Вильнюсский саммит: «армянское измерение»

На состоявшемся 28–29 ноября 2013 г. Вильнюсском саммите Соглашение об ассоциации в пакете с Договором о глубокой и всеобъемлющей зоне свободной торговли с ЕС не были парафированы Арменией. Вместе с тем ЕС и Армения подтвердили намерение развивать и укреплять сотрудничество во всех сферах, представляющих взаимный интерес, в рамках программы «Восточное партнерство».

На состоявшемся 28–29 ноября 2013 г. Вильнюсском саммите Соглашение об ассоциации в пакете с Договором о глубокой и всеобъемлющей зоне свободной торговли с ЕС не были парафированы Арменией. Вместе с тем ЕС и Армения подтвердили намерение развивать и укреплять сотрудничество во всех сферах, представляющих взаимный интерес, в рамках программы «Восточное партнерство».

Вильнюсский саммит продемонстрировал, что комплементарность становится главной чертой внешней политики Армении. Об этом свидетельствуют «разброд и шатания», характеризовавшие поведение Еревана вплоть до «окончательного» выбора в пользу евразийского вектора развития страны.

Но действительно ли этот выбор окончательный, или он еще будет меняться? Насколько его изменение зависит от зрелости политической элиты и общества, дистанция между которыми неуклонно растет? Какие плюсы и минусы получит Армения от членства в Таможенном союзе (ТС) и что участие Еревана в этом проекте даст Москве? Наконец, насколько политика «Восточного партнерства» отвечает интересам ЕС и в чем заключаются ее основные недочеты?

ЕС и Армения: планы и реалии

Несмотря на то, что на Вильнюсском саммите не был подписан какой-либо основополагающий для отношений ЕС и Армении документ, Брюссель не будет игнорировать стремление Армении к интеграции, а Ереван продолжит оставаться в поле интересов Европы.

Показательно, что намерение Еревана вступить в ТС и включиться в процесс формирования Евразийского экономического союза, озвученное президентом Армении 3 сентября 2013 г., сразу же вызвало шквал критики со стороны европейских чиновников. Они заявили, что Армения практически прервала переговоры с Европой и сделала невозможным парафирование Соглашения об ассоциации с ЕС, которое должно было состояться на Вильнюсском саммите. Однако буквально на следующий день Еврокомиссия обнародовала заявление, в котором отмечалось, что Соглашение об ассоциации и Договор о глубокой и всеобъемлющей зоне свободной торговли (DCFTA) могут быть совместимы с экономическим сотрудничеством с членами Содружества Независимых Государств.

Складывается впечатление, что ЕС будет предпринимать дальнейшие попытки наладить сотрудничество с Арменией, основываясь на имеющихся достижениях. Этому будут способствовать несколько факторов.

Первый фактор – последствия глобального финансового кризиса, которые все еще ощущаются и вкупе с перенапряжением сил США не дают никакой уверенности в том, что ситуация может заметно улучшиться, по крайней мере, в среднесрочной перспективе. Это неизбежно будет влиять на сокращение диапазона политики «Восточного партнерства». К тому же непредсказуемость развития ситуации на Ближнем Востоке и в Афганистане будет обусловливать повышение значимости «кавказского измерения» для Запада. Именно данное соображение не в последнюю очередь способствовало понижению завышенных ожиданий, которые Евросоюз связывал со странами «Восточного партнерства». Пример Армении как нельзя лучше демонстрирует это.

Второй фактор – кардинальное изменение ситуации в Европе после принятия программы «Восточное партнерство». Ясно, что ЕС стоит на пороге серьезных перемен, требующих пересмотра прежних принципов интеграции. Отсутствие конечной цели программы «Восточное партнерство» делает ЕС уязвимым и вынуждает его идти на компромиссы в отношении своей восточной политики. В Брюсселе прекрасно понимают, что проводимая восточными партнерами политика далеко не всегда базируется на европейских ценностях (демократия, соблюдение прав человека и т.д.), однако сотрудничество с ними представляется желательным на любом уровне. Для ЕС это особенно важно в контексте намерения Б. Обамы поставить США во главе двух гигантских интеграционных объединений – Транстихоокеанского и Трансатлантического партнерств.

Третий фактор – потребность Евросоюза в инструментарии, который мог бы обеспечить восточным партнерам возможность сосуществовать без заключения договора о зоне свободной торговли на поле ЕС, развивая и углубляя другие форматы сотрудничества (например, в области общей внешней политики и политики безопасности, в вопросах юстиции и внутренних дел).

