Блеск символизма и нищета стратегии. Азиатское турне Пелоси

Спикер палаты представителей Нэнси Пелоси завершила свое азиатское турне, которое привлекло к себе широкое общественное внимание благодаря своему гиперполитическому и символическому наполнению, при котором политизация превалирует над реальными достижениями. В программу ее визита вошло посещение Сингапура, Малайзии, Тайваня, Южной Кореи и Японии. Согласно официальному пресс-релизу, опубликованному еще до поездки, ключевой декларируемой целью было «подтвердить сильную и непоколебимую приверженность Америки нашим союзникам и друзьям в регионе». Фреймированный в рамках доминирующих в американском политическом дискурсе идеологем (например, противостояние автократий и демократий, а также гендерной проблематики) визит делегации от Конгресса во главе со спикером нижней палаты обнажает несколько характерных особенностей американской внешней политики на современном этапе в столь стратегически значимом регионе.

Углубление американо-китайских противоречий в ходе турне спикера Палаты представителей можно атрибутировать именно проблеме восприятия централизации внешнеполитического планирования, проистекающей из различия типов политических режимов. При отсутствии у администрации и Госдепартамента формальных рычагов давления на законодателя для воспрепятствования подобного рода неоднозначным визитам, за исключением Акта Логана, который, впрочем, ни разу не использовался в отношении представителей Конгресса, визит формально третьего лица поставил администрацию в крайне неприятное положение. В итоге на одном полюсе находится КНР, интерпретирующая данный визит как официальный сигнал США, что расценивается психологической составляющей в модели спирали эскалации, исторически приводившей к нежелательным последствиям. С другой стороны, активное препятствование визиту на Тайвань дало бы республиканцам очередной повод для критики Дж. Байдена за якобы мягкость по отношению к Китаю, что, хотя и далеко от истины, на уровне конкретных мер (в частности, в сфере торговой политики), тем не менее, сложно «продать» избирателю, особенно в условиях, когда институциональная среда демократов во внешней политике сильно уступает. Таким образом, во многом носившее сугубо символический характер «путешествие» Пелоси усугубило и без того существовавшую проблему восприятия между США и Китаем, что несет в себе потенциальные риски, а также обнажает наличие определенных проблем в координации внешней политики США на современном этапе.

Cимволическое в своем сущностном наполнении дипломатическое «путешествие» cпикера едва ли можно рассматривать в качестве имплементации конкретной стратегической линии в отношении Китая и американского позиционирования в регионе. Однако данное турне и его последствия отражают существующие тенденции в современном американском внешнеполитическом механизме, среди которых особо выделяются такие особенности, как наличие «ястребиных» антикитайских настроений в Конгрессе и существенных противоречий в декларируемых внешнеполитических приоритетах, что подчас приводит к отрицательным результатам и может провоцировать усиление существующих в современном противостоянии великих держав противоречий. 

Спикер палаты представителей Нэнси Пелоси завершила свое азиатское турне, которое привлекло к себе широкое общественное внимание благодаря своему гиперполитическому и символическому наполнению, при котором политизация превалирует над реальными достижениями. В программу ее визита вошло посещение Сингапура, Малайзии, Тайваня, Южной Кореи и Японии. Согласно официальному пресс-релизу, опубликованному еще до поездки, ключевой декларируемой целью было «подтвердить сильную и непоколебимую приверженность Америки нашим союзникам и друзьям в регионе». Фреймированный в рамках доминирующих в американском политическом дискурсе идеологем (например, противостояние автократий и демократий, а также гендерной проблематики) визит делегации от Конгресса во главе со спикером нижней палаты обнажает несколько характерных особенностей американской внешней политики на современном этапе в столь стратегически значимом регионе.

