«Восточное партнерство» – первая европейская интеграционная программа на постсоветском пространстве и один из приоритетов Польши, председательствующей в Европейском союзе до конца 2011 г. Проект, вызвавший озабоченность Москвы в период своего зарождения, существует более двух лет, и уже можно оценить степень его успешности. Для этого важно ответить на вопросы: как ВП развивается в качестве политического проекта, каков потенциал программы как своеобразного «инструмента европеизации» постсоветского пространства и как должна реагировать Россия на экспансию ЕС в регионе.
Программа «Восточное партнерство» (ВП) зародилась в 2008 г. Совместная польско-шведская инициатива стала продолжением так называемой Европейской политики соседства (ЕПС).
ЕПС распространяется по двум направлениям – южному и восточному. Южное направление охватывает страны Средиземноморского региона, восточное – Молдавию, Украину, Белоруссию, Грузию, Армению и Азербайджан. Политическим воплощением ЕПС на юге стал Средиземноморский Союз, на востоке – ВП.
Хотя впервые о ВП заговорили еще в мае 2008 г., «инаугурация» программы состоялась через семь месяцев – уже после пятидневной войны на Кавказе. Представляя программу, руководство Европейской комиссии ссылалось на августовские события как на одну из причин активизации своей деятельности в регионе. При этом глава Еврокомиссии Жозе Баррозу заявил, что программа не нацелена против России, хотя и отметил политический характер новой инициативы. Отслыка к войне с Грузией и заявка на политическое объединение на постсоветском пространстве, в котором не нашлось места для России, не могли понравиться Москве.
Политический сигнал
Еврокомиссия назвала ВП «долговременным политическим сигналом солидарности ЕС». Главную задачу ВП определили в том, чтобы привести страны-партнеры к более тесным отношениям с Брюсселем путем проведения ими «реформ, направленных на развитие демократии и рыночных отношений». При этом было четко заявлено, что ВП не является этапом, предваряющим членство в ЕС.
По итогам двухлетнего существования ВП можно сказать, что едва ли ЕС преуспел в том, что касается политического характера интеграционной программы.
Об этом не в последнюю очередь свидетельствует второй саммит организации, прошедший в Варшаве в конце сентября 2011 г. Из лидеров стран ЕС, помимо руководства страны-организатора встречи, на нем присутствовала только канцлер Германии Ангела Меркель.
Говоря о саммите, она назвала проект «так называемое "Восточное партнерство"», тем самым заставив всех еще больше сомневаться в поддержке инициативы влиятельными политиками Евросоюза.
В частности, Катар первым из арабских стран признал Национальный переходный совет Ливии легитимным органом власти. В ответ на это ливийские повстанцы предоставили катарской нефтяной компании Qatar Petroleum доступ к ливийской нефти для последующей ее реализации на мировом рынке.
К слову, и первый саммит ВП, состоявшийся в Праге в 2009 г., лидеры стран ЕС практически проигнорировали. Руководство стран Евросоюза не считает нужным демонстрировать свою политическую поддержку данной инициативы, ставя весь проект, таким образом, в двусмысленное положение.
Очевидно, что это связано с проблемами внутри объединения европейских стран, а также с нежеланием пробуждать у участников ВП надежды на членство в ЕС в будущем.
Противоречия
Варшавский саммит выявил противоречия между ЕС и странами-партнерами ВП. Они во многом проявились в вопросе о Белоруссии, которая с самого начала не была простым участником проекта. Изначально в ЕС говорили о пяти странах-партнерах ВП, упоминая Минск как возможного шестого участника программы.
Представители стран ЕС хотели, чтобы в подписанной в Варшаве декларации говорилось о санкциях в отношении режима Александра Лукашенко. Однако лидеры постсоветских стран на это не пошли.
«Таким образом, под вопрос были поставлены основные задачи, которые Восточное партнёрство было призвано решать с точки зрения Европейского Союза, уделяющего столько внимания темам демократизации и политических реформ в постсоветских государствах.»
Некоторым наблюдателям ЕС это дало основания вообще поставить под сомнение необходимость для Евросоюза такого проекта, как ВП в условиях, когда страны-партнеры не могут согласиться на такой незначительный шаг, как заявление о том, что «ухудшение ситуации с правами человека, демократией и верховенством закона в Белоруссии вызывает глубокую озабоченность».
Помимо сложностей с оценкой ситуации в Белоруссии представителям ЕС также не удалось добиться от украинского руководства каких-либо обязательств в отношении экс-премьера Украины Юлии Тимошенко, суд над которой в ЕС считают политически мотивированным.
При этом необходимо учитывать, что в мае 2011 г. состоялся пересмотр основ ЕПС. Новый акцент был сделан на необходимости более активных политических преобразований в странах-партнерах, а также на более целеустремленных действиях со стороны ЕС, побуждающих к таким шагам.
На этом фоне Варшавский саммит выглядит откровенным провалом
Отсутствие европейской перспективы
В свою очередь, постсоветские страны-участницы ВП – по крайней мере, часть из них – не может устраивать отсутствие перспектив дальнейшей европейской интеграции.
Для Молдавии и Украины предложение Брюсселя в виде ВП явно недостаточно, поскольку элиты этих стран говорят о полноценном членстве в Евросоюзе. Это также является источником противоречий в рамках программы.
О неудаче ВП как политического проекта свидетельствует и отсутствие каких-либо значимых работающих горизонтальных объединений между самими странами-партнерами.
