Проблема на аутсорсе? Кто и как будет отвечать на миграционный вызов ЕС

В 2022 г. Eurostat зафиксировал 965 665 прошений об убежище, что составляет 72% от пиковых показателей 2015 г., когда их число превысило 1 млн 322 тыс., и в два раза превышает число ходатайств в 2020 г. В ведущих странах ЕС налицо тенденция роста числа заявок о статусе беженца в течение последних трех лет.

В решении миграционной проблемы Европейский союз, очевидно, всё меньше и меньше рассчитывает на солидарность государств-членов и уже, кажется, принял окончательное решение сосредоточиться на охране внешних границ и достижении договоренностей со странами исхода и транзита мигрантов. Реформа Пакта о миграции и убежище выглядит довольно лоскутно и не позволяет надеяться на существенное облегчение бремени стран первого въезда — например, Италии. Вместе с тем первые шаги в направлении аутсорсинга проблемы также не обещают быстрого её решения, поскольку достигнутые соглашения с третьими странами являются заложниками множества других факторов: политических отношений между странами, противоречий между юридическими нормами и гуманитарными аспектами проблемы, внутренней оппозиции и экономических издержек. При кажущейся динамичности ЕС в попытках избежать нового миграционного кризиса одно кажется неизменным — отвечать на него по-прежнему приходится странам на внешнем периметре ЕС и их непосредственным соседям вовне.

В 2022 г. Eurostat зафиксировал 965 665 прошений об убежище, что составляет 72% от пиковых показателей 2015 г., когда их число превысило 1 млн 322 тыс., и в два раза превышает число просителей в 2020 г. В ведущих странах ЕС налицо тенденция роста числа просителей в течение последних трех лет.

Количество прошений об убежище по странам ЕС (2014–2022 гг.)

Источник: Eurostat

По данным Frontex, число незаконных пересечений внешней границы ЕС в 2023 г. достигло примерно 380 тыс., что обусловлено ростом числа прибывающих из Средиземноморского региона. Это самый высокий уровень с 2016 г., и он на 17% превышает показатели 2022 г., что указывает на устойчивую тенденцию к росту за последние три года.

Центрально-Средиземноморский маршрут выходит на первое место по числу прибывших — за первые восемь месяцев 2023 г. численность потока мигрантов, прошедших по этому пути, достигла 150% от показателей того же периода 2022 г. На него приходилось два из каждых пяти нелегальных пересечений (41%) в 2023 г. За ним следуют маршруты, проходящие через Западные Балканы (26%) и Восточное Средиземноморье (16%).

В прошлом году на долю сирийцев пришлось более 100 тыс. незаконных пересечений границы — самый высокий показатель среди всех национальностей. Далее следовали гвинейцы и афганцы. На долю этих трех национальностей пришлось более трети всех нелегальных пересечений границы.

Наталья Филиппова:
Миграция на Восток

Кроме того, в ЕС продолжают оставаться более 4 млн украинских беженцев. Однако если в отношении принятия белых христиан, бегущих от вооруженного конфликта, внутри ЕС еще в 2022 г. сложился положительный консенсус, а 28 сентября 2023 г. Совет ЕС продлил действие временной защиты до марта 2025 г., то вот в отношении потоков африканцев и мусульман с Ближнего Востока среди союзников по-прежнему единства нет. И вновь всё чаще звучат слова о «миграционном кризисе» — подобно тому, как это было в 2015–2016 гг. Вместе с тем на горизонте новые выборы в Европейский парламент и очевидно, что миграционная повестка станет одной из ключевых тем предвыборной кампании, тем более что некоторые партии, которые перед выборами 2019 г. обещали своим гражданам решить миграционную проблему, впоследствии оказались во власти, но проблему отнюдь не решили.

Достаточно вспомнить, что одной из главных причин брекзита стало желание вернуть Британии контроль за границами страны, однако миграция в Королевство сегодня достигла невиданных масштабов: более 75 тыс. заявок на статус беженца в 2023 г. против 40 тыс. в 2015 г. В Италии борьба с миграцией была ключевой темой правой коалиции с 2014 г., однако с того момента, как правительство возглавила лидер «Братьев Италии» Джорджа Мелони, наблюдается стремительный рост числа прибывших мигрантов. По данным МВД, в 2023 г. на итальянских берегах высадились более 155 тыс. мигрантов, что на 50% больше, чем в 2022 г. (103 тыс. человек) и вдвое больше, чем в 2021 г. (67 тыс. человек).

