Перемирие в Эфиопии: возвращение Тиграя

2 ноября в Претории при посредничестве Африканского союза был подписан документ о прекращении боевых действий между федеральными войсками и подразделениями Народного фронта освобождения Тиграя на севере Эфиопии. Этот вооруженный конфликт начался в ноябре 2020 г. из-за острых разногласий между властями штата Тиграй и федеральным правительством по вопросам общей конструкции власти в стране. Из-за боевых действий и разразившегося голода за два года погибли, по меньшей мере, 500 тыс. человек.

Выработанные в Претории условия открывают возможности для урегулирования конфликта в Тиграе и согласования значимых нюансов на локальном и региональном уровнях. Однако при существенных отклонениях или задержках в имплементации сохраняется вероятность возобновления партизанской борьбы или даже открытого противостояния федеральным властям.

2 ноября в Претории при посредничестве Африканского союза был подписан документ о прекращении боевых действий между федеральными войсками и подразделениями Народного фронта освобождения Тиграя на севере Эфиопии. Этот вооруженный конфликт начался в ноябре 2020 г. из-за острых разногласий между властями штата Тиграй и федеральным правительством по вопросам общей конструкции власти в стране. Из-за боевых действий и разразившегося голода за два года погибли, по меньшей мере, 500 тыс. человек.

Принуждение к миру

Иван Лошкарев:
Конфликт в Тиграе: от современности к средневековью?

Стороны уже пытались договориться о перемирии в августе 2022 г., однако на локальном уровне это оказалось невыполнимым. Некоторые подразделения продолжили боевые действия, что дало сторонам конфликта возможность обвинить друг друга в неисполнении обязательств.

С целью давления на противника 17 октября подразделения федерального правительства совместно с силами региональной безопасности штата Амхара начали полномасштабное наступление в западных районах Тиграй. В этой операции было много символизма, поскольку одним из первых был занят городок Дедебит, в котором в 1975 г. 11 тиграйских студентов учредили Народный фронт освобождения Тиграя. Наступление федеральных войск оказалось настолько успешным, что контроль федерального правительства достиг еще одного исторического города — Адуа [1], находящегося в 65–70 км от первоначальной линии фронта.

Хотя положение дел Народного фронта освобождения Тиграя пока не достигло критического, новые успехи федеральных войск имеют огромное символическое значение и создают реальную военную угрозу для столицы Тиграя — города Мекеле. В связи с этим уже 24 октября делегация НФОТ прибыла в Преторию и стала готовиться к переговорам с федеральным правительством Абий Ахмеда, которого ранее обвиняли во всех грехах — от узурпации власти до геноцида.

Соглашение в Претории

Подписанный двумя сторонами документ во многом отражает баланс сил «на земле». Фактически НФОТ контролирует около трети штата Тиграй — преимущественно восточную, изолированную от всего мира часть. В отличии от федеральных властей мобилизационный ресурс НФОТ во многом исчерпан. Более того, вооружение и экипировка тиграйских подразделений стали пополняться партизанскими методами, что обеспечивает огневое превосходство федеральных войск.

В таких условиях понятна основная уступка НФОТ — «восстановление конституционного порядка» и присутствия федеральных органов власти в Мекеле (ст. 3). Более того, военные подразделения НФОТ — Силы обороны Тиграя — должны быть распущены и пройти программу по разоружению, демобилизации и реинтеграции (ст. 6). Что немаловажно, все аэропорты и зона границы с Эритреей также официально переданы в ведение федеральных властей — правда, без указания конкретных сроков. Наконец, Народный Фронт освобождения Тиграя взял обязательство не поддерживать другие повстанческие силы на территории Эфиопии, с которыми у этой организации налажен контакт (прежде всего, речь идет о Фронте освобождения оромо).