Общий обзор. Повестка и проблема восприятия

Делегация, возглавляемая Пелоси, начала свое дипломатическое «путешествие» с Сингапура. Согласно официальному заявлению сингапурского МИД, в ходе переговоров стороны обсудили тесные образовательные связи и выразили желание расширить двустороннее сотрудничество в новых перспективных областях (например, изменение климата), подтвердили развитие глубокого и многогранного партнерства между Сингапуром и США, подкрепленного активным сотрудничеством в сфере обороны, безопасности и экономики. Делегация от Конгресса также выразила приверженность участию США в регионе через углубление экономического вовлечения посредством различных инициатив. В этом контексте упоминалась выдвинутая Дж. Байденом Индо-Тихоокеанская экономическая рамочная программа (Indo-Pacific Economic Framework).

Следующей остановкой стала Малайзия. Как отмечено в заявлении спикера нижней палаты, была проведена «широкая дискуссия о продвижении наших общих целей по созданию свободного и безопасного Индо-Тихоокеанского региона». Помимо этого, аналогично повестке визита в Сингапур, были затронуты общие вопросы государственного управления, в частности, пути решения «климатического кризиса». Американцы также выразили признательность Малайзии за ее символическую политику по осуждению Мьянмы и голос за резолюцию ГА ООН ES-11/1. По словам Н. Пелоси, стороны «договорились продолжать сотрудничество по вопросам безопасности, экономики, торговли, климата и противодействия торговле людьми».

Ключевым пунктом турне стал изначально незаявленный в планах Тайвань. Сама Н. Пелоси обосновала свой визит на страницах The Washington Post следующим образом: «Перед лицом ускоряющейся агрессии китайской коммунистической партии (КПК) визит делегации нашего Конгресса должен рассматриваться как недвусмысленное заявление о том, что Америка поддерживает Тайвань, нашего демократического партнера, который защищает себя и свою свободу». Это заявление, повторившее одну из основных позиций нынешней администрации, во многом продемонстрировало дихотомию между политикой и реальным управлением. Как отмечают эксперты Quincy Institute for Responsible Statecraft, противопоставление автократий и демократий не снимает реальных вопросов о силовых возможностях Америки перед лицом новых вызовов со стороны ревизионистских государств, но угрожает усилить глобальную нестабильность, ставя под угрозу стратегические интересы соперничающих с США государств — России и Китая — в тех регионах мира, где они обладают определенными военными преимуществами. Иными словами, как резонно отмечали известные в кругах прогрессистов специалисты по внешней политике Тобита Чоу из Justice is Global и советник Берни Сандерса по внешней политике Мэтт Дасс, символический визит не стоит рассматривать в качестве реального шага в отношении укрепления позиции Тайваня. Он, скорее, углубляет американо-китайское противостояние. Впрочем, такой демократический активизм давно стал «визитной карточкой» Нэнси Пелоси, а в текущей ситуации его усиливает факт грядущих выборов и попытка спикера «цементировать» политическое наследие.

С точки зрения субстантивного наполнения визита, он включал в себя посещение законодательного органа Тайваня, встречи с президентом Китайской республики Цай Инвэнь, председателем совета директоров полупроводникового гиганта TSMC Марком Лю и представителями гражданского общества. Как отмечает издание The Diplomat, Н. Пелоси «подчеркнула сотрудничество между Тайванем и США с точки зрения взаимных интересов безопасности, экономического сотрудничества и общих ценностей самоуправления и самоопределения».

Что касается экономического сотрудничества, Н. Пелоси назвала закон CHIPS, направленный на развитие американского производства полупроводников, «ареной для сотрудничества между США и Тайванем». Впрочем сам этот закон подвергается критике, в частности, со стороны «новых консерваторов». Так, Марко Рубио, который, несмотря на идеологическую поддержку идеи новой промышленной политики и уход от рыночного фундаментализма республиканцев, отмечает, что в CHIPS «есть огромная лазейка, которая позволит компаниям продолжать брать деньги налогоплательщиков и производить чипы в Китае».

