.). Основными реципиентами России при этом являются: Индия, Китай, Индонезия, Египет и Бразилия.

Российское присутствие в СМР можно назвать скромным. В первую очередь из-за отсутствия синхронности принятия решений в этой сфере, а также из-за слабости некоммерческого сектора, который не имеет повестки или просто не обладает необходимой экспертизой и возможностями для ее реализации.

Красочным подтверждением отсутствия стратегии в российской СМР являются результаты голосования по чувствительным для России вопросам в Генассамблее ООН, когда даже развивающиеся страны (наши реципиенты) голосуют против внесенных Россией резолюций, либо же в лучшем случае воздерживаются.

Для России важно пересмотреть отношение к гуманитарной политике и сформировать стратегию, отвечающую российским географическим и секторальным интересам (в первую очередь пространство ЕАЭС). Очевидно, что оказываемая поддержка не может быть заключена в разработке общих «пакетных» предложений. Она должна осуществляться на основании индивидуальных потребностей стран, обеспечивать имеющиеся потребности жителей этих государств. Механизм должен включать вопросы планирования, реализации, мониторинга, оценки стратегий и программ помощи, подготовки их бюджета и управления. Только в этом случае, из эфемерной «бумажной стратегии», российское СМР сможет стать эффективным инструментом российской внешней политики.

***

Пандемия обнажила необходимость пересмотра реализации инструмента СМР для каждого из государств в отдельности и для всех международных институтов в целом.

Основа системы СМР должна быть заложена в национальных стратегиях государств, а не иметь характер навязанной международными организациями и отдельными государствами извне. Сейчас помощь оказывается так, как понимается страной-донором, а не как необходимо стране-реципиенту. В основе их взаимоотношений — покупка за лояльность, а не долгосрочное взаимовыгодное партнерство. На сегодняшний день СМР ряда стран похоже на хорошо продуманный финансовый продукт, который при любом раскладе позволяет получить выгоду государству-донору, но для государства-реципиента едва ли может стать инструментом развития.

Очевидно, что СМР не может придерживаться принципов навязывания каких-либо политических условий, вмешательства во внутренние дела стран-получателей. Политика в сфере СМР должна уважать право стран-реципиентов самостоятельно выбирать свои пути и модели развития и иметь проводящую силу, а не только идеи, порой оторванные от реальности. Последовательная поддержка развивающихся стран позволит им создать свои планы экономического развития и самостоятельно инвестировать в инфраструктуру, образование, развитие человеческого потенциала.