Дайджест международных публикаций

Арктический совет: движение стабильным курсом

9 Июля 2014
Распечатать

Автор: Лев Левит, к.филос.н., старший научный сотрудник Архангельского научного центра Уральского отделения Российской Академии наук.

Проблемы международного сотрудничества в Арктике – охраны природы, загрязнителей, адаптации, социального развития приобретают всё большую актуальность. К реализации национальных арктических стратегий приступают не только арктические, но уже и внерегиональные государства. Заявленные в них задачи можно решить как в одно- и двухстороннем порядке (оборона и безопасность, освоение природных ресурсов и транспортных путей,  инфраструктура), так и в рамках международной кооперации (мониторинг, загрязнители, адаптация к изменению климата, биоразнообразие, взаимодействие при ЧС). Лидирующие позиции в этом сотрудничестве всё отчётливее занимает Арктический совет (АС). Какие задачи выполняет Совет, какими возможностями он располагает, и каковы перспективы его развития?

Форум или организация?

Совет имеет статус международного форума высокого уровня[1] по проблемам охраны природы и устойчивого социального развития в Арктике. Его декларации отражают общие позиции арктических стран, а оценочные исследования и доклады готовятся рабочими и целевыми группами под контролем старших должностных лиц (СДЛ) и Постоянных участников (ПУ) и утверждаются министрами. Предполагается, что выводы докладов и рекомендации войдут в национальные законодательства. Со времени учреждения в 1996 г. АС приобрёл ряд признаков международной организации:

- обширная нормативная база подробно регламентирует работу АС[2];

- определён статус и полномочия участников: арктических государств, ПУ, вспомогательных органов, страны-председателя, наблюдателей (крайне ограничены)[3];

- секретариаты: АС, коренных народов Севера[4], рабочих групп;

- вертикальная система управления: политический, исполнительный и рабочий уровни; встречи, совещания с разным уровнем представительства и разных форматов;

- регулярные отчёты министрам, планы работы;

- формализован процесс подготовки встреч, принятия деклараций и иных документов;

- активная роль МИДов, дипломатические методы работы: консультации, переговоры;

- тесные связи с международными и иными органами, централизована информационная работа.

И всё же АС нельзя признать организацией по следующим причинам:  

- ограниченность мандата[5];

- подконтрольность МИДам;

- договоры готовятся под эгидой АС, но считаются межгосударственными[6];

- необязывающие документы и рекомендации, нет контрольных полномочий;

- нет общего бюджета (кроме Секретариата); проекты финансируются странами, наблюдатели – до 50%;

- нет штаб-квартиры (секретариаты имеют постоянное размещение и финансирование);

- нет процедуры голосования (решения на основе консенсуса, при участии ПУ).

Совет постепенно трансформируется в международную организацию, но в среднесрочной перспективе изменения его статуса не следует ожидать. Так, в  Директиве по национальной и внутренней безопасности[7] 2009 г., Стратегии в Арктическом регионе[8] 2013 г. и иных документах США АС именуется исключительно «форумом». США не стремятся передавать АС дополнительных полномочий, связывать себя долгосрочными финансовыми обязательствами. Такую позицию, разделяемую, вероятно, также Россией и Канадой, можно объяснить намерением непосредственно контролировать взаимодействие по ключевым вопросам.  

Канада, председатель АС в 2013-2015 гг., показала твёрдый стиль руководства (амбициозность, безапелляционность, закрытость, вертикальная ориентация), контрастирующий со скандинавским (открытость, демократичность, широкий диалог). Весной 2013 г. Гренландия бойкотировала АС из-за отказа Швеции предоставить ей отдельное место на заседаниях[9]. Дания, Гренландия и Фарерские острова отреагировали заявлением[10] с особым обращением к Канаде, возможно, продавившей это решение. Канада и США, вероятно, будут настаивать на неизменности состава АС, противодействуя попыткам расширения влияния в Совете внерегиональных и даже арктических государств.

Высокая активность Швеции в период председательства, лоббирование Норвегией г.Тромсё как базы для секретариата АС[11], поддержка Данией секретариата коренных народов и согласованность действий этих стран говорят об их намерении укрепить свои позиции в АС и содействовать трансформации Совета в организацию.

Все арктические государства способствую укреплению АС как ведущего мирового форума по проблемам Арктики, практическими шагами повышая его авторитет (международные договоры, секретариаты, внешняя активность, поиск новых сфер сотрудничества) и де-факто закрепить за собой полномочия по обсуждению и решению актуальных проблем региона, о чём заявлял шведский председатель СДЛ Линд, однако маловероятно, что крупные страны разделяют идею о его преобразовании в организацию.

