Парламентское измерение евразийской интеграции

Подписанный 29 мая 2014 и вступивший в силу 1 января 2015 года Договор о Евразийском экономическом союзе[1] установил систему и структуру его надгосударственных органов:

1. Высший Евразийский экономический совет (Высший совет), объединяющий глав государств-членов ЕАЭС.

2. Евразийский межправительственный совет (Межправительственный совет), состоящий из глав правительств государств-членов ЕАЭС.

3. Евразийская экономическая комиссия (Комиссия, ЕЭК) состоит из Совета и Коллегии. В состав Совета Комиссии входят по одному представителю от каждого государства-члена ЕАЭС, являющемуся заместителем главы правительства и наделенному необходимыми полномочиями в соответствии с законодательством своего государства. Коллегия Комиссии формируется из представителей государств-членов исходя из принципа равного представительства государств-членов.

4. Суд Евразийского экономического союза (Суд Союза), в состав которого входят по два судьи от каждого государства-члена ЕАЭС.

Таким образом, заметна тенденция представительства в надгосударственных органах Евразийского Союза исполнительной и судебной властей из государств-членов. При этом органа, объединяющего депутатский корпус стран-участниц ЕАЭС, учредительный договор не предусмотрел. Экспертами КИСИ в этом году предсказывались активизация усилий России по политической интеграции региона Центральной Азии, в частности, они делали прогноз о возобновлении со стороны российского политического и экспертного сообщества риторики о создании общих законодательных институтов ЕАЭС.[9, с. 7-8] данный прогноз и натолкнул на рассуждения о парламентском измерении евразийской интеграции.

На первый взгляд, отсутствие органа, объединяющего парламентариев из стран-членов ЕАЭС,  представляется, если не странным, то, по крайней мере, не логичным. Евразийский Союз – структура с более глубокой интеграцией, нежели образованное в 1991 году Содружество Независимых Государств или существовавшее в период 2001-2014 гг. Евразийское экономическое сообщество. Однако и СНГ, и ЕврАзЭС в системе своих органов имели Межпарламентскую Ассамблею.

Устав СНГ от 22.01.1993 г.[4] определяет Межпарламентскую Ассамблею как формат межпарламентского сотрудничества стран-членов СНГ. Ассамблея состоит из парламентских делегаций и в её задачи включено проведение межпарламентских консультаций, обсуждение вопросов сотрудничества в рамках Содружества, разработка совместных предложений в сфере деятельности национальных парламентов. В соответствии с Соглашением о Межпарламентской Ассамблее государств-участников СНГ[5] и её Регламенту[6] данный орган формируется из парламентских делегаций государств - участников Содружества. Состав и полномочия парламентских делегаций определяется национальными парламентами из числа своих депутатов, а также их руководителей. Парламентские делегации наделены равными правами, и каждая из них имеет один голос. Межпарламентская Ассамблея разрабатывает рекомендательные законодательные акты по вопросам, находящимся в сфере общих интересов. Её решения по обсуждаемым вопросам принимаются на основе общего согласия (консенсуса), под которым понимается отсутствие любого официального возражения делегаций, присутствующих на заседании и принимающих участие в обсуждении данного вопроса. Основная деятельность Межпарламентской Ассамблеи СНГ на практике свелась к Модельному законотворчеству.