Федеральное правительство также пошло на некоторые болезненные уступки. В частности, с НФОТ придется снять статус террористической организации, хотя борьба с терроризмом была важным мотивом в избирательной кампании правящей партии на парламентских выборах 2021 г. Кроме того, федеральное правительство обязалось создать временную администрацию Тиграя на принципах инклюзивности и диалога — то есть с участием и по согласованию с НФОТ. Более того, власти страны обязались обеспечить представительство Тиграя в двух палатах эфиопского парламента — то есть представители НФОТ вполне могут вернуться в общенациональную политику, пусть и в ограниченном формате. Наконец, в отношении преступлений, совершенных в период конфликта, будут применяться нормы переходного правосудия, что косвенно подтверждает несовершенство действующей судебной власти Эфиопии.

В целом соглашение в Претории во многом восстанавливает ситуацию по состоянию до 4 ноября 2020 г. Тиграй признает конституционность нынешнего федерального правительства, а в обмен возвращается в конституционно-правовое поле Эфиопии с некоторыми особенностями. Однако очевидно, что до начала конфликта НФОТ правил регионом безраздельно, а теперь ему придется делить ответственность и согласовывать свои действия с федеральными властями. Но и правительству Абий Ахмеда, видимо, придется смириться с тем, что как минимум один регион страны будет лишь отчасти подконтролен правящей партии и общенациональным институтам управления.

Временные рамки

Иван Лошкарев:
Конфликт на севере Эфиопии: «Войяне» — на коне?

Хотя сторонам удалось достигнуть сложного компромисса, еще сложнее будет реализовывать изложенное в соглашении. Фактически Соглашение в Претории содержит три основных блока вопросов — гуманитарный, политический и военный. Наиболее детализированный блок — последний. В соответствии с Соглашением стороны должны наладить прямые контакты высшего командного состава и провести совместную встречу. Именно совещание командиров с двух сторон должно согласовать график разоружения Сил обороны Тиграя и подготовить полноценную программу по разоружению, демобилизации и реинтеграции. Из текста документа можно сделать два вывода о военном блоке обязательств. Во-первых, процесс разоружения может оказаться длительным — особенно с учетом разделения вооружения на легкое и тяжелое в документе. Во-вторых, положение документа о «потребностях Тиграя в правопорядке» косвенно подтверждает, что речь может идти скорее о формальном перевоплощении СОТ в некие полицейские силы (например, силы безопасности штата), а не о полноценном и окончательном роспуске.

Для политического блока Соглашения существуют всего две реперные точки. Во-первых, совещание высшего командного состава сторон конфликта должно согласовать формы и график восстановления работы органов федеральной власти в Тиграе — пока непонятно, в какой последовательности по отношению к процессу разоружения (после или параллельно). Во-вторых, в течении недели после снятия с НФОТ статуса террористической организации должен быть запущен политический диалог сторон по всем спорным вопросам (включая, например, юго-западные районы Тиграя, присоединенные федеральным правительством к штату Амхара). После снятия юридических ограничений на деятельность НФОТ также предполагается формирование временной коалиционной администрации Тиграя. Пока не совсем понятно, что должно произойти раньше — появление в Тиграе федеральных или региональных органов власти.

Наконец, гуманитарный блок прописан предельно общими словами. Хотя в Тиграе сложилась крайне тяжелая обстановка и значительная часть населения лишена доступа к базовым благам (например, к воде или лекарствам), конкретных временных рамок в Соглашении на этот счет нет. Согласно ст. 5, в штат Тиграй будет восстановлен «гуманитарный доступ», а федеральное правительство совместно с международными организациями предпримет меры по удовлетворению потребностей — в первую очередь, женщин, детей и пожилых. Гуманитарный блок документа никак не привязан к политическому или военному, что может создать сложности при замедлении работы по другим трекам.

Отменить (,) нельзя (,) имплементировать

Реализация соглашения на практике столкнется с рядом очевидных трудностей, которые могут существенно замедлить или даже остановить продвижение по политическому и военному трекам. Первое — в документе отсутствует прямое упоминание Эритреи. И это важный аспект, поскольку эритрейские вооруженные подразделения, по некоторым сведениям, активно вели операции на севере Тиграя вдоль линии государственной границы. Более того, во многом ожесточенность вооруженной борьбы НФОТ с федеральным правительством была вызвана самим фактом вовлечения Эритреи в этот конфликт. Туманное упоминание «третьих сил, враждебных одной из сторон», не накладывает на эритрейскую сторону какие-либо обязательства и не означает немедленный вывод эритрейских подразделений из зоны конфликта. То есть в случае необходимости подразделения Эритреи могут действовать самостоятельно с формальной точки зрения и дальше менять соотношение сил «на земле» не в пользу НФОТ.