«Европа идет с завязанными глазами навстречу новому миграционному кризису, — предупреждал глава МИД Италии А. Таяни в июне 2023 г. — Европейскому союзу необходимо срочно скорректировать свою миграционную политику, уделив особое внимание центральному Средиземноморью, где нелегальные потоки продолжают расти, несмотря на снижение числа прибывших по другим маршрутам. Чтобы добиться успеха, необходимо построить миграционную политику, которая продемонстрирует единство всех государств-членов и волю к поиску общих решений».

Мария Апанович:
Международный опыт реализации миграционной политики

Воля к поиску общих решений

ЕС активно пытается нащупать общие решения на двух основных направлениях. Первое — добиться солидарности среди членов Союза в вопросах распределения ответственности за прибывших мигрантов, второе — наладить взаимодействие со странами исхода и транзита так, чтобы предотвращать нелегальную отправку и (в идеале) еще на том берегу решать вопрос о возможности предоставления статуса беженца. В обоих случаях результат пока весьма скромный.

Еще в 2020 г. президент Европейской комиссии Урсула фон дер Ляйен признала, что миграционная проблема сложна, а старая система больше не работает. За этим последовало предложение о разработке нового Пакта ЕС о миграции и убежище. В течение 2023 г. вокруг положений Пакта разгорелись нешуточные дебаты, а некоторые государства снова продемонстрировали нежелание разделять ответственность за прибывших. В частности, в ходе нескольких раундов переговоров в июне, а затем в октябре 2023 г. Польша и Венгрия выразили протест и наложили вето на ряд положений, касающихся вопросов распределения мигрантов внутри ЕС.

Дж. Мелони, чья партия долгое время стояла на суверенистских позициях — подобно В. Орбану и М. Моравецкому — тогда заявила, что понимает их решение, вызванное тем, что эти страны приняли большое количество украинских беженцев и содержат их при недостаточном финансировании со стороны ЕС. Поэтому отказ В. Орбана и М. Моравецкого поддержать документ, предполагавший обязательное распределение прибывших мигрантов внутри ЕС и штрафы для тех стран, кто отказываются их принимать, Дж. Мелони объяснила объективными национальными интересами Венгрии и Польши. При этом она добавила, что главное — вести совместную работу в странах исхода, чтобы мигранты перестали уезжать, а не продолжать внутренние склоки в рамках ЕС. Таким образом, еще в июне стало очевидно, что если даже Италия утратила всякую надежду убедить своих партнеров разделить миграционное бремя и готова сосредоточиться на взаимодействии с третьими странами в решении миграционной проблемы, то единственное, что остается ЕС — пытаться выстраивать диалог со странами исхода, т.е. заняться аутсорсингом проблемы.

Тем не менее 20 декабря 2023 г., после трех лет переговоров Совет ЕС и Европейский парламент всё же объявили, что достигли политического соглашения по ключевым вопросам Пакта. Однако это не конец переговоров — технические обсуждения продолжатся в следующем году, а пакет еще предстоит официально принять. Новый Пакт содержит пять ключевых предложений.

Во-первых, положение о скрининге: создание единых правил идентификации граждан стран, не входящих в ЕС, по их прибытии, что должно повысить безопасность в Шенгенской зоне. Во-вторых, регламент Eurodac: разработка общей базы данных для сбора более точных и полных данных для выявления несанкционированных перемещений. В-третьих, регулирование процедур предоставления убежища: ставит целью сделать процедуры убежища, возвращения и пограничного контроля более быстрыми и эффективными. Кроме того, положение об управлении миграцией в сфере убежища: создание нового механизма солидарности между государствами-членами, чтобы сбалансировать действующую систему, в которой несколько стран несут ответственность за подавляющее большинство заявлений о предоставлении убежища; а также четких правил ответственности за процедуру обработки заявлений о предоставлении убежища. Наконец, регулирование кризисов и форс-мажорных обстоятельств: обеспечение готовности ЕС в будущем противостоять кризисным ситуациям, включая проблему так называемой «инструментализации миграции».

