Бюрократизация демократии?

Философы эпохи Просвещения видели в бюрократическом аппарате угрозу для естественных прав личности, существующих независимо от воли государства. Создавая современную концепцию демократии, они заложили в нее подозрительное отношение к бюрократии.

Несмотря на кажущуюся умозрительность, проблема соотношения демократии и эффективного государственного управления имеет важное практическое значение. Во второй половине XX в. количество государств в мире увеличилось в несколько раз, и многие народы, никогда не имевшие устойчивой традиции государственности, столкнулись с необходимостью построения государственных институтов с нуля.

Сегодня Запад требует от незападных обществ быть демократическими и одновременно иметь развитое государство, способное предоставлять гражданам качественные государственные услуги.

Если противоречия между демократией и эффективным государственным управлением были характерны для Запада, создавшего эти концепции в их современном виде, то что говорить о развивающихся странах, которые, с разной степенью успешности, пытаются их перенимать и претворять в жизнь? Нередко на практике демократические процессы приводят к крушению государственного аппарата, как это произошло в Ираке после 2003 года или в Сирии и Ливии в результате событий арабской весны. Таким образом, во многих появившихся благодаря западному колониальному вмешательству государствах демократия несовместима с государственным управлением, способным выполнить важнейшую задачу по обеспечению повседневных потребностей граждан. Среди последних ярких примеров можно назвать Индонезию, где спустя двадцать лет после транзита власти от военных к демократически избранным политикам армия вновь восстанавливает свои позиции главного государственного института.

Хотя политически государственный аппарат, как правило, нейтрален, в нем присутствуют известные «авторитарные» тенденции, которые обусловлены двумя обстоятельствами. Во-первых, он иерархически организован, его составные части связаны отношениями повелевания и подчинения. Во-вторых, в бюрократическом аппарате совершенно отсутствует фундаментальный для демократического режима принцип подотчетности вышестоящих нижестоящим. Политику, занимающему выборную должность, приходится считаться с желаниями избирателей. На государственной службе, напротив, руководитель отчитывается перед руководителем более высокого уровня, то есть ответственность является вертикальной восходящей.

Возникает закономерный вопрос, насколько профессиональный государственный аппарат совместим с демократическим режимом? Существует ли устойчивая корреляция между уровнем развития демократических институтов и эффективностью государственного управления?

В основе конфликта между политиками и бюрократическим аппаратом во многом лежит убежденность последнего в лучшем знании тонкостей государственного управления. Фукуяма обращает внимание на двойственность, присущую концепции автономного государственного аппарата: защищенный от политического вмешательства, он имеет тенденцию к выработке собственного представления о своем месте в политической системе. Кроме того, частью идеологии веберовской бюрократии является неприязнь к попыткам внешнего вмешательства в вопросы государственного управления.

Склонность бюрократической машины действовать в интересах, отличающихся от демократического запроса общества, становится очевидной при взгляде на функционирование военно-промышленного комплекса США, который давно уже стал влиятельной силой per se. Как отмечал Жувенель, власти присущ экспансионизм — она «разбухает вследствие собственной потребности» . Если в частном секторе расширение компании является логическим следствием коммерческого успеха (и, как правило, экономически оправдано), то разрастание отдельных частей государственного аппарата нередко является неоправданным и порождается внутренней логикой развития бюрократической системы. В особенности это справедливо в отношении армии и разведывательных ведомств, потому что в силу специфики их работы к ним неприменимы стандартные требования демократической подотчетности, в том числе и финансового характера.

Суммируя, необходимо отметить противоречие между такими фундаментальными основами современного государства, как демократический режим и профессиональный государственный аппарат. Причем это противоречие было присуще западной мысли с самого момента появления концепций демократии и бюрократического аппарата, что хорошо заметно на примере работ Ж-Ж. Руссо, М. Вебера и других. В начале XXI в. вопрос о соотношении избираемого политического лидерства и кадровой государственной службы по-прежнему остается неразрешенным даже в государствах, занимающих верхние строчки в индексе WGI, как это отчетливо видно на примере текущих событий в Соединенных Штатах.