Конкурирующие тенденции

Работа АС строится с учётом следующих взаимопротиворечащих интересов: 

1) крупные – малые государства: самостоятельное – коллегиальное принятие решений, что вызвано их организационной культурой, численностью населения, масштабами и спецификой интересов. Страны Северной Европы более зависят от сотрудничества, активнее позиционируют себя, привержены идеям открытости, диалога и компромисса, но их ресурсы более ограниченны[12]. Крупные страны, понимая свою ключевую роль и имея мощный потенциал, проводят самостоятельную политику. Они менее склонны к коллегиальному принятию решений и передаче вопросов в совместное ведение (беспилотные аппараты), принимать обязательства, выполнять рекомендации;

2) учёные–дипломаты (необходимость охрана природы – весь спектр интересов государства: углеводороды, биоресурсы, транспорт, занятость). Смягчение этих двух противоречий возможно с преобразованием АС в организацию, отслеживанием исполнения рекомендаций; такие попытки предпринимались с начала шведского председательства[13];

3) государства–коренные народы. ПУ считают господдержку недостаточной, обеспокоены возросшей активностью в Арктике, разрушением уклада жизни, опасаются ослабления своей роли. Эти опасения обоснованны, хотя страны обязаны учитывать интересы всего населения в целом. В этой связи наблюдатели, поддерживая ПУ, укрепят свои позиции в АС;  

4) «закрытый/открытый клуб». Принятие новых наблюдателей создаёт риск размывания голоса коренных народов, а «закрытие» АС заставит отвергнутых кандидатов перевести дискуссию на уровень ООН, усилить усилят работу в иных международных органах и организациях, создать альтернативные объединения («Арктический круг»);

5) прозрачность–кулуарность (обсуждения и принятие решений, внешние отношения). Ряд совещаний СДЛ, дискуссии по принципиальным вопросам проходят в привычном для дипломатов закрытом режиме, что вызывает критику наблюдателей, экологов и вспомогательных органов. Рабочие группы желают в большей степени определять направления работы, а не только исполнять утверждённые проекты. Швеция пыталась снять напряжённость, переименовав совещания в «неформальные» и «формальные», проводя встречи с рабочими группами, наблюдателями и кандидатами, участвуя в международных форумах. Был создан динамичный сайт, Совет вышел в соцсети, велась работа со СМИ, была создана группа по коммуникации; Швеция позиционировала АС как орган, открытый к диалогу и готовый выслушать все заинтересованные стороны, но всё же закрытость в работе АС переломить не удалость. Канада поддержала этот задел, но организовала информационную работу иначе: новостных сообщений стало меньше, они более «сухие», публикуются с задержкой; закрытые совещания переименованы в «исполнительные». Острые моменты – отказ Канады участвовать во встрече в Москве – не упоминаются ни на сайте АС, ни в новостных лентах председателей АС и СДЛ; с начала 2014 г. не обновляется сайт Секретариата коренных народов, где ранее высказывались претензии к АС в закрытости;

6) лидерство и руководящие позиции: можно говорить об определённой конкуренции между проектами, т.к. лоббирование и руководство проектами и органами повышают вес государства в Совете, способны укрепить авторитет его науки в региональном масштабе. Страны Северной Европы вносят инициативы, поддерживают друг друга, стремятся привлечь крупные страны, избежать их критики при утверждении плана и итогов проекта, стремятся получить пост со-председателя. США, Канада и Россия в целом позитивно оценивают эту активность по направлениям, не являющимся для них принципиально важными. В последние годы Россия демонстрирует высокую готовность к сотрудничеству; менее предсказуемой при выработке и утверждении проектов местами оказывалась позиция Канады и США. Распределение должностей в органах АС отражает приоритеты государств, отчасти определяя характер работы и итоговых документов. В мае 2014 г.[14] по шесть руководящих должностей занимали Канада (социальное, экономическое развитие, биоразнообразие) и Норвегия (ЧС, безопасность морских перевозок, климат), в т.ч. 3 секретариата; назначение сотрудницы норвежского министерства руководителем Секретариата коренных народов[15] можно воспринимать как попытку вернуть его в орбиту АС[16]. Исландия (5) отдаёт приоритет биоразнообразию, морской среде, принимает два секретариата, её представитель руководит секретариатом АС. Россия(3) и США (1) активно работают в целевых группах (разливы нефти, поиск и спасание, научное сотрудничество, бизнес). Финляндия (3): загрязнители, бизнес, «морские» целевые группы. Швеция и Дания (2): загрязнители, выбросы сажи, климат, адаптация, бизнес.