Один из недочетов политики «Восточного партнерства» заключается в неспособности Евросоюза определить, что является конечной целью для стран этого региона. У Брюсселя есть ряд инициатив, но у него никогда не было реальной стратегии. Главная «приманка» – членство в Европейском союзе – этим странам никогда не предлагалась. Если ЕС серьезно подойдет к достижению заявленных целей политики соседства (стабильность, безопасность и процветание), то ему придется постоянно придерживаться ранее принятых подходов к этим странам.

ЕС не может сбрасывать со счетов Армению из-за крайней непоследовательности его восточных партнеров в отношении интеграционных процессов. Так, по мнению депутата Европарламента от Литвы З. Бальчитиса, «Евросоюзу не стоит отказываться от Армении, поскольку в обозримом будущем она может принять другое решение и пойти на сближение с ЕС». При этом Брюссель призывает уважать суверенный выбор стран, которые стремятся интегрироваться в ЕС.

Помимо основных недочетов политики «Восточного партнерства» в целом, Брюссель, похоже, готов признать свои огрехи и в отношении Армении. Прежде всего, речь идет о неспособности предоставить Еревану гарантии в области безопасности, что, по мнению Брюсселя, решающим образом повлияло на решение армянского руководства вступить в ТС. Свою роль, как считают некоторые депутаты Европарламента, сыграло также то, что Брюссель всегда проявлял, по меньшей мере, равнодушие к Армении. Более того, в его рядах немало сторонников, разделяющих позицию Азербайджана и Турции. В отличие от богатого нефтью Азербайджана, Армения для Брюсселя всегда была проблемной страной, от которой с точки зрения realpolitik больше вреда, чем пользы.

Сегодня Брюссель в полной мере осознает, что предлагаемые им Еревану гарантии не выдерживают критики, а система взаимных обязательств, предусматривающих интеграцию в ЕС, должна в первую очередь учитывать интересы обеих сторон и стать более конкретной.

В любом случае подписание серьезного документа с Ереваном не может не предусматривать особых условий участия Армении в ЕС, даже несмотря на то, что Евросоюз никогда не занимался карабахским конфликтом. Есть понимание того, что переговоры о партнерстве с ЕС могут быть связаны с попытками реанимации переговоров по Нагорному Карабаху, поскольку один из главных принципов, на которых базируется Соглашение об ассоциации, – неприемлемость закрытых границ. В этом контексте интересно заявление, сделанное президентом Армении на саммите Европейской народной партии в Кишиневе, о том, что «торговля с Евросоюзом не может быть эффективной при сохраняющейся турецкой и азербайджанской блокаде армянских границ». Таким образом, вполне возможно, что решение карабахской проблемы и открытие армяно-турецкой границы могут быть увязаны с подписанием Соглашения об ассоциации с ЕС. В перспективе это позволит Брюсселю обозначить Армении более жесткие временные рамки для подписания рамочного договора с Азербайджаном, что в какой-то степени может стать попыткой урегулирования конфликта посредством ЕС.

Другим механизмом, призванным способствовать активизации политики ЕС, согласно логике евростратегов, может стать предоставление восточным партнерам доступа на свои рынки сбыта, а также оказание им помощи в обеспечении энергоносителями по другим каналам, минуя Россию (в случае ее запрета на сбыт продукции из этих стран). Открытие сланцевого газа и повышение энергоэффективности делают Москву, на взгляд Брюсселя, более уязвимым партнером. К тому же Россия стала членом ВТО, что означает не только привилегии, но и обязательства. Однако пока это всего лишь планы, до реалий еще далеко.

В свою очередь, руководство Армении заявляет, что Ереван нацелен на «углубление сотрудничества и продолжение отношений с ЕС, не противоречащих членству в Таможенном союзе». Не исключено, что процесс интеграции Армении будет осуществляться по двум трекам – с ЕС без заключения соглашения о зоне свободной торговле и с ТС.

В октябре 2013 г. Европарламент одобрил соглашения об упрощении визового режима и реадмиссии между Арменией и ЕС, а в ноябре они были ратифицированы армянским парламентом. Тем не менее обсуждение политических и экономических вопросов двумя сторонами пока отложено в связи с тем, что Армения «имеет новые международные обязательства». В подписанной на Вильнюсском саммите Декларации Армения–ЕС отмечалось, что стороны согласились с необходимостью модернизации Программы действий политики Европейского соседства ЕС–Армения и выразили «общее стремление обратиться к основам двусторонних отношений на основе действующих рамок сотрудничества».

Таким образом, несмотря на некоторые недочеты политики «Восточного партнерства» и комплементаризм во внешней политике Армении, Ереван и ЕС намерены продолжить процесс интеграции без учета взаимных обязательств, т.е. по упрощенному, пока еще крайне формальному сценарию.

Армения и ТС: вынужденный маневр или осознанный выбор?

