Российско-британский диалог по проблемам безопасности: перспективы двустороннего сотрудничества

Настоящий документ представляет собой краткий отчет о первых двух раундах российско-британского экспертного диалога по безопасности, проведенных РСМД и Королевского объединённого института оборонных исследований (RUSI). Основная задача диалога заключалась в том, чтобы ученые из России и Великобритании, аналитики и эксперты в области внешней политики и международных отношений сообща рассмотрели конкретные пункты повестки дня в сфере безопасности и выявили возможные общие интересы, которые могли бы впоследствии лечь в основу совместных российско-британских инициатив.

Совместный доклад Российского совета по международным делам (РСМД) и Королевского объединённого института оборонных исследований (RUSI).

Введение

Настоящий документ представляет собой краткий отчет о первых двух раундах российско-британского экспертного диалога по безопасности, проведенных РСМД и RUSI. В дискуссии также приняли участие представители ряда авторитетных британских аналитических центров, — таких как Королевский институт международных отношений  (Chatham House), Международный институт стратегических исследований (IISS), Центр внешней политики (FPC), Европейское сообщество лидеров за многостороннее ядерное разоружение и нераспространение (ELN), Королевский колледж Лондона (KCL), и российских академических институтов, университетов и независимых исследовательских организаций, в том числе Московского государственного института международных отношений МИД России (МГИМО), Института мировой экономики и международных отношений РАН (ИМЭМО) и Института европейских исследований РАН, Института Востоковедения РАН, ПИР-Центра и Высшей школы экономики (НИУ ВШЭ).

Отправной точкой для обсуждения послужило взаимное признание того факта, что отношения между Россией и Великобританией в данный момент находятся в состоянии «глубокой заморозки», особенно в сфере международной безопасности. Чиновники МИДа и Министерство обороны Великобритании подчеркнули, что, несмотря на политическую напряженность в отношениях с Россией, они открыты для диалога и потенциального сотрудничества там, где это идет на пользу обеим сторонам и международной безопасности в целом. Это мнение разделяет и значительная часть российского политического и экспертного сообщества.

При этом многие российские эксперты считают, что британская позиция в отношении Москвы является своего рода «наименьшим общим знаменателем» самых разных и зачастую непоследовательных западных подходов к политике России. В свою очередь, в Великобритании неоднократно декларируется разочарование по поводу якобы имеющегося разрыва между словами и действиями российского руководства. Именно поэтому с точки зрения участников диалога, поддержание российско-британского взаимодействия на двусторонней основе имеет такое большое значение. Примечательно, что министр иностранных дел Борис Джонсон договорился посетить Москву, чтобы обсуждать двусторонние отношения, а также такие вопросы, как Сирия и Украина.[1] В Москве выразили «осторожный оптимизм» по поводу возобновления диалога с Великобританией. Это первый крупный позитивный шаг в двусторонних отношениях за долгое время, но, чтобы привести к практическим результатам, такое взаимодействие должно получить целенаправленный и устойчивый характер.

Основная задача диалога заключалась в том, чтобы ученые из России и Великобритании, аналитики и эксперты в области внешней политики и международных отношений сообща рассмотрели конкретные пункты повестки дня в сфере безопасности и выявили возможные общие интересы, которые могли бы впоследствии лечь в основу совместных российско-британских инициатив. Цель диалога заключалась в том, чтобы помочь политикам обеих сторон выявить реально возможные сферы взаимодействия по вопросам, представляющим взаимный интерес, а также определить области, в которых рассчитывать на нахождение общего языка в данный момент не приходится, но которые, тем не менее, требуют дальнейшего обсуждения.

Первое двустороннее мероприятие состоялось в Лондоне 19­–20 января, второе — в Москве 20–21 февраля. Оба мероприятия охватывали широкий круг тем, в том числе: меры укрепления доверия; механизмы снижения рисков случайного возникновения конфликта между Россией и НАТО; борьба с международным терроризмом и противодействие насильственному экстремизму; будущее Ближнего Востока; нераспространение ядерного оружия; проблемы кибербезопасности; информационные войны; разрешение региональных конфликтов. На будущих этапах программы планируется более конкретная повестка дня, учитывающая опыт проведения первого этапа.