Межпарламентская Ассамблея ЕврАзЭС согласно Положению о ней[7] и Регламенту[8] определялась органом парламентского сотрудничества Сообщества и также формировалась из парламентариев, делегируемых парламентами государств-членов Сообщества в соответствии с их внутренними регламентами и процедурами. Однако её задачи были чуть шире. В них включались 1) формирование единой правовой политики ЕврАзЭС; 2) координация законотворческой деятельности национальных парламентов, обеспечивающей реализацию целей и задач ЕврАзЭС; 3) содействие созданию организационно-правовых условий для приведения законодательств государств-членов Сообщества в соответствие с договорами, заключёнными в рамках ЕврАзЭС; 4) организация межпарламентского сотрудничества. В функции Ассамблеи входила деятельность по Модельному законодательству:  разработка и одобрение проектов Основ законодательства в базовых сферах общественных отношений, а также разработка и принятие типовых проектов, на основе которых государствами-членами Сообщества разрабатывались акты национального законодательства. Помимо этого Ассамблея могла рассматривать вопросы приведения законодательств государств-членов ЕврАзЭС в соответствие с договорами, заключёнными в рамках Сообщества, разрабатывать рекомендации по гармонизации (сближению, унификации) законодательств и предложения по синхронизации процедур принятия законов в национальных парламентах. Межпарламентская Ассамблея ЕврАзЭС была вправе вносить рекомендации парламентам государств-членов Сообщества по первоочередному рассмотрению ими законодательных актов, принятие или изменение которых требовалось для исполнения решений органов ЕврАзЭС, а также заключённых в рамках Сообщества международных договоров. Решения Межпарламентской Ассамблеи ЕврАзЭС по вопросам, отнесенным к её компетенции, принимались квалифицированным большинством в 2/3 голосов от числа присутствующих на заседании членов, по процедурным вопросам – простым большинством голосов. При этом в случае, если при голосовании было набрано 2/3 голосов, но члены двух любых парламентских делегаций проголосовали против принятия решения, вопрос передавался для дополнительного рассмотрения в соответствующую постоянную комиссию Ассамблеи.

Опыт деятельности Межпарламентских Ассамблей СНГ и ЕврАзЭС представляется ценным и значимым для судьбы евразийской интеграции. Он должен быть учтён и аккумулирован. Президент России В. В. Путин особо подчеркнул, что  «ничто из богатого наследия ЕврАзЭС не должно быть утеряно», отметил роль, которую в законодательном обеспечении интеграционных процессов сыграла Межпарламентская Ассамблея ЕврАзЭС. Несмотря на отсутствие упоминания о создании аналогичной структуры в Договоре о Евразийском экономическом союзе В. В. Путин не исключил возвращения к этой теме.[10] Президент России неоднократно останавливался на значимости парламентского измерения: подчёркивал большую роль парламентского взаимодействия при формировании правовой базы интеграционного строительства[15, с. 6], отмечая вклад, который вносят парламентарии в продвижение евразийской интеграции[14]. Отсутствие парламентского органа ЕАЭС на данном этапе исторического развития может быть объяснено желанием уйти от чрезмерной политизированности настоящего интеграционного проекта. Е. М. Примаков предупреждал, что не следует торопиться с политической интеграцией в Евразийском Союзе[16, с. 177], т. к. несмотря на очевидные преимущества участия в нём, необходимо принимать во внимание опасения руководства Белоруссии и Казахстана утраты суверенитета при формировании единого политического пространства[16, с. 176]. Политизированность идеи парламентаризма в рамках ЕАЭС видна в предложениях Председателя Государственной Думы С. Е. Нарышкина, который высказался в пользу прямых выборов как способа формирования Евразийского парламента[17], а также передачи ему полномочий по осуществлению экономического законодательства[13]. Однако помимо политической составляющей парламентского измерения, в нём присутствует и правовая. Интеграция в рамках ЕАЭС имеет не только экономический, но и юридический характер.