Документ уже вызвал множество противоречивых оценок и резкую критику правозащитного сообщества. Во-первых, если Пакт будет принят без изменений, ответственность за прием беженцев по-прежнему будет лежать в основном на государствах-членах на внешних границах ЕС, то есть на государствах первого въезда. Это та проблема, из-за которой, собственно, и затевалась реформа системы предоставления убежища и которая теперь рискует лишь усугубиться. Все процедуры дактилоскопии, скрининга, оценки состояния уязвимости мигрантов и рассмотрение заявок на убежище ложатся на плечи стран первого въезда. Время, в течение которого страна прибытия несет ответственность за мигранта, увеличивается до 20 месяцев (для спасенных на море срок сокращается до одного года). Между тем этим странам предоставляется возможность игнорировать или обходить правила всякий раз, когда происходит «кризис», что в целом подрывает идею общеевропейского ответа на миграцию, ведет к снижению солидарности и еще большему беспорядку. То есть по-прежнему происходит снятие ответственности с ЕС и перекладывание её на национальный уровень, и конкретно — на страны первого въезда.

Однако Пактом вводится и обязательный механизм солидарности: каждый год будет создаваться так называемый «пул солидарности», посредством которого страны-члены должны будут поддерживать тех, кто находится «под миграционным давлением». Сделать это они смогут двумя способами: переселением (перераспределением мигрантов) или финансовым вкладом, пропорциональным численности населения и национальному ВВП. Предполагается, что страны, неготовые принять мигрантов, буду выплачивать 20 тыс. евро за отказ от каждого несостоявшегося переселенца.

На данный момент не уточняется, кто будет распоряжаться этими средствами и с какой периодичностью они могут быть выделены. В документе лишь указано, что они также могут быть использованы для «финансирования действий в ЕС и в третьих странах», то есть для защиты внешних границ посредством соглашений с неевропейскими странами, как это уже происходит, например, в Ливии и Турции. Эти средства также могут быть направлены на улучшение систем убежища, приема и миграции соответствующей третьей страны, в том числе на программы содействия добровольному возвращению и реинтеграции. Таким образом, интенция документа очевидна — вследствие невозможности заставить некоторые страны ЕС принять мигрантов Брюсселю остается лишь уговорить их платить третьим странам за то, чтобы максимально эффективно сдерживать отправления и обеспечивать репатриацию.

Светлана Гаврилова:
Новая энергетическая политика Италии: национальные интересы vs «зелёный переход»

Попытки аутсорсинга: Тунис, Албания, Египет…

Италия, как страна на внешнем периметре ЕС, через которую как раз и проходит наиболее проблемный Центрально-Средиземноморский маршрут, в течение первой половины 2023 г. активно пыталась содействовать ходу переговоров по новому Пакту о миграции и убежище. Руководство страны изначально указывало на реформу Дублинских регламентов, то есть снятие основной нагрузки со страны первого въезда и более справедливое распределение внутри ЕС. Затем правительство Дж. Мелони пыталось пересмотреть понятие так называемых «третьих безопасных стран», куда мигранты могут быть репатриированы, а также понятие «безопасных портов», куда могли бы доставляться спасенные на море — с тем, чтобы разгрузить итальянские, которые чаще других оказываются «ближайшими безопасными портами» и куда в соответствии с международным гуманитарным правом суда НПО доставляют спасенных. И первоначально казалось, что Дж. Мелони услышали в Брюсселе и переговоры движутся в нужном направлении. Однако после саммита в июне, когда стало понятно, что Венгрия и Польша не поддержат идею обязательного распределения, итальянское правительство, кажется, смирилось с идеей аутсорсинга и перешло к активным действиям на внешнем фланге ЕС, заручившись, тем не менее, поддержкой официального Брюсселя и ряда других стран-партнеров.

Поскольку худшая миграционная ситуация на тот момент складывалась в Тунисе, откуда в 2023 г. отплывали 60% нелегальных мигрантов, прибывших в Италию, эта страна стала главной точкой приложения совместных усилий Италии и ЕС. В протоколе о сотрудничестве, подписанном 16 июля 2023 г., ЕС обещал Тунису прямую финансовую поддержку и масштабные инвестиции в различные сферы экономики общим объемом около 1 млрд евро. Сделка также предполагала выделение прямой помощи в размере 127 млн евро на охрану границ и решение миграционной проблемы. Однако затем — на фоне острой критики сделки со стороны ряда стран ЕС (в том числе и Германии), которые полагали, что соглашение не учитывает проблемы прав человека и дефицита демократии в Тунисе — президент К. Саид отказался принять 60 млн евро, направленные из Брюсселя в рамках сделки, не пустил в страну членов Европейской комиссии для последующего обсуждения миграционного сотрудничества и выступил с рядом заявлений о том, что не позволит вмешиваться во внутренние дела страны. И хотя 4 марта 2024 г. Брюссель вновь подтвердил намерение направить Тунису 150 млн евро прямой бюджетной поддержки в рамках соглашения, судьба сотрудничества ЕС и Туниса по миграционной проблеме еще не определена.