Основные предварительные выводы

• Одну из главных сложностей при обсуждении представляла сохраняющаяся неопределенность в отношении желания и готовности политического руководства обеих сторон принять во внимание и, тем более, реализовать на практике те или иные сделанные в ходе диалога предложения. Поэтому в будущем уровень диалога целесообразно повысить до формата, в котором участвовало бы больше представителей правительств, политических консультантов и бывших политиков, а также больше технических экспертов по конкретным вопросам. Диалог должен также стать более целенаправленным и шире использовать формат компактных «рабочих групп» с тем, чтобы уделять больше внимания конкретным вопросам, представляющим взаимный интерес. Среди вопросов, требующих более детальной технической экспертизы, были выделены, в частности, меры по снижению рисков/укреплению доверия по линии потенциального противостояния России и НАТО, меры по повышению транспарентности и взаимной информированности в военной деятельности, проблемы киберпреступности и возможное взаимодействие в Афганистане.
• При проведении двусторонних российско-британских дискуссий следует отдавать себе отчет в существовании различий в оценках и интерпретациях динамики отношений между Россией и Западом двух сторон; эти различия едва ли будут преодолены в обозримом будущем. Поэтому оптимальным вариантом диалога могли бы стать дискуссии по конкретным вопросам на постоянной основе. Российские участники высказали мнение, что обсуждения, в которых во главу угла ставятся не ценности, а интересы, в данный момент являются более перспективными.
• Многие участники высказывали мнение, что обсуждение основополагающих принципов европейской системы безопасности, а именно тех, которые закреплены в Хельсинкских соглашениях, было бы полезным с точки зрения выявления различий и совпадающих моментов в толковании этих принципов и в сравнении британских и российских нарративов, а также способствовало бы выработке одинакового понимания или сближению разных интерпретаций. Это не означает, что эти принципы, в конечном итоге, должны подвергнуться какой-то ревизии, однако такая дискуссия станет хорошей отправной точкой для выявления подлинных восприятий угроз и определения интересов. Такое обсуждение можно вести не только в двустороннем формате, но и в формате многостороннего «структурированного диалога» на базе ОБСЕ.

Меры по укреплению доверия и снижению рисков

• Хотя определенные контакты между Москвой и ее западными партнерами в этой сфере уже состоялись, России и Великобритании было бы целесообразным восстановить регулярный двусторонний диалог между военными (такой опыт был накоплен еще в 90-х гг. прошлого века). Что же касается многосторонних контактов между военными, то ряд участников предлагали использовать для этих целей Совет Россия–НАТО (СРН) и ОБСЕ. При общем согласии относительно желательности активизации всех существующих форматов, тем не менее высказывались сомнения относительно нынешней полезности этих многосторонних организаций из-за их исторического «багажа» и инерции конфронтационных подходов (российские участники особо выделили такую инерцию в рамках СРН)вместе с тем было отмечено, что было бы желательно активизировать существующие форматы.
• Соединенное Королевство могло бы инициировать дискуссии между НАТО и Россией по вопросам восприятия сторонами угроз своей безопасности и понимания принципов «сдерживания» в современных условиях, чтобы лучше понять конкретные опасения, которые вызывают у каждой из сторон действия другой. Очевидной темой таких обсуждений могло бы стать расширение присутствия НАТО в Восточной Европе, учитывая роль Соединенного Королевства как одной из ключевых стран, обеспечивающих такое расширение.
• В ходе дискуссий в Лондоне и в Москве было отмечено, что обе стороны могли бы проявить инициативу в оповещении другой стороны о своих планах и действиях с тем, чтобы минимизировать их неправильное толкование и связанные с ними страхи. Было отмечено, что Россия могла бы использовать учения «Запад-2017» для демонстрации большей транспарентности и стремления к взаимодействию. Британские эксперты выразили пожелание, чтобы Россия предоставляла своим западным партнерам больше информации о внеплановых учениях, особенно в непосредственной близости к линии соприкосновения сил России и НАТО.
• Следует предпринять дополнительные усилия для улучшения и расширения существующих инициатив по предотвращению опасной военной деятельности. Соглашение об инцидентах на море (INCSEA) работает достаточно эффективно, но его действие следует распространить на подводные лодки в погруженном состоянии и столкновения в воздухе. По аналогии с Военно-морским симпозиумом стран западной части Тихого океана, можно создать Евроатлантический военно-морской симпозиум. Вызывает озабоченность и то обстоятельство, что INCSEA не распространяется на ряд стран-членов НАТО, непосредственно граничащих с Россией.

