Политика России и ЕС на постсоветском пространстве: конкурентное соседство
Вход
Авторизуйтесь, если вы уже зарегистрированы
(Голосов: 5, Рейтинг: 5) |
(5 голосов) |
К.и.н., н.с. Центра постсоветских исследований МГИМО МИД России, эксперт РСМД
В последние годы основными темами политического и экспертного дискурса применительно к постсоветскому пространству стали сюжеты, связанные с вовлечением новых государств в сферы влияния интеграционных группировок в Евразии. В этом контексте политическая риторика и анализ сосредоточены на двух ключевых игроках – России и ЕС – и потенциальных векторах их взаимодействия. Возможно ли мирное сосуществование двух интеграционных центров или неизбежно обострение конкуренции между ними за привлечение новых членов?
В последние годы основными темами политического и экспертного дискурса применительно к постсоветскому пространству стали сюжеты, связанные с вовлечением новых независимых государств в сферы влияния интеграционных группировок в Евразии. В этом контексте политическая риторика и анализ сосредоточены на двух ключевых игроках – России и Европейском союзе – и потенциальных векторах их взаимодействия. Возможно ли мирное сосуществование двух интеграционных центров или неизбежно обострение конкуренции между ними за привлечение новых членов? Способна ли Россия предложить действенную альтернативу многостороннего экономического и политического взаимодействия государствам, провозглашающим целью своей внешней политики вступление в ЕС? Как Евросоюз видит пределы своих отношений со странами к востоку от его нынешней границы?
«Общее соседство»: диалектика восприятия
Цели обеспечения безопасного развития сопутствовала задача преодоления «инерции расширения», которая в рамках ЕПС была сформулирована как построение «больше чем партнерства, но меньше чем членства».
Дискуссии о возможных вариантах конкуренции между Россией и Европейским союзом за влияние на постсоветском пространстве стали активно разворачиваться с 2003–2004 гг. С тех пор посылка о назревающем конфликте двух интеграционных проектов на постсоветском пространстве стала аксиомой в экспертных и политических кругах. Расширение Европейского союза поставило региональных игроков перед необходимостью адаптироваться к изменившейся институциональной архитектуре. Основной целью внешней политики ЕС стало обеспечение безопасного развития ближайшей периферии, под которым понималось распространение либерально-демократических норм на соседние государства. Практическим воплощением этой цели стала Европейская политика соседства (ЕПС), которая по мере своего развития охватила шесть стран постсоветского пространства и десять государств Барселонского процесса.
Цели обеспечения безопасного развития сопутствовала задача преодоления «инерции расширения», которая в рамках ЕПС была сформулирована как построение «больше чем партнерства, но меньше чем членства». Концепция политики соседства заключалась в создании новых институциональных рамок взаимодействия, которые должны были обеспечить стабильность и безопасность на новых границах расширенного Евросоюза и переформатировать параметры взаимодействия с соседями. Инициатива предполагала широкомасштабное сотрудничество без институциональной надстройки, что иллюстрирует известная фраза Р. Проди об «общности всего, кроме институтов». Главной задачей на пути построения «Европы без разделительных линий» провозглашался переход государств-партнеров к демократии, рыночной экономике и признанию европейских ценностей.
На момент разработки инициативы ЕПС России предлагалось принять в ней участие наряду с остальными государствами-соседями. Россия отказалась, сославшись на уже существующий «стратегический» характер отношений с Евросоюзом. Одновременно с воплощением ЕПС на уровне ЕС–Россия была сформулирована концепция «четырех общих пространств» (2003 г.) и подписаны «дорожные карты» (2005 г.). Ощущение уплотняющегося многостороннего взаимодействия подчеркивалось активной деятельностью России по созданию Единого экономического пространства в составе Белоруссии, Казахстана, России и Украины. Зарождение и закат этой интеграционной инициативы пришлись на 2003–2005 гг. и были во многом ответом на импульсы, исходившие со стороны Европейского союза. Позиция украинского руководства, которое в тот момент отдало предпочтение евроатлантическому вектору развития, стала краеугольным камнем дискурса о существовании двух альтернативных центров интеграционного притяжения, борющихся за влияние на постсоветском пространстве.