Зачем Африке нужен Африканский союз. Подкаст об африканской интеграции с Лорой Чкония

Второе — вероятно, политические лидеры не смогут убедить всех рядовых участников конфликта сложить оружие. И федеральное правительство, и НФОТ немало сделали для разжигания ненависти среди рядовых сторонников, инвестировали организационные и материальные усилия в политическую мобилизацию широких слоев населения против оппонентов. Для властей Эфиопии наиболее неконтролируемыми могут стать подразделения регионального ополчения штата Амхара и отряды амхарской молодежи «Фано», а также недавно мобилизированные солдаты. Для многих из них негативное отношение к НФОТ и тиграйцам стало фактическим синонимом борьбы с несправедливостью и этническими дисбалансами в стране. Аналогично для рядовых бойцов Сил Обороны Тиграя (порядка 150–200 тыс. человек) урегулирование конфликта может означать невозможность мести за тяжелое положение 2020 —2022 гг. в регионе и за личные трагедии (гибель родственников и друзей, уничтожение имущества, разрушение сакральных мест). Для них переход под юрисдикцию федерального правительства (пусть где-то и номинальный) вполне может показаться предательством, а не единственным выходом из ситуации.

Наконец, третье — процедура мониторинга, описанная в Соглашении, представляется весьма слабой. Стороны конфликта, а также региональная организация «IGAD» и Африканский Союз должны создать Совместную комиссию, которая отберет экспертов для мониторинга ситуации в локальном измерении. Поскольку количество экспертов в документе ограничено (не более 10), вероятно, способность Совместной комиссии отслеживать динамику по трем блокам в разных точках Тиграя будет ограниченной. По всей видимости, предполагается, что федеральные и региональные органы власти в Тиграе будут оказывать содействие комиссии, но их еще предстоит создать. Более того, по текущей конструкции Совместной комиссии вполне можно предположить, что отдельные нарушения могут оставаться незамеченными не только из-за институциональной слабости комиссии, но и с целью сохранения общей рамки урегулирования. То есть имплементация Соглашения в Претории может застопориться из-за несовершенного механизма мониторинга выполнения обязательств сторонами конфликта.

Вместо эпилога

Во многом Соглашение в Претории напоминает печально известные Минские соглашения. В обоих случаях центральным элементом урегулирования можно считать прекращение боевых действий и диалог самостоятельно администрируемого региона с центральным правительством страны. В случае конфликта на Донбассе возник замкнутый круг: без прекращения боевых действий не начинался политический диалог, а без политического диалога не удавалось реализовать устойчивое перемирие. Условия соглашения в Претории выписаны похожим образом, что при наличии заинтересованных третьих сил может привести к провалу всего процесса урегулирования.

Однако у властей Эфиопии и Народного Фронта освобождения Тиграя есть и существенное преимущество — в Соглашении в Претории ответственность за выполнение соглашения во многом возложена на военных с двух сторон, а не на политиков. Многие командиры Сил обороны Тиграя ранее служили в Силах национальной обороны Эфиопии, что создает предпосылки для более доверительных контактов и взаимопонимания в процессе урегулирования. Более того, военный блок договоренностей в значительной степени отделен от политического блока, что позволит не застревать в дискуссиях об очередности выполнения пунктов Соглашения.

В целом выработанные в Претории условия открывают возможности для урегулирования конфликта в Тиграе и согласования значимых нюансов на локальном и региональном уровнях. Однако при существенных отклонениях или задержках в имплементации сохраняется вероятность возобновления партизанской борьбы или даже открытого противостояния федеральным властям.

1. В 1896 г. в битве при Адуа армия Эфиопской империи нанесла поражение итальянскому корпусу генерала Баратиери, что позволило сохранить независимость государства.