Ближний Восток и Афганистан

• По мнению большинства участников, учитывая, как быстро меняется ситуация на Ближнем Востоке, потенциал двустороннего российско-британского сотрудничества по урегулированию конфликтов в регионе (Сирия, Йемен, Ливия) в данный момент остается крайне ограниченным. Вместе с тем, ситуация в Афганистане была выделена как проблема, в которой интересы России и Великобритании в целом совпадают; это касается и сохранения стабильности в стране, и борьбы с незаконным оборотом наркотиков. Несмотря на то, что в отношении к афганской проблеме у России и Великобритании имеются свои специфические геополитические интересы, а восприятие в Москве и в Лондоне угроз от ДАИШ (ИГ) и «Талибана» тоже различно, участники согласились с тем, что обе страны могут взаимодействовать более активно в обеспечении стабильности в Афганистане.
• Как российские, так и британские эксперты согласились с тем, что нынешняя напряженность между Ираном и рядом арабских государств Персидского залива представляет собой основной вызов региональной безопасности. Россия и Великобритания могли бы содействовать смягчению существующих противоречий, в первую очередь своими действиями по дипломатическим каналам. Кроме того, Россия и Британия могли бы расширить экспертное взаимодействие по проблемам долгосрочных тенденций развития ближневосточного региона.

Кибербезопасность

• Участники выразили глубокое сомнение в возможности разработки каких бы то ни было всеобъемлющих «нормативных» соглашений относительно нестандартных способов ведения войны, в частности, киберсредствами. Однако было отмечено, что обсуждение этих вопросов между Россией и Великобританией все равно было бы полезным, в особенности в отношении параметров настройки кибератак, что, как минимум, позволило бы предотвратить возможную гибель людей или нанесение ущерба критической военной и гражданской инфраструктуре. Диалог по этой теме позволит каждой стороне лучше понять точку зрения друг друга, снизив взаимные опасения и минимизировав возможные недоразумения.
• Следует изучить потенциал российско-британского сотрудничества в области кибербезопасности и борьбы с киберпреступностью, особенно в создании двусторонней «горячей линии» для урегулирования кризисов в этой области. К диалогу по этому вопросу следует также привлечь представителей частного сектора двух стран и технических экспертов по киберпреступности.

Контроль над вооружениями и нераспространение

• Отмечалось, что в нынешних условиях было бы очень сложно заключить новые юридически обязательные соглашения по контролю над вооружениями, подлежащие ратификации национальными законодательными органами. Обе стороны также согласились с тем, что вовлечение третьей ядерной державы, такой как Великобритания, в двусторонние российско-американские переговоры по контролю над стратегическими вооружениями было бы в данный момент затруднительным и могло бы стать дополнительным осложняющим фактором в диалоге между Москвой и Вашингтоном.
• Вместе с тем, дискуссии на разных уровнях вокруг контроля над вооружениями рассматривались как важная мера укрепления доверия, особенно с учетом рисков, с которыми сталкиваются действующие соглашения, такие как Договор о ликвидации ракет средней и меньшей дальности (РСМД). Несмотря на то, что это двустороннее соглашение является российско-американским, его нарушение или выход из него одной из сторон неизбежно затронут безопасность всей Европы. Великобритании следует разъяснять обеим подписавшим договор странам, что отсутствие приверженности двух стран этим соглашениям вероятнее всего приведет к увеличение объема вооружений и его размещению в Европе.
• Стремление к повышению транспарентности и расширению обмена информацией, принятие  ассиметричного подхода к дискуссиям по контролю над вооружениями, включая учет нетрадиционных и традиционных угроз, могли бы внести существенный вклад в укрепление мер доверия двух стран и снижению рисков, в частности. 
• России и Великобритании следует договориться о совместной позиции в том, чтобы в рамках взаимодействия пяти ядерных держав придать существующим российско-американским механизмам снижения рисков («горячей линии») многосторонний характер. Переговоры могут также охватить такие вопросы, как «стратегическая стабильность», и что это понятие означает в современную эпоху стирания грани между стратегическими и нестратегическими средствами ведения боевых действий.
• Россия и Великобритания, несомненно, разделяют общий интерес в сохранении Совместного всеобъемлющего плана действий по иранской ядерной программе, больше известного как «ядерная сделка с Ираном». Хотя в настоящее время этой «сделке» ничего не угрожает напрямую, странам надлежит приложить совместные с другими участниками соглашения (Германия, Франция, Китай и США) усилия на дипломатическом поле, чтобы обеспечить сохранение сделки, что особенно актуально в свете недавних противоречивых заявлений новой администрации США по этому вопросу.
• Россия и Великобритания разделяют общий интерес в укреплении режима Договора о нераспространении ядерного оружия (ДНЯО) и в борьбе с угрозой использования оружия массового уничтожения (ОМУ) террористами. Соединенное Королевство и Россия могли бы также больше взаимодействовать в снижении рисков, создаваемых Северной Кореей, и в дальнейшем укреплении единства членов Совета Безопасности ООН по этому вопросу.