Ценностный разлом
Определяющей характеристикой нового этапа политики ЕС на восточном направлении стало требование гармонизировать национальное законодательство с нормами права Европейского союза.
Следующий цикл повышенного внимания к формам регионального взаимодействия можно датировать 2008–2009 гг. Центральным звеном в системе многосторонних отношений стала программа ЕС «Восточное партнерство». Вопреки широко распространенному и укоренившемуся в экспертной и политической среде мнению, «Восточное партнерство» не является непосредственной реакцией на «цветные революции» на постсоветском пространстве или на «кавказскую войну» 2008 г. Скорее, это географическая конкретизация слишком размытой политики соседства. Заявленное как новая инициатива, «Восточное партнерство» стало надстройкой к ЕПС, оставаясь в рамках уже предложенной парадигмы взаимодействия с государствами-партнерами. Единственный компонент, привносящий определенную новизну, – элементы многостороннего взаимодействия в рамках программы. Если ЕПС не позиционировалась как политика, направленная на развитие многосторонних форматов регионального сотрудничества, то стремление наладить горизонтальные связи между странами региона в рамках развития «Восточного партнерства» приняло форму тематических программ, запущенных в конце 2009 – начале 2010 гг.: «Интегрированное управление границами», «Региональные энергетические рынки и энергетическая эффективность», Фонд поддержки малых и средних предприятий, проект по борьбе с катастрофами, природоохранная программа. Определяющей характеристикой нового этапа политики ЕС на восточном направлении стало требование гармонизировать национальное законодательство с нормами права Европейского союза.
Расширение Евросоюза
Именно эта составляющая «Восточного партнерства», призванная повлиять на развитие многостороннего регионального взаимодействия и экономической конвергенции государств-партнеров с рынками ЕС, вызывала наибольшую обеспокоенность России. Она видела в ней угрозу собственным интеграционным инициативам на постсоветском пространстве, в первую очередь, созданию Таможенного союза/Единого экономического пространства и попыткам привлечения к этому проекту Украины.
При этом перспективы развития отношений Россия–ЕС, предусмотренные в ключевых документах двустороннего сотрудничества, не противоречат долгосрочным целям «Восточного партнерства». Декларируемое «стратегическим партнерством» Россия–ЕС и планами действий ЕС с государствами-партнерами в рамках ЕПС стремление к построению общих экономических, гуманитарных пространств и зон безопасности может быть приведено к континентальному знаменателю.
На практике такое обобщение существующих форматов и инициатив наталкивается на ряд объективных препятствий.
Во-первых, между Россией и Европейским союзом нет консенсуса относительно места либерально-демократических ценностей в их политике на постсоветском пространстве. Для ЕС «ценностный аспект» является системообразующим, так как представляет собой единственную общую платформу для проведения коммунитарной внешней политики. Этим объясняется то повышенное внимание, которое Европейский союз уделяет вопросу о разделяемых ценностях в своих отношениях с государствами-партнерами на постсоветском пространстве. Утрированным результатом этой ценностноориентированной политики стало создание для государств постсоветского пространства ситуации выбора между двумя крупными интеграционными центрами, который во многом носит искусственный характер. Внешняя политика России, имеющая в своем основании более выраженный прагматичный интерес, подчеркивает искусственность противопоставления «европейских» и «российских» ценностей.
EU Neighbourhood Barometr - East
Во-вторых, ни один из существующих форматов интеграционного взаимодействия, предлагаемых Европейским союзом и Россией, в их нынешнем виде не удовлетворяет потребностям государств постсоветского пространства. Разработанные программы призваны решать, в первую очередь, преимущественно внутренние проблемы их инициаторов. Задача России может быть охарактеризована как поиск стабильных политических и экономических партнеров для формирования значимого центра влияния. Задача же Евросоюза, как было показано выше, сводится к преодолению последствий расширения и откладыванию на неопределенную перспективу принятия новых членов из числа государств постсоветского пространства.
Смещение акцентов
Потенциал развития комплекса региональных отношений зависит от ряда сформировавшихся к настоящему времени предпосылок в позициях основных действующих игроков.