В этом смысле заявления спикера Палаты представителей в ходе встречи с Марком Лю породили небезосновательные рассуждения о том, что помимо символизма ее визит имел и вполне конкретный частный инвестиционный интерес. Основанием для такой версии стал тот факт, что Н. Пелоси, которая была уличена в «инсайдерской торговле» через своего мужа, — еще и совладелица крупной доли инвестиционной компании Alliance Bernstein Holding, которая, в свою очередь, владеет около 1,47 млн акций Taiwan Semiconductor, а также сохраняет опционы NVIDIA, что, согласно финансовому аналитику Крису Катдже, дает возможность выиграть от принятия закона о CHIPS: «NVIDIA — потенциальный победитель, а косвенная доля в Taiwan Semiconductor потенциально была бы усилена от законодательства и визита Пелоси в островное государство».

Как представляется, визит Пелоси на Тайвань носил сугубо символический и потенциально частный характер, однако ожидаемо дополнительно антагонизировал Китай, что подтверждает тезис о де-факто отсутствии у США четко определенной стратегии относительно Китая.

После посещения Тайваня делегация отправилась в Южную Корею, где Н. Пелоси не была удостоена личной встречи с президентом Юн Сок Ёлем, ограничившись лишь 40-минутным телефонным разговором. Как отмечает старший научный сотрудник Центра новой американской безопасности в Сеуле, «это может вызвать серьезные вопросы в Вашингтоне относительно способности Юна вести разговор о том, что Республика Корея — глобальное стержневое государство, сильный игрок в команде демократий, способный противостоять Китаю, чтобы защитить свои национальные интересы». В ходе своего краткосрочного визита делегация встретилась с законодателями в парламенте Сеула, где они договорились работать над тем, чтобы положить конец стремлению КНДР к созданию ядерного оружия.

Завершающей остановкой азиатского турне стала Япония, где Н. Пелоси встретилась с премьер-министром Ф. Кисидой, спикером парламента Хироюки Хосода и членами Сейма. Согласно официальному пресс-релизу, в ходе двусторонних дискуссий была подтверждена общая приверженность «укреплению безопасности и защите демократии». Американцы также отметили ведущую роль Японии в АТР.

Все турне, которое формально можно разделить на «два акта» (до Тайваня и после) имело свою постоянную составляющую, а именно — планомерно усугублявшуюся проблему восприятия централизации внешнеполитического планирования. Роберт Джервис так описывал данный феномен: «Контекст международной политики формирует содержание представлений о единстве и планировании. Осознание последствий анархии заставляет лиц, принимающих решения, быть бдительными в отношении опасных заговоров. Если поведение другого кажется безобидным, они будут искать в нем скрытый и угрожающий смысл. Они видят не только планы, но и зловещие замыслы… Поскольку угрозы и заговоры — обычное явление в международных отношениях, восприятие других как макиавеллистов нелегко назвать патологическим…Поиск коварного плана, который, как считается, скрывается даже за самым, казалось бы, спонтанным поведением, не является ни редким, ни совершенно необоснованным»[1].

Углубление американо-китайских противоречий в ходе турне спикера Палаты представителей можно атрибутировать именно проблеме восприятия централизации внешнеполитического планирования, проистекающей из различия типов политических режимов. При отсутствии у администрации и Госдепартамента формальных рычагов давления на законодателя для воспрепятствования подобного рода неоднозначным визитам, за исключением Акта Логана, который, впрочем, ни разу не использовался в отношении представителей Конгресса, визит формально третьего лица поставил администрацию в крайне неприятное положение. В итоге на одном полюсе находится КНР, интерпретирующая данный визит как официальный сигнал США, что расценивается психологической составляющей в модели спирали эскалации, исторически приводившей к нежелательным последствиям[2]. С другой стороны, активное препятствование визиту на Тайвань дало бы республиканцам очередной повод для критики Дж. Байдена за якобы мягкость по отношению к Китаю, что, хотя и далеко от истины, на уровне конкретных мер (в частности, в сфере торговой политики), тем не менее, сложно «продать» избирателю, особенно в условиях, когда институциональная среда демократов во внешней политике сильно уступает. Таким образом, во многом носившее сугубо символический характер «путешествие» Пелоси усугубило и без того существовавшую проблему восприятия между США и Китаем, что несет в себе потенциальные риски, а также обнажает наличие определенных проблем в координации внешней политики США на современном этапе.