Борьба с терроризмом

• Большинство участников выразило мнение, что, учитывая нынешнее состояние политических отношений между Москвой и Лондоном и различия в подходах двух стран к международному терроризму, потенциал антитеррористического сотрудничества двух стран представляется весьма ограниченным, за исключением взаимодействия по отдельным конкретным случаям. Хорошую возможность для такого сотрудничества может предоставить предстоящий Чемпионат мира по футболу 2018 года. Вместе с тем, обе страны заинтересованы в обмене своими наработками по терроризму, а также в сравнительном анализе подхода России и Великобритании к решению этой проблемы. Общую озабоченность стран в борьбе против терроризма вызывает и проблема миграции (в том числе и возвращения в Европу и в Россию участников сирийского конфликта на стороне ДАИШ). В этой связи участники выделяли Центральную Азию и особенно Афганистан в качестве региона, требующего особого внимания при двусторонних экспертных обсуждениях.
• Еще одним аспектом борьбы с терроризмом, который может быть вынесен на обсуждение в двустороннем формате, является противодействие финансированию терроризма. Было отмечено, что, хотя для обмена информацией нужно больше доверия в отношениях, сотрудничество по этому вопросу не потребует обмена конфиденциальными сведениями и может ограничиться выявлением возможных трендов и моделей.

Восприятие угроз

Характеризуя в целом отношения России и Великобритании в вопросах обеспечения международной и европейской безопасности, следует иметь в виду, что здесь есть относительно мало «зацепок», настоятельно диктующих необходимость во взаимодействии или сотрудничестве на двустороннем уровне. Отчасти это связано с расходящимися геополитическими приоритетами сторон, а также и с тем, что большая часть контактов Великобритании с Россией в сфере безопасности осуществляется через многосторонние организации, такие как НАТО. Кроме того, уровень взаимозависимости и взаимосвязанности России и Великобритании в сфере безопасности гораздо ниже, чем у каждой из них с другими странами.

Вместе с тем, обе страны входят в пятерку «старых» ядерных держав, а также, как минимум, заинтересованы в механизмах устранения рисков, связанных с угрозой эскалации конфликта по линии «Восток – Запад» в Европе. Россия и Великобритания могут предпочесть ничего не менять в нынешнем формате двусторонних отношений и оставить взаимодействие на низком уровне по принципиальным соображениям или для оказания политического давления на другую сторону в будущем, однако, большинство участников с обеих сторон согласились с тем, что отсутствие постоянных контактов увеличивает опасность неправильного восприятия другой стороны и, как следствие, эскалации напряженности.

Главным фактором неопределенности для участников являлось наличие или отсутствие политической воли на высшем уровне с обеих сторон и готовность руководства обеих стран инициировать или развивать предлагаемое взаимодействие.  Вот почему главная рекомендация состоит в том, чтобы перевести обсуждение в формат целенаправленных двусторонних дискуссий рабочими группами с большим участием официальных лиц и практиков с каждой стороны. Это позволит сфокусировать внимание на наиболее перспективных областях, определенных в ходе дискуссий, которые перечислялись во Введении и более подробно рассмотрены ниже. Бывший министр иностранных дел России Игорь Иванов подчеркнул этот момент на лондонском семинаре, предложив создать совместную «Целевую рабочую группу высокого уровня» с участием широкого круга представителей гражданского общества, правительства, бизнеса и экспертного сообщества, которые могли бы сообща решать конкретные задачи развития сотрудничества. Постоянное взаимодействие в рамках «Целевой рабочей группы» могло бы позволить избежать ошибочных интерпретаций действий и намерений сторон, что, в свою очередь, содействовало бы снижению напряженности и повышению предсказуемости в отношениях.