Во внешней политике Европейского союза постсоветское направление перестало занимать верхние строчки повестки дня, и основная активность сосредоточилась на решении вопросов внутреннего развития. По мере снижения конъюнктурного интереса к политико-экономическим процессам в соседних государствах, в ЕС растет понимание имманентных ограничений восточной политики. Эти ограничения связаны с нерешенной проблемой перспективного членства и недостатком внимания к вопросам безопасности, оставшимся за рамками всех существующих программ сотрудничества. Особенно удручает Европейский союз недостаточно быстрая демократизация стран-соседей. Не только в государствах, которые, так или иначе, считаются авторитарными (Белоруссия, Азербайджан, Армения), но и в странах, ранее считавшихся демократическими (Украина, Грузия), развитие событий считается неудовлетворительным. В ЕС все больше укрепляется убеждение, что риторика евроатлантической интеграции, декларируемое стремление принять либерально-демократические ценности используются новыми демократиями скорее для упрочения своих позиций в отношениях с Россией, как инструмент в традиционном балансировании между двумя крупными игроками.
Ни один из существующих форматов интеграционного взаимодействия, предлагаемых Европейским союзом и Россией, в их нынешнем виде не удовлетворяет потребностям государств постсоветского пространства. Разработанные программы призваны решать, в первую очередь, преимущественно внутренние проблемы их инициаторов.
Охлаждение внимания Европейского союза к государствам-соседям сужает имеющиеся у них возможности для политического маневрирования и «интеграционного шантажа». Страны, которые ставят интеграцию в ЕС во главу угла своей внешней политики (прежде всего, Украина и Грузия), разочарованы результатами деятельности Евросоюза на этом направлении. Проекты ЕС в рамках долгосрочного видения модернизации направлены на создание благоприятных условий для структурного реформирования, однако их реализация наталкивается на желание элит государств-партнеров получать немедленный результат. Перспектива доступа на европейские рынки является отдаленной и в условиях текущего кризиса зыбкой, а необходимость решать насущные внутренние экономические и социальные проблемы в государствах-соседях стоит остро. Для постсоветских государств, которые не ставят приоритетной целью внешней политики интеграцию в евроатлантические структуры, «Восточное партнерство» – одно из возможных направлений экономического сотрудничества с крупным игроком, способ преодоления географической изоляции (для Армении), получения дополнительных инвестиций и экспортных возможностей (для Азербайджана).
«Восточное партнерство»
не угрожает России
В этих условиях страны «общего соседства» осознают риск оказаться в «серой зоне» пренебрежения со стороны обоих интеграционных центров, что во многом определяет внутриполитические сдвиги, направленные на возврат или укрепление по возможности разумного балансирования между Москвой и Брюсселем.
Возникшая пауза в концептуализации и реализации новых потенциальных направлений деятельности ЕС на постсоветском пространстве создает дополнительные возможности для внешней политики России. Предлагаемая идея широкого экономического интеграционного объединения может оказаться привлекательной не только для «общих соседей», но и для некоторых государств-членов Евросоюза, в первую очередь, для стран Центральной и Восточной Европы.
На нынешнем этапе развития отношений на пространстве «общего соседства» пока трудно прогнозировать кардинальное изменение их конкурентного характера. Вместе с тем общая тенденция к прагматизации политической деятельности создает для России возможности реализовать или скорректировать «шаговые» инициативы, направленные на преодоление логики соперничества за сферы влияния и повышение привлекательности интеграционного сотрудничества. В первую очередь, сглаживание наиболее острых сюжетов, связанных с Украиной, приведет к понижению ее роли в отношениях между Россией и Европейским союзом. Очевидно, что на сегодня интеграция Украины в Таможенный союз невозможна по многим политическим и экономическим причинам, и снижение накала обсуждения этого вопроса благотворно повлияет на всю конфигурацию отношений в треугольнике Россия – ЕС – «общее соседство». Отсутствие в программах ЕС сферы конфликтного урегулирования, с одной стороны, оставляет за Россией роль ключевого игрока в обеспечении безопасности на постсоветском пространстве, с другой – открывает «окно возможностей» для сотрудничества России и Европейского союза, обладающих типологически разными инструментами внешней политики.
Однако ключевым вопросом остается потребность в консенсусе относительно «ценностного» наполнения экономического сотрудничества, которое заложило бы основу для интеграционного сближения от Владивостока до Лиссабона.
(Голосов: 5, Рейтинг: 5) |
(5 голосов) |