В этой связи данная статья является своеобразным приглашением к дискуссии о пределах (и самой возможности) эффективного демократического контроля над бюрократией. Государственному аппарату присуща автономность функционирования, порождающая внутреннюю логику развития бюрократических институтов, которые могут опасно отдаляться от общественных интересов. Ситуация усложняется отсутствием видимой корреляции между высокими показателями по индикаторам демократической подотчетности и эффективности работы правительства, как это было продемонстрировано на примере Китая, США и Великобритании.

Философы эпохи Просвещения видели в бюрократическом аппарате угрозу для естественных прав личности, существующих независимо от воли государства. Создавая современную концепцию демократии, они заложили в нее подозрительное отношение к бюрократии. Ж-Ж Руссо, например, доказывал несомненный вред от иерархически организованного, многоступенчатого государственного аппарата. С одной стороны, утверждал он в трактате «Об общественном договоре», подобная организация власти слишком обременительна для народа, которому приходится оплачивать каждую бюрократическую ступень из своего кармана. С другой, добавлял Руссо, многообразие властных инстанций истощает силы политического организма: ведь высшая администрация подавляет всех, а местные чиновники всячески пытаются ускользнуть от ее бдительного ока [1]. Народ намного больше бы процветал, если бы над ним стояла всего лишь одна инстанция [2].

Андрей Кортунов:
В поисках главного противоречия нашей эпохи

Отцы-основатели США, непосредственно столкнувшиеся с задачей государственного строительства, в значительной мере разделяли опасения Руссо. Т. Джефферсону неслучайно приписывается известный афоризм: «Лучшее правительство то, которое правит как можно меньше».

Бюрократический аппарат в современном смысле слова появился при авторитарных режимах: в Первой империи Наполеона Бонапарта и Пруссии Гогенцоллернов. Поэтому Ф. Фукуяма совершенно справедливо указывает, что демократия и эффективное государственное управление (англ. good governance) в определенной мере находятся в отношениях противоречия [3].

Ярким примером здесь выступают Соединенные Штаты Америки, в которых демократический режим и такие его центральные элементы, как всеобщее избирательное право (для белых мужчин) и партийная система сложились почти на столетие раньше, чем профессиональный государственный аппарат. Результатом стало формирование масштабной и сложно организованной системы политического клиентелизма, в рамках которой основные политические партии вознаграждали своих сторонников за электоральную поддержку, в том числе и посредством распределения между ними рабочих мест в государственном секторе. Периодические чистки бюрократического аппарата, совпадавшие со сменой электоральных циклов, не способствовали складыванию профессиональной государственной службы и усиливали ее политизацию. Неслучайно, сторонники реформы государственной службы отрицали существование компетентной бюрократии в Америке и призывали обратиться к опыту Пруссии [4].

Нельзя не упомянуть о существовании противоположного взгляда на соотношение демократического режима и государства. Б. де Жувенель, исследуя усиление последнего за счет автономных социальных институтов, отмечал, что демократизация государства лишь укрепляет его власть над гражданами [5]. Впрочем, он в значительной степени оставлял за скобками бюрократический аппарат, предупреждая о «тирании политического целого» (т.е. парламента) над обществом. В данном случае не столько бюрократический аппарат представляет угрозу для демократии, сколько естественный, по мнению Жувенеля, прогресс самого демократического режима, сопровождающийся концентрацией властных полномочий в руках представительного органа.

Необходимо отметить, что, несмотря на кажущуюся умозрительность, проблема соотношения демократии и эффективного государственного управления имеет важное практическое значение. Во второй половине XX в. количество государств в мире увеличилось в несколько раз, и многие народы, никогда не имевшие устойчивой традиции государственности, столкнулись с необходимостью построения государственных институтов с нуля.

Иван Тимофеев:
Сумерки Запада? Новый тоталитаризм, рефлексия и свободная мысль

Активное насаждение западных управленческих реалий европейскими колониальными империями в XVIII – начале XX вв. привело к исчезновению аутентичных административных традиций там, где они явились результатом естественного хода политического развития, в то время как в догосударственных обществах Азии и Африки привнесенные колонизаторами методы и практики управления наслаивались на «девственный» племенной фундамент, не затрагивая самой его сущности. Итогом этого процесса стала унификация политических и управленческих стандартов, характерная для современного мира. Сегодня Запад требует от незападных обществ быть демократическими и одновременно иметь развитое государство, способное предоставлять гражданам качественные государственные услуги.