Санкции не затронут работу Совета 

Эксперты[17] отмечают демонстративность, внутриполитическую, предвыборную направленность реакции арктических государств на ситуацию на Украине в рамках АС. Наглядно это показывает санкционный список Канады, в который не вошли должностные лица, отвечающие за сотрудничество в авиапроме. Таким же образом целевая группа, заседание которой Канада демонстративно и без особых потерь пропустила, благополучно продолжила работу в полном составе. По мере стабилизации ситуации дальнейшие шаги, затрагивающие АС, вряд ли последуют, но возможно снижение интенсивности сотрудничества по совместным инициативам; можно ожидать «притормаживания» или блокирования отдельных моментов под различными формально-бюрократическим предлогами. Вероятно, страны ограничатся лишь проявлением солидарности – совместным демонстративным осуждением России по сомнительным основаниям, чтобы убедить друг друга в том, что эта реакция снизит роль и ограничит возможности России в АС. Очевидно, что без участия России невозможна реализация проектов АС. Ухудшение отношений с Россией в регионе будет особенно невыгодно нашим соседям – Норвегии и Финляндии. В контексте санкций показательна ремарка президента Исландии о хрупкости крайне успешного арктического сотрудничества[18].

Следует ли ждать изменений?

В среднесрочной перспективе существующее положение вещей сохранится:

- продолжится укрепление АС, его приближение к международной организации, но лишь по отведённому ему кругу вопросов; крупные арктические государства продолжат решать наиболее важные вопросы на двухсторонней основе, исходя из национальных интересов; только после их решения возможен переход в статус организации;

- будет расширяться круг интересов Совета, поиск новых областей сотрудничества;

- продолжится переосмысление арктическими государствами целей АС, роли и задач, которые они ставят перед своим участием в нём, его эффективности[19] в свете национальной политики. Так, США, в т.ч. и как часть подготовки к председательству 2015-2017 гг. повысили статус своего участия в АС, анонсировав назначение спецпредставителя Госдепартамента по Арктике[20], делегировав госсекретаря на две последних сессии и проведя организационный аудит;

- возрастёт внимание к вопросам устойчивого социального развития, усилится внимание к коренным народам, условиям их жизни и адаптации; 

- Арктический экономический совет даст АС новое измерение, расширит диалог и повысит уровень контактов с бизнесом;

- возрастёт активность наблюдателей, в т.ч. в отношениях с ПУ;

- будет нарастать общественное внимание к АС, региону и его вызовам, укрепятся связи АС с международными организациями;

- с принятием новых договоров в сфере экономики и научного сотрудничества Совет станет катализатором международного делового сотрудничества и исследований в Арктике.


[1] Declaration on the establishment of the Arctic Council. – Ottawa, Canada, 19.09.1996. URL: http://www.arctic-council.org/index.php/en/document-archive/category/5-declarations?download=13:ottawa-declaration

[2] Министерские декларации, Правила процедуры, Круг ведения – для различных вспомогательных органов, Рекомендации по ведению деятельности и иные процедурные документы URL: http://www.arctic-council.org/index.php/en/document-archive/category/4-founding-documents

[3] Arctic Council Observer Manual. Adoped by the Arctic Council at the 8th Arctic Council Ministerial Meeting in Kiruna, Sweden on 15.05.2013. URL: http://www.arctic-council.org/index.php/en/document-archive/category/4-founding-documents?download=1895:arctic-council-observer-manual  

[4] Indigenous Peoples’ Secretariat Terms of Reference and Procedural Guidelines. Adopted by the IPS Board on November 3, 2001 in Espoo, Finland, with amendments of 21 November 2002 and 05 April 2005. URL:  http://www.arctic-council.org/index.php/en/document-archive/category/4-founding-documents?download=123:ips-terms-of-reference-and-guidelines-2001 ; Arctic Council Secretariat Terms of Reference. Adopted 15.05.2012 at the Arctic Council Deputy Ministers’ Meeting. Stockholm. URL: http://www.arctic-council.org/index.php/en/document-archive/category/517-arctic-council-secretariat-documents

[5] «Совет не занимается вопросами обороны и военной безопасности» (Ottawa Declaration, Article 1, footnote 1. URL: http://www.arctic-council.org/index.php/en/document-archive/category/4-founding-documents?download=118:the-ottawa-declaration ; АС также не рассматривает вопросы разграничения территорий и акваторий, добычи углеводородного сырья и минералов, рыболовства, управления природными ресурсами и морскими транспортными путями; эти вопросы не выносятся на повестку дня совещаний, т.к. достижение консенсуса по ним крайне сложно;