Естественно, дискуссия часто фокусировалась на расходящихся, а порой и взаимоисключающих мнениях о происходящем сегодня в сфере международной безопасности. Несмотря на эти расхождения, она носила содержательный, а не конфронтационный характер. С российской стороны звучала критика, что при формировании внешнеполитических отношений Запад слишком часто руководствуется «ценностями», в то время как Россия руководствуется интересами. Как заметил бывший министр иностранных дел Великобритании сэр Малькольм Рифкинд, цитата Черчилля о том, что Россия является «загадкой, завернутой в тайну и помещенной внутрь головоломки», часто воспроизводится не полностью, поскольку Черчилль далее продолжил: «Но, возможно, ключ к ней имеется. Этот ключ — национальные интересы России».[2]

Были обсуждены события на Украине и расширение НАТО. Хотя у обеих сторон были свои конкретные объяснения, почему Россия и Великобритания смотрят на вещи по-разному, часть дискуссии затрагивала более широкий исторический контекст, проливающий свет на нынешнее состояние отношений между ними. В частности, предметом обсуждения стали то неуважение и высокомерие, которые часто проявлял Запад по отношению к России после распада Советского Союза (например, в ходе и после конфликта в Косово в 1999 году).

Хотя история во многом объясняет образ мышления обеих сторон и динамику отношений между Россией и Западом, учет исторических обстоятельств не должен препятствовать конструктивному диалогу относительно будущего двусторонних отношений. Как отметил один из участников, «ретроспективный взгляд — полезная вещь, но как он может помочь избежать подобных сценариев в будущем?». Таким образом, потребность в постоянном канале связи на политическом уровне не вызывает сомнений — хотя бы для того, чтобы оба правительства могли заранее информировать друг друга о своих опасениях и избежать эскалации напряженности. Первым шагом в этом направлении можно считать предстоящий визит в Россию министра иностранных дел Бориса Джонсона для встречи с Сергеем Лавровым. Такое двустороннее взаимодействие должно не только осуществляться на постоянной основе, чего,  к сожалению, не было в последние годы, но и быть целенаправленным, тщательно подготовленным на экспертном уровне.

Меры укрепления доверия и снижения рисков

Темы, которые вызвали самые оживленные дискуссии на обоих семинарах, касались мер укрепления доверия и снижения рисков. Уровень доверия в двусторонних отношениях в настоящее время не просто низкий, а близок к нулю. Его повышению как отметили британские эксперты, не способствует позиция России, проявившаяся, в частности, в отрицании президентом Владимиром Путиным нахождения в Крыму российских солдат — так называемых «маленьких зеленых человечков» — во время событий там в феврале-марте 2014 года, а затем признание им этого факта. Российские участники приводили многочисленные примеры того, что Великобритания использовала неточную информацию для обоснования своих действий. Например, один из участников сослался на парламентское расследование Соединенного Королевства в Ливии, в котором говорилось, что правительство преувеличивает угрозу Каддафи в отношении гражданского населения. Эксперт отметил, что силы, используемые коалицией, превысили мандат ООН на установление запрета на полеты в запрещенные зоны, что приводит к изменению режима.

Большинство участников согласились с тем, что основная проблема заключается в очевидном отсутствии в настоящее время каких бы то ни было правил и возможностей эффективно поддерживать связь друг с другом, существовавших даже во времена «холодной войны». Поэтому в центре дискуссии находился поиск путей установления или восстановления согласованных правил и параметров их практического применения с особым акцентом на снятие напряженности в отношениях и снижения рисков просчетов, связанных с непониманием намерений друг друга.

Одно из единодушно одобренных предложений состояло в необходимости восстановить двустороннее военное взаимодействие между Россией и Великобританией, причем один из британских участников заметил, что «это не является ни уступкой России со стороны Запада, ни проявлением политики умиротворения». Хотя определенные шаги в этом направлении уже предприняты, следует наладить более устойчивое взаимодействие между военными и политическими должностными лицами России и Великобритании. Один бывший правительственный чиновник Великобритании заметил, что в вопросах укрепления доверия с Россией Лондон шел в кильватере Вашингтона, и, как представляется, все еще следует его курсом, а не прокладывает собственный.

ОБСЕ могла бы стать еще одним мощным форумом для взаимодействия военных на многостороннем уровне, особенно с учетом неудачной попытки Совета Россия-НАТО (СРН) по регулированию кризисов  сразу после событий в Украине. Роль ОБСЕ следует учитывать в рамках любого последующего обсуждения. Некоторые участники, однако, высказались, в поддержку активизации работы существующих форумов, а не создания новых, чтобы избежать дублирования.

Даже внутри НАТО Великобритания могла бы использовать свое ведущее положение в Североатлантическом альянсе более продуктивно по отношению к России. Учитывая ключевую роль Великобритании в расширении присутствия НАТО в Восточной Европе, она могла бы сыграть важную роль в укреплении доверия посредством повышения транспарентности в отношении своих обязательств и действий. Великобритания могла бы содействовать проведению более широкого диалога между военными Альянса и России, чтобы лучше понять, как Россия расценивает те или иные действия НАТО, какие из них вызывают у нее особую тревогу, и наоборот. Россия неоднократно выражала озабоченность в связи с разработкой Западом высокоточного стратегического неядерного оружия, что подтверждается недавними комментариями министра обороны России С. Шойгу.[3] Подобные озабоченности нуждаются в изучении, чтобы лучше понять, какие меры следует принять, чтобы не допустить эскалации напряженности. Возможные ответные шаги с российской стороны только усилят эффективность принятых мер.