Е. М. Примаков при жизни настаивал на обязательном извлечении уроков из несомненных трудностей, переживаемых Европейским Союзом, и предупреждал, что безудержное расширение Евразийского интеграционного объединения не может рассматриваться с точки зрения престижа[16, с. 177]. Следовательно, принципиальной задачей после первой волны расширения ЕАЭС, которая закончится ожидаемым вступлением Таджикистана, будет сосредоточение на интеграции вглубь, т. е. укреплении интеграционных связей среди уже имеющихся членов Союза. Роль парламентов стран-участниц ЕАЭС в углублении интеграционных процессов и улучшении их качества чрезвычайно велика. По мнению С. Е. Нарышкина, большинство из поставленных интеграционных задач не решить без профессиональной юридической проработки, поэтому одной из важнейших институционных основ евразийской интеграции становится её парламентское измерение[12, с. 9]. Безусловно, нельзя сказать, что национальные парламенты выключены из процессов евразийской интеграции, т. к. именно они являются главными акторами ратификации международных договоров, заключаемых в рамках ЕАЭС. Однако отсутствие Межпарламентской Ассамблеи Союза значительным образом сужает возможности парламентской дипломатии на этом, безусловно, важном участке внешнеполитической деятельности Армении, Белоруссии, Казахстана, Киргизии и России.

Президент Белоруссии А. Г. Лукашенко 29 мая 2014 года в Астане говорил о том, что есть вера в становление Экономического союза в будущем в качестве основы нашего политического, военного и гуманитарного единства[11]. Наличие площадки для парламентариев стран ЕАЭС значительным образом посодействует именно правовой интеграции, предусмотренной учредительным договором от 29.05.2014 года. Необходимо заметить, что правовая интеграция в рамках ЕАЭС осуществляется не только путём заключения международных договоров в рамках Союза и принятия актов его надгосударственных органов, но и посредством гармонизации и унификации законодательств государств-членов ЕАЭС. В тексте Договора о ЕАЭС гармонизация законодательства определяется как сближение законодательства государств-членов, направленное на установление сходного (сопоставимого) нормативного правового регулирования в отдельных сферах, а под унификацией законодательства предусматривается сближение законодательства государств-членов, направленное на установление идентичных механизмов правового регулирования в отдельных сферах, определенных данным договором. В качестве таких сфер в самом договоре названы защита прав потребителей, валютные отношения, конкретные сектора услуг, перечень которых утверждён Высшим евразийским экономическим советом[3], в рамках формирования единого рынка услуг, в Концепции формирования единого электроэнергетического рынка[2] предусмотрена гармонизация законодательства государств-членов Союза по вопросам электроэнергетики на основе права ЕАЭС.

В заключении хотелось бы сказать, что сама архитектура евразийской интеграции и логика интеграционных процессов в будущем подтолкнут к учреждению органа, объединяющего парламентариев стран-членов ЕАЭС, который пойдёт по пути эволюции к полноценному Евразийскому парламенту.

Список источников и литературы:

1. Договор о Евразийском экономическом союзе подписан в г. Астане 29.05.2014 г. (в ред. от 08.05.2015 г.) // Официальный сайт Евразийской экономической комиссии http://www.eurasiancommission.org/, 05.06.2014; Собрание законодательства РФ. – 2015, – N 38, ст. 5214.

2. Решение Высшего Евразийского экономического совета от 08.05.2015 г. № 12 «О Концепции формирования общего электроэнергетического рынка Евразийского экономического союза» (вместе с Концепцией формирования общего электроэнергетического рынка Евразийского экономического союза) // Евразийская экономическая комиссия. Официальный сайт. URL: http://www.eurasiancommission.org/ru/act/energetikaiinfr/energ/Documents/Концепция%20ОЭР%20Союза.pdf (дата обращения 12.06.2015).

3. Решение Высшего Евразийского экономического совета от 23.12.2014 г. N 110 (в ред. от 08.05.2015 г.) «Об утверждении перечня секторов (подсекторов) услуг, в которых функционирует единый рынок услуг в рамках Евразийского экономического союза» // Консультант Плюс. Официальный сайт компании. URL: http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=LAW;n=179485;fld=134;dst=100011;rnd=0.3208023246843368 (дата обращения 01.09.2015).

4. Решение Совета глав государств СНГ от 22.01.1993 г. «О принятии Устава СНГ» (Вместе с Уставом Содружества Независимых Государств) // Бюллетень международных договоров. – 1994. – N 1.