Если противоречия между демократией и эффективным государственным управлением были характерны для Запада, создавшего эти концепции в их современном виде, то что говорить о развивающихся странах, которые, с разной степенью успешности, пытаются их перенимать и претворять в жизнь? Нередко на практике демократические процессы приводят к крушению государственного аппарата, как это произошло в Ираке после 2003 года или в Сирии и Ливии в результате событий арабской весны. Таким образом, во многих появившихся благодаря западному колониальному вмешательству государствах демократия несовместима с государственным управлением, способным выполнить важнейшую задачу по обеспечению повседневных потребностей граждан. Среди последних ярких примеров можно назвать Индонезию, где спустя двадцать лет после транзита власти от военных к демократически избранным политикам армия вновь восстанавливает свои позиции главного государственного института [6].

Фукуяма в фундаментальной работе «Истоки политического порядка» писал о трех переменных, лежащих в основе любого государственного организма: государственном аппарате, верховенстве закона и демократической подотчетности. Нетрудно заметить, что основное противоречие возникает между первым и последним элементами, так как без сколько-нибудь оформленной системы права невозможно само существование бюрократического аппарата веберовского типа, основанного на детальном нормативном регулировании [7]. Профессиональные государственные служащие нередко испытывают определенную неприязнь к политикам, получившим место во главе государства вследствие избрания, а не постепенного продвижения по карьерной лестнице [8].

Петр Стегний, Александр Крамаренко:
Ложная альтернатива

Хотя политически государственный аппарат, как правило, нейтрален, в нем присутствуют известные «авторитарные» тенденции, которые обусловлены двумя обстоятельствами. Во-первых, он иерархически организован, его составные части связаны отношениями повелевания и подчинения [9]. Во-вторых, в бюрократическом аппарате совершенно отсутствует фундаментальный для демократического режима принцип подотчетности вышестоящих нижестоящим. Политику, занимающему выборную должность, приходится считаться с желаниями избирателей. На государственной службе, напротив, руководитель отчитывается перед руководителем более высокого уровня, то есть ответственность является вертикальной восходящей.

Возникает закономерный вопрос, насколько профессиональный государственный аппарат совместим с демократическим режимом? Существует ли устойчивая корреляция между уровнем развития демократических институтов и эффективностью государственного управления?

Здесь целесообразно сравнить ведущие либеральные демократии (Великобританию и США), в которых сильные традиции демократической подотчетности сочетаются с наличием разветвленного и хорошо организованного государственного аппарата, и так называемые нелиберальные государства. В этой группе видное место занимает Китай, страна с многовековым опытом рационального государственного управления.

Особую роль в сравнении играет индекс WGI (англ. Worldwide Governance Indicators), разработанный Всемирным банком для системной оценки качества государственного управления.

Нетрудно заметить, что колоссальный разрыв (почти в восемь раз) существует между такими индикаторами, как учет мнения граждан и подотчетность государственных органов (англ. Voice and Accountability) — 8,87 и эффективность работы правительства (англ. Government Effectiveness) — 69,71.

Показатель Китая по эффективности работы государственного аппарата составляет 79% от британского, а по уровню подотчетности государственных органов — всего 9,5% (!) от соответствующего значения индикатора для Соединенного Королевства.

Эти несложные расчеты убедительно демонстрируют, что, хотя либеральные демократии и получают наивысшие баллы по обоим критериям, слабая развитость института демократической подотчетности отнюдь не предопределяет неэффективность работы бюрократического аппарата. Таким образом, на второй вопрос следует дать отрицательный ответ.

С первым вопросом о совместимости демократического режима и профессионального государственного аппарата ситуация несколько иная. Казалось бы, высокие показатели Великобритании и Соединенных Штатов по соответствующим индикаторам (см. Рис. 3) позволяют дать утвердительный ответ. Впрочем, необходимо отметить интересное противоречие: показатель США по демократической подотчетности составляет всего 86% от британского, в то время как по эффективности работы правительства — уже 104% от аналогичного значения для Соединенного Королевства.

Индекс WGI анализирует состояние государственного управления в «нормальном» для исследуемой системы состоянии; методика его расчета не позволяет оценить кризисную устойчивость системы, ее способность адекватно отвечать на вызовы — важнейший индикатор стабильности всей государственной структуры.