Обсуждение вопроса о самолетных транспондерах наглядно показало, что отсутствие надежных механизмов коммуникации неизбежно ведет к росту взаимных подозрений и, как следствие, к повышению рисков. В ходе дискуссии в Лондоне было высказано мнение, что Россия имеет право знать, почему в сентябре 2016 года НАТО не стало рассматривать предложение России о включении транспондеров на военных самолетах при их пролете над Балтикой. В Москве российские и британские участники согласились, что острая полемика вокруг транспондеров отвлекает внимание сторон от более насущных проблем. Как отметил один из экспертов, «НАТО подняло большой шум из-за того, что российские самолеты летают с выключенными транспондерами. Затем выяснилось, что экипажи самолетов НАТО тоже включают транспондеры далеко не всегда». Недоразумение в этом вопросе возникло отчасти из-за нестыковок в положениях, регулирующих военное и гражданское движение в европейском воздушном пространстве. Вместе с тем было отмечено, что поиск методов и правил для сведения к минимуму риска инцидентов в воздухе и на море должен стать одним из приоритетов для дальнейшего обсуждения.

Двусторонние обсуждения могли бы также сосредоточиться на опасной военной деятельности. В случае достижения многосторонних договоренностей между Россией и НАТО по данному крайне важному вопросу, дальнейшая практическая работа могла бы быть перенесена в упомянутую выше структуру «управления кризисами». Между Министерством обороны Соединенного Королевства и соответствующими структурами Генерального Штаба РФ уже существует «горячая линия», которая используется для урегулирования возникающих проблем безопасности, но в последнее время ее возможности использовались далеко не в полной мере.

При оценке двусторонних отношений также подчеркивалось, что между Россией и Великобританией заключено Соглашение об инцидентах на море (INCSEA). Оно неоднократно обновлялось в контексте расширения британского присутствия в Балтийском регионе, но его действие следовало бы расширить. Один из британских экспертов особо отметил, что положения INCSEA не охватывают подводные лодки в погруженном состоянии и воздушные столкновения, хотя актуальность этих угроз, как ожидается, будет только нарастать, поскольку Россия и страны-члены НАТО расширяют свою военную деятельность. Присоединение Соединенного Королевства к российско-американскому соглашению по урегулированию конфликта в Сирии показывает, что оперативная целесообразность может стать толчком к скорейшей реализации новых соглашений.[4] С этой целью стоит изучить идею заключения соглашения между Россией и Великобританией о предотвращении опасной военной деятельности, аналогичное заключенному в 1989 году соглашению между СССР и США, которое будет охватывать также и столкновения на суше и в воздухе. Такое соглашение содержало бы подробные процедуры для пресечения эскалации конфронтации в случае возникновения инцидента. Кроме того, было предложено создать Евроатлантический военно-морской симпозиум по образу и подобию Военно-морского симпозиума стран западной части Тихого океана, членами которого являются и Россия, и США.

Эффективные механизмы передачи информации о действиях вооруженных сил сторон также способны содействовать выстраиванию более конструктивных политических отношений и повышению предсказуемости этих отношений при наличии достоверности и полноты передаваемой информации. Один российский участник напомнил, что сразу после террористического акта в США 11 сентября 2001 г. В. Путин имел беседу с советником по национальной безопасности Кондолизой Райс, которая сообщила российскому лидеру, что США привели свои ядерные силы в боевую готовность, но это не направлено против его страны. Россия тогда заявила, что отложит свои ядерные учения. Понятно, что это происходило в другом контексте и в других политических условиях, но России и Великобритании следует восстановить коммуникационные каналы и четко формулировать свою позицию по отношению друг к другу при принятии крупных решений в сфере безопасности.

Осенние учения «Запад-2017» могли бы предоставить хорошую возможность начать этот процесс — при условии, что российская сторона доведет до сведения Великобритании соответствующую информацию в соответствии с буквой и духом Венского документа 2011 года о мерах укрепления доверия и безопасности» (ВД-2011). Некоторые британские участники призвали Россию воздержаться от имеющейся, по их мнению, практики искусственного занижения пороговых количественных характеристик учений. Такая практика   выводит эти учения из-под процедур обязательного уведомления. Эксперты из Великобритании также предложили обсудить вопрос о взаимном наблюдении за внезапными (внеплановыми) проверками боевой готовности вооруженных сил сторон, учитывая, что этот вопрос вызывает большую озабоченность у многих европейских стран.