Едва ли можно считать успешным и опыт иных (помимо встреч на высшем уровне) организационных форм, связанных с ВП. Форум гражданского общества, объединяющий в рамках ВП неправительственные организации, пока не стал сколько-нибудь заметным объединением.
На первом полноценном заседании Euronest, – объединения парламентариев из стран-партнеров ВП (кроме Белоруссии) и евродепутатов,– состоявшемся в середине сентября, не удалось согласовать рекомендации для Варшавского саммита. Свою роль сыграли разногласия между Грузией, Азербайджаном и Арменией по поводу соотношения тезисов о территориальной целостности и о праве на самоопределение. Важно отметить, что здесь мы имеем дело уже с противоречиями между самими странами-партнерами ВП.
Кроме того, представители Молдавии, Украины и Азербайджана (как и двумя неделями позже на саммите) не пожелали критиковать Белоруссию за несоблюдение прав человека. В этой связи, немного курьезно выглядят сообщения о том, что продолжение заседания Euronest стало невозможным, так как ряд евродепутатов покинули его, чтобы успеть на сессию Европейского парламента.
Очевидно, что, ставя перед собой амбициозную цель создания политического объединения на постсоветском пространстве и пытаясь достаточно прямолинейно реализовывать свою политику демократизации, ЕС не учитывает специфику и иногда расходящиеся интересы стран-партнеров.
Не учитывается и то, что при отсутствии ярко выраженной политической поддержки со стороны лидеров стран ЕС и весьма скромном бюджете ВП (непосредственно на программу выделено около 600 млн евро) Брюссель не дает странам-партнерам каких-либо значимых для них обещаний, выстраивая сотрудничество вокруг вопросов, в которых заинтересованы, в первую очередь, в самом ЕС.
Экономическое сообщество стран-соседей
Помимо политического объединения Брюссель ставит задачу выйти в перспективе на формирование странами-партнерами ВП так называемого Экономического сообщества стран-соседей ЕС.
Оно должно стать результатом создания «углубленной и всеобъемлющей зоны свободной торговли» с каждой страной-партнером. Переговоры об этом пока ведутся только с Украиной, и они близки к завершению.
Договоры о создании зон свободной торговли – основа так называемых соглашений об ассоциации, переговоры по которым составляют суть двусторонних отношений стран-партнеров и ЕС в рамках ВП.
В настоящее время такие переговоры идут со всеми участниками, за исключением Белоруссии. Заключение Соглашения об ассоциации и его реализация призваны содействовать политической и экономической интеграции стран ВП и Евросоюза. В перспективе должен появиться Совет ассоциации на уровне министров, решения которого будут юридически обязательными.
В рамках ВП существует еще целый ряд как двусторонних, так и многосторонних проектов. Однако пока все вопросы, касающиеся такого сотрудничества, рассматриваются преимущественно с точки зрения интересов ЕС. Например, в отношении мобильности Брюссель больше озабочен программой незаконной миграции, чем перспективами отмены виз для стран-партнеров.
«Пока все вопросы, касающиеся сотрудничества в рамках Восточного партнёрства, рассматриваются преимущественно с точки зрения интересов ЕС. Например, в отношении мобильности Брюссель больше озабочен программой незаконной миграции, чем перспективами отмены виз для стран-партнеров».
При этом практически все эти инициативы находятся еще в зачаточном состоянии. Как заявляет польский депутат Европарламента Марек Сивец, характеризуя деятельность в рамках ВП, «конкретных и переломных результатов … почти нет».
Однако не следует сбрасывать со счетов то, что развитие экономической экспансии ЕС на постсоветском пространстве, создание дополнительных каналов коммуникации для элит стран-партнеров с помощью многочисленных форматов, предложенных ВП, могут потенциально осложнить положение России. В результате такой «европеизации» – вовлечения региона в сферу интересов Евросоюза – она может столкнуться с трудностями при реализации своих интересов.
ВП и Россия
Отношение России к ВП до сих пор окончательно не выработано.
С одной стороны, говорится о возможности участия в инициативах ВП, с другой – выражается озабоченность интеграционным «проектом-конкурентом». В июне 2011 г. начальник отдела Европейского Союза Департамента общеевропейского сотрудничества МИД России Георгий Михно не исключил, что Россия может принять участие в некоторых проектах ВП.
При этом во время Варшавского саммита представитель российского внешнеполитического ведомства заявил, что сотрудничество в рамках ВП не должно мешать интеграционным проектам на постсоветском пространстве, которые осуществляются под эгидой России.
Очевидно, что такая двойственность связана с недостаточной определенностью самой европейской инициативы. Как политический проект ВП пока не состоялось и не представляет какой-либо угрозы интересам России в регионе. С этим, возможно, связано более благодушное отношение к этой программе со стороны Москвы в последнее время.
«Как политический проект ВП пока не состоялось и не представляет какой-либо угрозы интересам России в регионе. С этим, возможно, связано более благодушное отношение к этой программе со стороны Москвы в последнее время»
В то же время на примере переговоров ЕС и Украины о зоне свободной торговли видно, что упрочение экономических связей между Киевом и Брюсселем противоречит интеграционным инициативам России.
Это станет еще более очевидным, если ЕС все же удастся продвинуться в реализации планов по созданию в регионе полноценного экономического интеграционного объединения. В этих условиях Москве необходимо будет активнее продвигать собственную интеграционную повестку дня.