Конгресс и антикитайский консенсус

Помимо своих геополитических импликаций визит спикера Палаты представителей поднимает более значимую тему, связанную с функционированием американской внешней политики, а именно — дипломатическую роль Конгресса в контексте углубления американо-китайского противостояния. Еще задолго до турне Н. Пелоси в Америке была реактуализирована активная дискуссия относительно необходимости «возрождения» значимости Конгресса в международных делах и отхода от феномена «имперского президентства». Тем не менее, как показывает кейс Нэнси Пелоси, в настоящее время Конгресс — активный проводник бипартийного антикитайского консенсуса. Современная активность Конгресса, которая в случае с турне спикера даже породила некоторые проблемы координации между администрацией и спикером нижней палаты, во многом контрастирует с его эпизодическим участием в политике в отношении Китая в прошлом, когда Конгресс преимущественно поддерживал линию президента, что нашло свое наиболее яркое выражение в содействии законодательного органа политике Никсона. Периодические антикитайские действия со стороны Конгресса стали проявляться с 1979 г., когда в ответ на разрыв дипотношений Картером законодатели приняли небезызвестный Закон об отношениях с Тайванем (Taiwan Relations Act). Как отмечает профессор практики международных отношений (Professor of Practice of International Affairs) университета Джорджа Вашингтона Роберт Саттер, «этот эпизод заложил основу для последующего поведения Конгресса, стремящегося замедлить или воспрепятствовать усилиям администрации по продвижению отношений с Пекином за счет других интересов США, касающихся отношений с союзниками и партнерами, включая Тайвань, нераспространения ядерного оружия, внутренних экономических интересов, прав человека и других вопросов».

Еще одним эпизодом, спровоцировавшим жесткую реакцию со стороны Конгресса, стали события на площади Тяньаньмэнь. В июле 1989 г. Конгресс принял «санкции Тяньаньмэнь» в качестве пакета поправок к законопроекту о предоставлении иностранной помощи, согласно которым запрещалась или ограничивалась продажа вооружений, оборудования для борьбы с преступностью и передача технологий. Кроме того, позиция правительства США трансформировалась в сторону ограничения предоставления кредитов Китаю международными финансовыми институтами. В силу определенных технических сложностей до 1991 года Конгресс не рассматривал вопрос, связанный с продлением Режима наибольшего благоприятствования Китаю в торговых отношениях, который позволял избегать весьма обременительных таможенных тарифов. Однако, как отмечает старший научный сотрудник Центра исследований политики Восточной Азии Брукингса Ричард Буш, «к 1991 г. технические проблемы были устранены, и коалиция либеральных демократов и консервативных республиканцев во главе с представителем Н. Пелоси и сенатором Джорджем Митчеллом разработала законопроект, который увязал бы политику Китая в области прав человека, экономики и распространения ядерного оружия с ежегодным продлением статуса наибольшего благоприятствования». Хотя этот законопроект и аналогичный 1992 года были ветированы президентом Дж. Бушем-старшим, тем не менее каждый раз это сопровождалось активными дискуссиями, что свидетельствует об отсутствии однозначного прокитайского подхода уже тогда.

Откат давления при Клинтоне, который отказался от увязывания торгового статуса Китая с проблематикой прав человека, также не был одобрительно встречен некоторыми представителями законодательного органа США. Так, Н. Пелоси внесла законопроект, нацеленный на сохранение увязывания, однако он не снискал успеха[3]. Хотя сегодня принято говорить о недальновидной политике США, благоприятствовавшей подъему Китая, которая также сопровождалась активной лоббистской кампанией, эти страницы истории не следует забывать, так как они указывают на наличие антикитайских настроений в Конгрессе на протяжении относительно длинного временного промежутка, а некоторые конкретные носители данных настроений еще в то время до сих пор входят в состав Конгресса.