Второй попыткой аутсорсинга миграционной проблемы стало соглашение с Албанией, достигнутое в ноябре 2023 г. Оно предусматривает, что часть мигрантов, спасенных итальянскими властями в международных водах, будет доставлена ​​не в Италию, а в два центра приема на территории Албании (с пропускной способностью около 3 тыс. человек в месяц), которые будут находиться под итальянской юрисдикцией. Просьбы о предоставлении убежища будут рассматриваться в относительно короткие сроки в этих центрах, чтобы затем перевезти в Италию как людей, заслуживающих международной защиты, так и тех, кто вместо этого должен быть репатриирован в страну своего происхождения. Однако по-прежнему остаются открытыми вопросы о реализации данного соглашения, о чем свидетельствует временная приостановка процесса его ратификации Конституционным судом Албании. И хотя в январе 2024 г. суд вынес решение о том, что данное соглашение не противоречит Конституции Албании, оно по-прежнему вызывает серьезную внутреннюю оппозицию, как в Албании, так и в Италии, и критику со стороны международных правозащитных организаций. Кроме того, практическая польза от такого соглашения, учитывая финансовые издержки на строительство центров, двойную транспортировку мигрантов, мобильность персонала и пр. (по оценкам, около 600 млн евро) может оказаться ниже ожидаемой.

Третьей попыткой аутсорсинга проблемы стал визит представительной делегации ЕС в Каир 17 марта 2024 г. Помимо главы Еврокомиссии У. фон дер Ляйен и итальянского премьера Дж. Мелони, взявшей на себя роль локомотива ЕС в попытке решить миграционную проблему, в переговорах участвовали премьер-министры Австрии, Бельгии, Кипра и Греции. Целью визита стала сделка по примеру той, что в июле 2023 г. была заключена с Тунисом: наполнение так называемого «стратегического и глобального партнерства» между ЕС и Египтом инвестициями в разные сферы экономики, помощь в урегулировании экономического кризиса и охране границ общим объемом 7,4 млрд евро в течение трех лет (2024–2027 гг.). Среди приоритетных направлений особую важность для ЕС приобретают два — энергетическая безопасность и миграция. Первое — поскольку египетский СПГ становится всё более значим для ЕС в контексте отказа от российского газа. Кроме того, ЕС планирует расширять сотрудничество с Каиром в сфере производства ВИЭ и водорода. Второе — поскольку Египет окружен государствами в состоянии вооруженного конфликта: Ливия, Судан, Газа, Сирия. В самом Египте на сегодняшний день уже находятся 9 млн беженцев (4 млн из которых — из Судана, а еще 1,5 млн — сирийцы). Очевидно, что многие из них видят своей конечной целью ЕС. Поэтому в ближайшее время последний намерен выделить египетским властям 200 млн евро на охрану границ, препятствование контрабанде людей, совершенствование каналов для легальной миграции и обустройство беженцев на территории Египта. Дж. Мелони позиционирует сделку с Египтом как часть усилий в рамках продвигаемого ею «Плана Маттеи» — нового, «равноправного и взаимовыгодного» формата сотрудничества с южными соседями.

***

В решении миграционной проблемы Европейский союз, очевидно, всё меньше и меньше рассчитывает на солидарность государств-членов и уже, кажется, принял окончательное решение сосредоточиться на охране внешних границ и достижении договоренностей со странами исхода и транзита мигрантов. Реформа Пакта о миграции и убежище выглядит довольно лоскутно и не позволяет надеяться на существенное облегчение бремени стран первого въезда — например, Италии. Вместе с тем первые шаги в направлении аутсорсинга проблемы также не обещают быстрого её решения, поскольку достигнутые соглашения с третьими странами являются заложниками множества других факторов: политических отношений между странами, противоречий между юридическими нормами и гуманитарными аспектами проблемы, внутренней оппозиции и экономических издержек. При кажущейся динамичности ЕС в попытках избежать нового миграционного кризиса одно кажется неизменным — отвечать на него по-прежнему приходится странам на внешнем периметре ЕС и их непосредственным соседям вовне.