Официальная позиция Армении по присоединению к ТС была озвучена президентом С. Саргсяном на встрече с российским президентом, которая состоялась в Москве 3 сентября 2013 г.

Можно утверждать, что официальный Ереван руководствовался, в первую очередь, соображениями безопасности. Россия, связанная с Арменией Договором о коллективной безопасности и имеющая на ее территории военную базу (г. Гюмри), несет перед ней конкретные обязательства и выступает гарантом ее неприкосновенности. Кроме того, Москва является одним из сопредседателей Минской группы ОБСЕ, возглавляющей процесс мирного разрешения нагорно-карабахского конфликта. Следует отметить, что ЕС в этом отношении всегда придерживался взвешенного подхода, стараясь обходить такие жизненно важные для Армении вопросы, как урегулирование карабахского конфликта, нормализация армяно-турецких отношений и открытие границы между двумя странами (это позволило бы Армении вырваться из региональной изоляции и стать транзитным государством, имеющим выход в Европу). Это и понятно, ведь ЕС не может разрешить данные вопросы, так как у него нет необходимых для этого рычагов.

Другим фактором, повлиявшим на намерение Еревана присоединиться к ТС, послужило решение Турции принять участие в интервенции в Сирии. Учитывая ситуацию, сложившуюся в Нагорном Карабахе, а также отсутствие дипломатических отношений с Турцией, решение турецкого руководства может привести к непредсказуемым последствиям для Армении.

Не последним фактором стала активность Москвы в вопросе разблокирования абхазской железной дороги, что в условиях двух закрытых границ особенно важно для Еревана.

К вступлению в ТС Армению также подталкивает осознание того факта, что нынешняя изоляция Еревана, который к тому же, в отличие от Грузии, не имеет выгодного геополитического положения, делает его непривлекательным партнером с точки зрения участия в интеграционных проектах. Не стоит забывать и о том, что Россия пообещала Армении целый ряд бонусов в обмен на ее вступление в ТС. Среди них можно назвать выделение 15 млрд руб. на модернизацию армянской железнодорожной сети, находящейся в концессионном управлении ОАО «РЖД», готовность «Роснефти» инвестировать в химический комбинат «Наирит», намерение «Росатома» продлить функционирование Армянской атомной станции. Все эти обещания были призваны минимизировать растущее напряжение Еревана в связи с развитием российско-азербайджанского военно-технического сотрудничества, повышением цены на импортируемый российский газ, а также намерением «Газпрома» усилить свое присутствие в компании «АрмРосгазпром». Однако обещания пока остаются на уровне деклараций. Не случайно сторонники евроатлантической интеграции призывают Ереван более трезво относиться к подобным заявлениям России.

В отношении интеграции с Брюсселем осторожность Армении связана, прежде всего, с опасением, что ЕС может начать выстраивать партнерство с ней и без урегулирования конфликта вокруг Нагорного Карабаха, так как возможность создания зоны свободной торговли с ЕС может быть увязана с обязательством Еревана ввести таможенный режим на границе с Нагорно-Карабахской Республикой.

Власти Армении уверяют, что не сделают ни одного шага, который противоречил бы интересам страны и мог бы вызвать неприятие общества. Тем не менее процесс переговоров о подписании соглашения с Евросоюзом в рамках программы «Восточное партнерство», равно как и процесс переговоров о присоединении к ТС, нельзя назвать прозрачным. Политическое сообщество Армении не было проинформировано о сути документов, готовившихся к подписанию. Похоже, что подобные решения принимаются президентом Армении единолично.

Сегодня в элите и экспертном сообществе Армении широко обсуждается предложение о вынесении проекта заявления о вступлении в ТС на всенародный референдум. В связи с этим не может не вызывать скепсиса внезапное превращение некоторых представителей армянской власти из «оголтелых» западников, которые еще недавно горячо выступали в поддержку идеи евроинтеграции и против Таможенного союза, «ведущего к потере суверенитета», в убежденных русофилов, считающих присоединение к ТС «самым правильным» решением властей.

Тем не менее Армения сделала свой выбор в пользу ТС вполне осознанно, руководствуясь, как уже отмечалось, главным образом, соображениями безопасности. Сегодня Москве как единственному гаранту безопасности Армении нет альтернативы. Взвесив все за и против, Ереван предпочел евразийский интеграционный проект европейскому.

На состоявшейся 19 ноября 2013 г. в Москве совместной пресс-конференции с министром иностранных дел Белоруссии В. Макеем глава МИД России С. Лавров озвучил позицию Москвы: «…решение о том, подписывать какие-либо документы с зарубежными партнерами или нет, является суверенным решением соответствующего государства. Этот принцип абсолютно применим в случае с ‘Восточным партнерством’ и проектами соглашений, которые предлагаются в рамках этой программы. Это суверенный выбор каждой конкретной страны».