На сегодняшний день с учетом активной секьюритизации и политической проблематизации вопросов, связанных с Китаем, по крайней мере, символическая жесткость в его отношении со стороны Конгресса стала трюизмом. Как отмечает упомянутый Роберт Саттер в статье, посвященной анализу актуальных действий Конгресса в отношении Китая, «члены Конгресса от обеих партий согласились с принятой администрацией Д. Трампа в декабре 2017 г. Стратегией национальной безопасности, в которой Пекин рассматривался как главная опасность для национальной безопасности США. 2018 год стал самым активным периодом работы Конгресса по Китаю почти за 30 лет. Демократы и республиканцы тесно сотрудничали с представителями администрации Д. Трампа в борьбе с китайской практикой, стремясь защитить Соединенные Штаты от широкого спектра вызовов».

Такая динамика, хотя и в несколько меньшем масштабе по сравнению с 2018 годом, сохраняется и сегодня, примерами чего служат законопроект Тома Коттона о противодействии китайской пропаганде (Countering Chinese Propaganda Act) и CHIPS со всеми его неоднозначностями. Впрочем, общий «ястребиный» подход Конгресса к Китаю, скорее, отражает внутриполитическую динамику. В случае с демократами это усугубляется борьбой за то, чтобы не показаться мягкими на фоне республиканцев, что, по их мнению, может сыграть против них в электоральном плане и уже прослеживается в ряде электоральных кампаний.

Несмотря на некоторые конкретные действия по типу CHIPS Act, (которых, к слову, недостаточно, так как он не позволяет решить целую плеяду проблем в области цепочек поставок, связанных с Китаем), сама антикитайская направленность законодательного органа больше походит на инерционное следование заданному нарративу, в рамках которого провоцирование и подобные действия становятся самоценными, нежели представляют части четко отрефлексированной и имеющей конечную цель стратегии.

Трилемма декларативной политики США и китайский ответ

В более широком смысле турне Нэнси Пелоси и его последствия отражают наличие серьезных противоречий в декларативной политике США. Можно сказать, что американская внешняя политика функционирует в рамках трилеммы разнонаправленных стратегическо-ценностных ориентиров, которые крайне сложно сочетать воедино. Среди таковых можно выделить: продвижение интересов американского среднего класса; противостояние автократиям; защита прав человека. В этом контексте посещение спикером Палаты представителей Тайваня — наглядный пример сложности сохранения баланса между всеми тремя декларируемыми целями одновременно.

Как отмечалось в ранее упомянутом заявлении Н. Пелоси относительно визита делегации на Тайвань, он был фреймирован через призму противостояния автократиям и прав человека. Однако в условиях такого сочетания приоритетов декларативной политики проведение курса в интересах среднего класса становится «третьим лишним», что продемонстрировал китайский ответ. Пекин объявил ряд мер, которые он намерен имплементировать после визита Пелоси на Тайвань. Среди них можно выделить отмену телефонных переговоров между командующими войсками, встречь по вопросам обороны и сотрудничества по борьбе с наркотрафиком. Кроме того, Китай больше не будет участвовать в переговорах с США по вопросам безопасности на море и изменения климата. Практически каждая из этих мер имеет прямые негативные последствия для среднего класса, что показывает наличие противоречий среди декларируемых целей.

Так, отмена телефонных переговоров между командующими войсками свидетельствует об определенной деградации механизма деэскалации и повышении уровня напряженности. Ухудшение отношений между великими державами способствует росту оборонных расходов и милитаризации экономики. При этом вопреки обещаниям оборонных лоббистов траты на ВПК отнюдь не способствуют большему количеству рабочих мест. Один из частных примеров, иллюстрирующих данный тезис, — программа F-35. Как отмечают эксперты в области ВПК, «многие штаты[4] имеют лишь несколько рабочих мест, связанных с F-35, а более половины рабочих мест находятся всего в двух штатах — Техасе и Калифорнии». Более того, согласно исследованию Университета Брауна в рамках проекта Costs of War, «1 млрд долларов на военные расходы создает примерно 11 200 рабочих мест, по сравнению с 26 700 в сфере образования, 16 800 в сфере чистой энергетики и 17 200 в сфере здравоохранения».