[6] К настоящему моменту на совещаниях Арктического совета на уровне министров подписано два таких договора: «Соглашение о сотрудничестве в авиационном и морском поиске и спасании в Арктике» (в 2011 г. в Нууке, URL: http://www.arctic-council.org/index.php/en/document-archive/category/20-main-documents-from-nuuk?download=75:arctic-search-and-rescue-agreement-russian ) и «Соглашение о сотрудничестве в сфере готовности и реагирования на загрязнение моря нефтью в Арктике» (в Кируне в 2013 г., URL: http://www.arctic-council.org/index.php/en/document-archive/category/425-main-documents-from-kiruna-ministerial-meeting?download=1942:agreement-on-cooperation-on-marine-oil-pollution-preparedness-and-response-in-the-arctic-final-formatted-version ). В ближайшие годы возможно подписание соглашения или иного документа о международном научном сотрудничестве в Арктике, о предупреждении морских нефтяных загрязнений, о снижении выбросов загрязнителей; соответствующие вопросы прорабатываются специально созданными целевыми группами.

[7] National Security Presidential Directive and Homeland Security Presidential Directive, Washington, USA, 09.01.2009, URL: http://www.fas.org/irp/offdocs/nspd/nspd-66.htm В директиве говорится, что «позиция Соединённых Штатов заключается в том, что Арктическому совету следует оставаться форумом высокого уровня по вопросам, входящим в сферу его полномочий в настоящее время, и не следует придавать ему формальный статус международной организации, особенно в организацию с установленными размерами взносов. Тем не менее, Соединённые Штаты открыты для обновления структуры Совета, включая консолидацию или внесение оперативных изменений его вспомогательные органы, если такие изменения однозначно позволят улучшить работу Совета и будут соответствовать общим полномочиям Совета».

[8] National Strategy for the Arctic Region. Washington, USA. 10.05.2013, URL: http://www.whitehouse.gov/sites/default/files/docs/nat_arctic_strategy.pdf p.9   В стратегии указывается, что США «продолжат придавать большое значение Арктическому совету как форуму, призванному содействовать сотрудничеству арктических государств по большому числу вопросов, представляющих общий интерес, в рамках его текущих полномочий».

[9] Udenrikspolitisk redegørelse 2013. Naalakkersuisut (Government of Greenland). URL: http://www.ina.gl/media/1123614/pkt14_em2012_uspr_rg_dk.pdf    p.8

[10] Danmark, Grønland og Færøernes deltagelse i Arktisk Råd-Samarbejdet. Udenrigsministeriet, 21.05.2013. URL: http://um.dk/da/politik-og-diplomati/nyhederogpublikationer/udenrigspolitiske-nyheder/newsdisplaypage.aspx?newsID=3D71608A-98D8-49E2-834C-04BED6B3AFC8  

[11] МИД Норвегии и Норвежский полярный институт высказались о выборе в пользу Тромсё, а не Рейкьявика как о победе своей страны и признании её успешной работы в Совете. Arktisk råt til Tromsø, Norsk Polarinstitutt. 13.05.2011. URL: http://www.npolar.no/no/nyheter/2011/2011-05-13-arktiskraad.html

[12] Так, Исландия при её численности населения и финансовых возможностях не в состоянии проявлять одинаковую активность одновременно по многим проектам – привлекать чиновников и экспертов, направлять представителей на все совещания, финансировать своё участие в большом числе проектов и мероприятий.

[13] Предлагалось создать матрицу исполнения рекомендаций проектов Арктического совета; на эту же проблему указывается в американском отчёте по итогам аудита Арктического совета; Arctic Issues. Better Direction and Management of Voluntary Recommendations Could Enhance U.S. Arctic Council Participation. United States Government Accountability Office. Report to Congressional Requesters. Washington, May 2014. p. 42. URL: http://www.gao.gov/assets/670/663245.pdf 

[14] Руководящие позиции в рабочих и целевых группах Арктического совета распределяются следующим образом (по состоянию на май 2014 г.): (источник – сайт Арктического совета, URL: http://www.arctic-council.org/index.php/en/ )

Страна-председатель Арктического совета:

Канада

Вспомогательный орган

Директор (исп.секретарь)

Место расположения

Секретариат Арктического совета

Исландия

Норвегия

Секретариат коренных народов Севера

Норвегия

Дания

Рабочая группа (профиль)

Председатель

Исп. секретарь, место расположения секретариата

ACAP (устранение загрязнителей)