Решение Армении – это, несомненно, ее суверенный выбор. Другое дело, что этот выбор был исторически предопределен хорошо знакомым и все еще эффективно действующим наследием «советского общежития», а именно неспособностью (неготовностью) армянской политической элиты работать по европейским «стандартам», нежеланием «затянуть пояса» ради «европейской мечты», отсутствием политической воли у ее лидеров, дефицитом политической идентичности общества. Следует также учитывать, что в силу своего географического положения Ереван всегда будет вынужден проводить комплементарную политику, балансируя между амбициями Москвы и интересами Запада.

Интересы России в Армении

Армения является форпостом России в Закавказье – самом сложном и проблемном для Москвы регионе. Несмотря на небольшую территорию и скромную роль, которая играет экономика Армении в СНГ, в настоящее время она является единственной страной Закавказья (за исключением частично признанных государств Абхазии и Южной Осетии), в которой сохраняется военное присутствие России. Для Москвы это имеет огромное значение в контексте ситуации на Ближнем Востоке, а также в связи с закрытием Габалинской радиолокационной станции в Азербайджане. Российские пограничники участвуют в совместной охране границ Армении с Турцией и Ираном. Между Москвой и Ереваном достигнута договоренность о продлении срока пребывания 102-й военной базы в г. Гюмри до 2044 г.

В ближайшее время Россия намерена создать совместно с Арменией единую систему противовоздушной обороны. Благодаря членству в ОДКБ Армения имеет возможность получать технику и вооружения из России по ценам ниже мировых.

Присоединение Армении к ТС приведет к возникновению новой экономико-географической зоны, граничащей с Ираном, что позволит Тегерану участвовать в создании проектов транзитных коридоров между Персидским заливом, Россией и странами Закавказья. В первую очередь этому будет способствовать проект прямого железнодорожного сообщения между Арменией и Ираном, в реализации которого будет участвовать российская сторона.

В энергетической сфере следует особо отметить такие крупные совместные проекты, как продление срока действия Армянской АЭС до 2026 г., строительство газопровода Иран–Армения с участием «Газпрома», обновление Севана-Разданского каскада ГЭС, ведущего к увеличению экспорта электроэнергии, с участием компании «Интер РАО ЕЭС» и др.

Россия – ведущий торговый партнер Армении. Объем прямых российских инвестиций в Армению уже превысил 2,4 млрд долл. – это почти 45% всех прямых зарубежных инвестиций в экономику страны. К тому же предприятия с российским капиталом составляют более четверти от общего числа предприятий в республике.

Исходя из этого, можно утверждать, что интересы России в Армении неразрывно связаны с национальными интересами нашей страны, а не определяются чисто геополитическими амбициями.

В последнее время Россия делает ставку на создание Евразийского союза как своего рода противовес ЕС и европейской интеграции, что, по мнению Москвы, может способствовать появлению двух политико-экономических центров влияния. По этой же логике Таможенный союз и его будущая судьба жизненно важны для России, так как посредством этого инструмента она может вновь занять лидирующие позиции на постсоветском пространстве. Вот почему отсутствие у Армении общей границы со странами-членами Таможенного союза не помешало Москве рассматривать ее в качестве будущего члена ТС.

Однако присоединение к ТС предполагает внесение целого ряда изменений как в экономическую, так и в таможенную нормативно-правовую базу вступающей страны. Пока непонятно, какие преимущества получит Армения в топливно-энергетической сфере и что ТС может ей дать в плане экономического развития. Неясной остается ситуация в сфере коммуникаций. Нет ответов и на вопросы о том, насколько присоединение к ТС окажется выгодным армянскому бизнесу и какие преимущества стране может дать зона свободной торговли при отсутствии у нее общей границы с государствами-членами ТС.

Таможенный союз (и шире – Евразийский союз) и ЕС в какой-то мере могут рассматриваться как зеркальное отражение друг друга. И у ТС, и у ЕС есть ряд нерешенных проблем технического характера, что необходимо учитывать. К тому же позиции Москвы и Брюсселя в некоторых вопросах, несомненно, схожи. По мнению С. Лаврова, есть все основания для того, чтобы «сопрягать процесс европейской и евразийской интеграции, причем… не на основе принятия односторонних подходов Евросоюза, а на основе выработки взаимоприемлемых направлений сотрудничества». ЕС, в свою очередь, считает, что соглашения об ассоциации и глубокой и всеобъемлющей зоне свободной торговли (DCFTA) могут быть совместимы с экономической кооперацией с членами СНГ. При желании обеих сторон услышать друг друга именно это может послужить залогом будущего сотрудничества и стимулом к тому, чтобы начать работать по общим правилам в условиях глобализирующегося мира.