Приведем конкретный пример. Несмотря на то, что в США значения индикатора эффективности работы правительства претерпели незначительные колебания в 2015–2018 гг., трудно отрицать, что избрание президентом Д. Трампа стало серьезным вызовом для американской политической системы и обострило не только традиционные межпартийные противоречия, но и конфликт между политическим лидерством и профессиональным бюрократическим аппаратом.

Иван Тимофеев:
От авторитаризма к демократии? Будущее политических режимов

Конгрессмены-республиканцы в рамках противодействия начатому против президента расследованию представили доклад, в котором открыто обвинили «неизбираемых бюрократов» в заговоре против Трампа. Их обвинения имеют под собой определенную почву: из 16 свидетелей, допрошенных Комитетом Палаты представителей по вопросам судопроизводства к середине ноября, 11 (68%) являются бывшими или действующими профессиональными государственными служащими [10]. Эта цифра выглядит еще более внушительно, принимая во внимание тот факт, что администрация Трампа запретила федеральным служащим участвовать в расследовании Конгресса.

В основе конфликта между политиками и бюрократическим аппаратом во многом лежит убежденность последнего в лучшем знании тонкостей государственного управления. Фукуяма обращает внимание на двойственность, присущую концепции автономного государственного аппарата: защищенный от политического вмешательства, он имеет тенденцию к выработке собственного представления о своем месте в политической системе [11]. Кроме того, частью идеологии веберовской бюрократии является неприязнь к попыткам внешнего вмешательства в вопросы государственного управления.

Склонность бюрократической машины действовать в интересах, отличающихся от демократического запроса общества, становится очевидной при взгляде на функционирование военно-промышленного комплекса США, который давно уже стал влиятельной силой per se. Как отмечал Жувенель, власти присущ экспансионизм — она «разбухает вследствие собственной потребности» [12]. Если в частном секторе расширение компании является логическим следствием коммерческого успеха (и, как правило, экономически оправдано), то разрастание отдельных частей государственного аппарата нередко является неоправданным и порождается внутренней логикой развития бюрократической системы. В особенности это справедливо в отношении армии и разведывательных ведомств, потому что в силу специфики их работы к ним неприменимы стандартные требования демократической подотчетности, в том числе и финансового характера.

Суммируя, необходимо отметить противоречие между такими фундаментальными основами современного государства, как демократический режим и профессиональный государственный аппарат. Причем это противоречие было присуще западной мысли с самого момента появления концепций демократии и бюрократического аппарата, что хорошо заметно на примере работ Ж-Ж. Руссо, М. Вебера и других. В начале XXI в. вопрос о соотношении избираемого политического лидерства и кадровой государственной службы по-прежнему остается неразрешенным даже в государствах, занимающих верхние строчки в индексе WGI, как это отчетливо видно на примере текущих событий в Соединенных Штатах.

В этой связи данная статья является своеобразным приглашением к дискуссии о пределах (и самой возможности) эффективного демократического контроля над бюрократией. Государственному аппарату присуща автономность функционирования, порождающая внутреннюю логику развития бюрократических институтов, которые могут опасно отдаляться от общественных интересов. Ситуация усложняется отсутствием видимой корреляции между высокими показателями по индикаторам демократической подотчетности и эффективности работы правительства, как это было продемонстрировано на примере Китая, США и Великобритании.

1. Руссо Ж-Ж. Об общественном договоре. М., 1938. Стр. 39 – 40.

2. Там же

3. Fukuyama F. Political Order and Political Decay. NY. 2014. P. 192

4. См. Ely R.T. The Prussian Civil Service // Overland Monthly and Out West Magazine 1.5. May 1883.

5. Де Жувенель Б. Власть. Естественная история ее возрастания. М., 2010. Стр. 311.

6. About turn! // The Economist. Nov. 2^nd 2019. P. 33

7. См. Bezes P., Jeannot G. The Development and Current Features of the French Civil Service System // Civil Service Systems in Western Europe. Cheltenham. 2011

8. Fukuyama F. Political Order and Political Decay. NY. 2014. P. 111

9. Weber M. Bureaucracy // Weber’s Rationalism and Modern Society. NY. 2015. P. 77

10. Подсчет выполнен автором на основе открытых источников

11. Fukuyama F. Political Order and Political Decay. NY. 2014. P. 234–235.

12. де Жувенель Б. Власть. Естественная история ее возрастания. М., 2010. Стр. 176