5. Соглашение о Межпарламентской Ассамблее государств-участников Содружества Независимых Государств заключено в г. Алма-Ате 27.03.1992 г. // Вестник Межпарламентской Ассамблеи. – 1993. – N 2.

6. Регламент Межпарламентской Ассамблеи государств - участников Содружества Независимых Государств принят 15.09.1992 г. (в ред. от 18.03.1994 г.) // СПС Консультант Плюс.

7. Положение о Межпарламентской Ассамблее Евразийского экономического сообщества утв. Решением Межгосударственного Совета ЕврАзЭС от 13.05.2002 г. № 52 // Межпарламентская Ассамблея Евразийского экономического сообщества. Официальный сайт. URL: http://www.ipaeurasec.org/docsdown/001.pdf (дата обращения 01.02.2014) (утратило силу).

8. Регламент Межпарламентской Ассамблеи Евразийского экономического сообщества утв. постановлением Межпарламентской Ассамблеи ЕврАзЭС от 02.11.2002 г. № 3-7 // Межпарламентская Ассамблея Евразийского экономического сообщества. Официальный сайт. URL: http://www.ipaeurasec.org/docsdown/002.pdf (дата обращения 01.02.2014). (утратил силу).

9. Ауелбаев Б. А., Кушкумбаев С. К., Сыроежкин К. Л., Додонов В. Ю. Центральная Азия – 2020 четыре стратегических концепта: аналитический доклад. – Астана: Казахстанский институт стратегических исследований при Президенте Республики Казахстан, 2015. – 51 с.

10. Вступительное слово Президента РФ В. В. Путина на заседании Межгосударственного совета ЕврАзЭС от 10.10.2014 г. // Президент Российской Федерации. Официальный сайт. URL: http://kremlin.ru/events/president/news/46766 (дата обращения 01.11.2014).

11. Заявление Президента Республики Беларусь А. Г. Лукашенко для прессы по итогам заседания Высшего Евразийского экономического совета от 29.05.2014 г. // Президент Российской Федерации. Официальный сайт. URL: http://kremlin.ru/events/president/transcripts/45790 (дата обращения 01.11.2014).

12. Нарышкин С. Е. Евразийский проект стал реальностью: выступление Председателя Государственной Думы РФ на Международном форуме «Евразийская экономическая перспектива» 11 апреля 2013 года в Санкт-Петербурге // Правовой Петербург. 2013. № 2(3). С. 6-9.

13. Председатель Государственной Думы Сергей Нарышкин: «На повестке дня стоит вопрос формирования Евразийского парламента» // Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации. Официальный сайт. – 2012. – 24 февраля. URL: http://www.duma.gov.ru/news/274/138417/?sphrase_id=1879723 (дата обращения 01.11.2014).

14. Приветствие Президента РФ В. В. Путина участникам и гостям Международного форума «Евразийская экономическая перспектива» от 06.10.2015 г. // Президент Российской Федерации. Официальный сайт. URL: http://kremlin.ru/events/president/letters/50436 (дата обращения 11.10.2015).

15. Приветствие Президента РФ В. В. Путина участникам и гостям Международного форума «Евразийская экономическая перспектива» от 11.04.2013 г. / Цит. По Нарышкин С. Е. Евразийский проект стал реальностью: выступление Председателя Государственной Думы РФ на Международном форуме «Евразийская экономическая перспектива» 11 апреля 2013 года в Санкт-Петербурге // Правовой Петербург. 2013. № 2(3). С. 6-9.

16. Примаков Е. М. Россия. Надежды и тревоги. – М.: Центрполиграф, 2015. – 224 с.

17. Сергей Нарышкин выразил убеждение, что «решение такой амбициозной задачи, как создание к 1 января 2015 года Евразийского экономического союза, потребует серьезной перестройки всей системы межпарламентского взаимодействия в его евразийском измерении» // Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации. Официальный сайт. – 2012. – 22 апреля. URL: http://www.duma.gov.ru/news/274/149613/?sphrase_id=1879723 (дата обращения 01.11.2014).