Идея организации наблюдения за внезапными проверками боевой готовности (snap exercises) была критически воспринята рядом российских экспертов. Они обратили внимание на то, что по существующей практике организации наблюдения обычно предшествует уведомление, которое в принципе несовместимо с понятием "внезапная проверка". Наверное, теоретически можно организовать приглашение наблюдателей на какой-то этап проверки, если она занимает достаточно продолжительное время, но, если партнеры хотят знать о них заранее, то это противоречит самой идее внезапных проверок.

В контексте мер укрепления доверия обсуждалось значение существующих и перспектива подписания возможных новых договоров о контроле над вооружениями. Очевидная шаткость основных соглашений в военной сфере в настоящее время проявляется, в частности, в существенном расхождении во мнениях сторон относительно их выполнения. Во время обсуждения делались ссылки на утверждения Запада о том, что Москва якобы нарушила договор о РСМД, протестировав и развернув крылатые ракеты наземного базирования средней дальности. Были озвучены и ответные обвинения России, что США сами нарушили договор развертыванием системы ПРО «Иджис» (Aegis) и ПУ MK41. Российские эксперты отметили, что вопрос о МК41 поднимался российской стороной и раньше, а не только «в ответ» на обвинения США. Такого зеркального расхождения в интерпретациях можно было бы избежать, если бы работали соответствующие коммуникационные каналы между Россией и США.

В ходе дискуссии было отмечено, что в нынешних условиях заключение новых юридически обязывающих соглашений о контроле над вооружениями, подлежащих ратификации национальными законодательными органами, представляется крайне сложным и политически маловероятным. Однако продолжение диалога по контролю над вооружениями по-прежнему остается полезным механизмом для укрепления взаимного доверия, особенно с учетом того, что нарушение существующих соглашений или выход их них затрагивают не только Россию и США, но и всю Европу. Великобритания могла бы призвать обе стороны к возобновлению диалога, особенно учитывая тот факт, что размывание существующей юридической основы контроля над вооружениями чревато дальнейшей активизацией военных разработок и наращиванием вооружений по всей Европе. В связи с этим, в ходе обсуждения таких вопросов также возникает необходимость искать иные (не юридические) гарантии выполнения сторонами будущих соглашений. Интенсивный диалог,  возможно, с участием многих сторон, мог бы помочь найти такие новые гарантии, повышающие гибкость и оперативность процесса контроля над вооружениями. Возможно, в данном случае данный диалог должен носить многосторонний характер.

По мнению некоторых британских участников, Россия и Великобритания больше не разделяют единой точки зрения на такие базовые принципы международного права как государственный суверенитет, самоопределение народов и территориальная целостность всех государств, подписавших Хельсинские соглашения. Многие участники считали, что обсуждение основополагающих принципов европейской системы безопасности, а именно тех, что закреплены в Хельсинкских соглашениях, сыграло бы важную роль в выявлении различий в толковании и нарративах, а также способствовало бы выработке одинакового понимания или сближению разных интерпретаций. Это не означает, что эти принципы должны подвергнуться принципиальным изменениям, но сам процесс их обсуждения способен выявить наиболее проблемные моменты, связанные с ними в современных условиях.  

Ближний Восток и Афганистан

Неудивительно, что возможность эффективного российско-британского сотрудничества как в дипломатическом формате, так и непосредственно при проведении военных операций на Ближнем Востоке, в частности в Сирии, вызывала немалые сомнения у российских и британских экспертов.  Это связано не только с тем, что ситуация в регионе характеризуется крайней подвижностью и неустойчивостью, но и с тем, что нынешние позиции сторон по проблемам региона остаются по большей части несовместимыми. Один участник от Великобритании предложил подумать о совместной инициативе по оказанию гуманитарной помощи в Сирии, что в нынешних условиях имело бы большое символическое и практическое значение. Однако из-за нежелания правительства Сирии сотрудничать со своими оппонентами, осуществление этой инициативы на практике было бы затруднено. Было также предложено сотрудничество по дерадикализации израильско-палестинского конфликта, который  некоторые участники считают   слишком сложным для урегулирования.