Финляндия

Финляндия

AMAP (климатология)

Дания

Норвегия

CAFF (биоразнообразие)

Канада

Исландия

EPPR (готовность к ЧС)

Норвегия

Норвегия

PAME (океанология)

Исландия

Исландия

SDWG (социальное развитие)

Канада

Канада

Целевая группа

Председатель (сопредседатели)

TFOPP (предупреждение нефтяных загрязнений)

Норвегия и Россия

TFBCM (выбросы сажи и метана)

Канада и Швеция

SCTF (научное сотрудничество)

Россия, Швеция, США

TFCBF (Арктический экономический совет)

Канада, при поддержке Финляндии, Исландии и России

TFII (укрепление Арктического совета) - закрыта

Швеция

SAR TF (поиск и спасание) - закрыта

Россия, США

OSTF (готовность и реагирование на нефтяные загрязнения) - закрыта

Россия, США, Норвегия

EBM (экспертная группа по экосистемному управлению) - закрыта

США, Исландия, Швеция

[15] New Executive Secretary for the Indigenous Peoples Secretariat. 29.05.2014. URL: http://www.arctic-council.org/index.php/en/resources/news-and-press/news-archive/877-new-executive-secretary-for-the-indigenous-peoples-secretariat

 

[16] В последние годы секретариат несколько дистанцировался от Совета и высказывал особые, нередко критические оценки действий Совета и арктических государств. URL: http://arcticpeoples.org/news/item/480-arctic-oil-spill-agreement

[17] Эксперты РСМД о перспективах сотрудничества России и Канады в Арктике в текущей международной обстановке. // РСМД, 21.04.2014. URL: /inner/?id_4=3555#top ; Перспективы сотрудничества в Арктическом регионе: точка зрения Канады. // РСМД, 18.04.2014 URL: /inner/?id_4=3549#top ; Parka and dagger // The Arcitc Journal. 24.04.2014. URL: http://arcticjournal.com/politics/573/parka-and-dagger   

[18] На конференции «Арктический диалог» в г.Будё (Норвегия) в марте 2014 г. в ответ на призыв заместителя министра иностранных дел Норвегии «совместно с партнёрами по НАТО и ЕС осудить Россию». По его мнению, поднятие этой темы на конференции по диалогу ошибочно, особенно неуместно осуждение своего «большого соседа»: – «Модель, которую арктические государства создали за последние двадцать лет – это единственная успешная модель межгосударственного сотрудничества на севере. Но чтобы разрушить арктическое сотрудничество, нам не потребуется и часа»; «Надо проявлять большую осторожность и не допускать разделения сотрудничества в Арктике на группы, потому что никто от этого не выиграет». Statssekretær provoserte russiske studenter. NRK, 19.03.2014. URL: http://www.nrk.no/nordland/provoserte-russiske-studenter-1.11616206    

[19] Так, в докладе по итогам аудита участия США в АС делается вывод о необходимости скоординировать действия государственных органов США в рамках Совета, сформировать систему отслеживания и оценки того, как США выполняются рекомендации АС, разработать систему мер, которые позволят сделать итоги работы АС более «осязаемыми». Arctic Issues. Better Direction and Management of Voluntary Recommendations Could Enhance U.S. Arctic Council Participation. United States Government Accountability Office. Report to Congressional Requesters. Washington, May 2014. p. 42. URL: http://www.gao.gov/assets/670/663245.pdf 

[20] Secretary Kerry Announces Department Will Establish a Special Representative for the Arctic Region. Press Statement. Secretary of State. Washington, 14.02.2014. URL: http://www.state.gov/secretary/remarks/2014/02/221678.htm    

Поделиться статьей

Текущий опрос

У проблемы Корейского полуострова нет военного решения. А какое есть?

Прошедший опрос

  1. Развиваем российско-китайские отношения. На какое направление Россия и Китай вместе должны обратить особое внимание?
    Необходимо ускорить темпы евразийской интеграции в рамках сопряжения ЕАЭС и «Одного пояса — одного пути»  
     71 (28%)
    Развивать сферу двусторонних экономических отношений и прикладывать больше усилий для роста товарооборота между странами  
     71 (28%)
    Развивать гуманитарные связи, чтобы народы обеих стран лучше понимали друг друга  
     45 (18%)
    Создавать новые двусторонние политические механизмы для более тесного политического сотрудничества  
     32 (13%)
    Повысить эффективность координации действий в многосторонних международных организациях  
     30 (12%)
    Ваш вариант (в комментариях)  
     3 (1%)
Бизнесу
Исследователям
Учащимся