Отмена сотрудничества в области борьбы с наркотрафиком — наиболее болезненное из озвученных Китаем решений. Америка сегодня сталкивается с опиоидной эпидемией. Отмечается, что количество смертей от передозировки достигает отметки в 100 тыс. в год, при этом случайная передозировка наркотиками — наиболее крупный и быстрорастущий компонент феномена «смертей от отчаяния»[5]. В публикации Совета по международным делам (Council on Foreign Relations) отмечается: «По словам американских чиновников, большая часть фентанила в США ввозится контрабандой через южную границу. Хотя объем фентанила, поступающего напрямую из Китая — ранее доминирующего источника — значительно сократился с 2019 года, эксперты отмечают, что многие поставки наркотиков из Китая просто перенаправляются через Мексику». Ранее американское Управление по борьбе с наркотиками координировало работу с Китаем, что в совокупности с определенным дипломатическим давлением привело к тому, что Пекин предпринял ряд шагов по ограничению производства фентанила, в результате чего в 2019 г. был введен запрет на производство, продажу и экспорт всех веществ, связанных с фентанилом. Однако теперь подобная кооперация не представляется возможной.

Наконец, отмена сотрудничества по вопросам климатических изменений, также не соответствует идее проведения внешней политики в интересах среднего класса. Если принимать логику, в рамках которой климатические изменения рассматриваются как серьезная угроза и внешнеполитическая проблема, то логично предположить, что адекватное противодействие ей не может быть осуществлено в одиночку и без координации с Китаем — крупнейшим «загрязнителем». Вместе с тем, рассуждая в парадигме признания климатической угрозы, основной удар придется на средний класс. Так, согласно публикации Всемирного экономического форума, «структура расходов среднего класса в городах, более подверженных риску изменения климата, заметно отличается». Так, исследовании отмечается, что «в США жители городов с самым высоким уровнем риска могут тратить на жилье на 1600 долларов в год больше. Это может привести к значительному снижению благосостояния среднего класса, поскольку им придется тратить больше средств на защиту и восстановление от последствий изменения климата».

Приоритезация идеологических составляющих декларативной политики хотя и отражает давний тренд американской внешней политики[6], тем не менее, не способствует ее проведению в интересах среднего класса. Однако, как показывает недавнее исследование Quincy Institute, для адекватного проведения в жизнь идеи продвижения прав человека необходим подход сдержанности (Restraint), который, в свою очередь, так же бы не способствовал эскалационным тенденциям, последствия которых для среднего класса описаны выше.

***

Cимволическое в своем сущностном наполнении дипломатическое «путешествие» cпикера едва ли можно рассматривать в качестве имплементации конкретной стратегической линии в отношении Китая и американского позиционирования в регионе. Однако данное турне и его последствия отражают существующие тенденции в современном американском внешнеполитическом механизме, среди которых особо выделяются такие особенности, как наличие «ястребиных» антикитайских настроений в Конгрессе и существенных противоречий в декларируемых внешнеполитических приоритетах, что подчас приводит к отрицательным результатам и может провоцировать усиление существующих в современном противостоянии великих держав противоречий.

1. Jervis, Robert, and Robert Jervis. Perception and Misperception in International Politics: New Edition. Princeton: Princeton University Press, 2017. P 320

2. Ibid. pp. 67-76.

3. Martin, Lisa L. Democratic Commitments: Legislatures and International Cooperation. Princeton University Press, 2000. pp. 109-110

4. Lockheed Martin разместила на своем сайте интерактивную карту, показывающую количество мест, которые программа F-35 теоретически может создать в каждом штате.

5. Anne Case, Angus Deaton. 2020. “Deaths of Despair and the Future of Capitalism, Princeton University Press”. p.111

6. Mandelbaum, Michael, The Four Ages of American Foreign Policy: Weak Power, Great Power, Superpower, Hyperpower. Oxford University Press; 2022. 624 p.