Российские и британские эксперты согласились с тем, что нынешняя напряженность между Ираном и рядом арабских государств Персидского залива представляет собой главный долгосрочный вызов региональной безопасности. Россия и Великобритания могли бы содействовать смягчению существующих противоречий, в первую очередь своими действиями по дипломатическим каналам.

Одной из областей, представляющих общий интерес, может быть Афганистан. У России и Великобритании разные взгляды на то, с какими группами в Афганистане взаимодействовать и как стабилизировать положение в стране, но сохранение стабильности в Афганистане по-прежнему остается предметом серьезной озабоченности, как в Москве, так и в Лондоне. В ответ на опасения британской стороны относительно предполагаемых контактов России с Талибаном один российский эксперт высказал мнение, что Россия использует комплексный подход к Афганистану, пытается вовлечь в процесс урегулирования все стороны, и «не делает ничего такого, чего бы уже не делали другие». Если это так, то России и Соединенному Королевству следует продолжить обсуждение проблемы Афганистана, включая совместный анализ возможных вариантов политической траектории этой страны.

Какими бы ни были политические подходы России и Великобритании к ситуации в Афганистане, следует учитывать, что обе страны располагают большим историческим опытом в этом регионе, представляющим немалую ценность друг для друга.  Один российский участник высоко оценил британские аналитические разработки по тематике Афганистана, в частности работу Дэвида Мэнсфилда, посвященную наркобизнесу,  отметив, что «российские чиновники, отвечающие за борьбу с наркотиками, широко используют приведенные в работе Мэнсфилда данные». Один британский эксперт, в свое время работавший в Афганистане, сказал, что в Кабуле «российские дипломаты всегда знали больше всех». Вот почему одной из отправных точек взаимодействия может стать двусторонняя или многосторонняя дискуссия по борьбе с наркотиками в Афганистане, возможно под эгидой ОБСЕ.

Это в полной мере относится и к Центральной Азии, которая не только сама страдает от поступающих из Афганистана наркотиков, но и выступает в качестве транзитного региона для поставки наркотиков в Россию, Китай и Европу. Незаконный транзит наркотиков и связанная с ним трансграничная преступность могли бы стать предметом многостороннего обсуждения и создать предпосылки для более широкой дискуссии по вопросу о стабилизации и будущего экономического развития страны.

Кибербезопасность

Дискуссии по киберпространству оказались более конструктивными, чем ожидалось. В частности, российские и британские эксперты обсуждали возможность разработки «кибернорм» для сдерживания различных угроз, исходящих из киберпространства. Такие попытки уже предпринимались, о чем свидетельствуют «Таллиннские соглашения», а также работа Группы правительственных экспертов ООН по нормам поведения в киберпространстве. Эта группа разработала добровольные нормы в области информационно-коммуникационных технологий (ИКТ), которые были опубликованы в июле 2015 года.[5] Как отметил один российский участник, даже частный сектор сегодня подключается к этой работе – например, корпорация Microsoft предложила шесть норм для снижения угрозы конфликтов в киберпространстве, которыми должны руководствоваться государства.[6]

Многие российские участники выразили мнение, что «Великобритания вряд ли сможет эффективно взаимодействовать с Россией по вопросам кибернорм» ввиду политической чувствительности данной тематики. С другой стороны, британские эксперты высказали мнение, что киберпространство для Москвы «слишком полезно политически», чтобы Россия пошла на принятие каких-то жестких норм, ограничивающих ее свободу рук в данной сфере. Это не означает, что обсуждение этой тематики вообще лишено смысла; одно из предложений заключалось в том, чтобы вступить в диалог для установления, в частности, параметров настройки кибератак с целью избежать гибели людей, выведения из строя критической гражданской и военной инфраструктуры или заражения IT-продуктов вредоносными программами.

Более реалистичным выглядело предложение российских экспертов создать каналы обмена данными на случай кризисов в сфере кибербезопасности. Это особенно актуально для уязвимых секторов, таких как банковское дело. Положительную роль может сыграть использование частных компаний, поскольку даже в политически трудные времена на корпоративном уровне «люди всегда могут снять трубку». Партнерские связи между государственным и частным секторами хорошо зарекомендовали себя в операции по уничтожению криминальной киберсети Avalanche («Лавина») в ноябре 2016 года с участием Европола, Интерпола, Германии и ряда частных акторов, таких как ICANN.[7]

Полезным было бы и создание российско-британской «горячей линии» по кибербезопасности. Один российский участник рассказал, что такая российско-американская линия, созданная в 2013 г., использовалась во время Олимпиады в Сочи в 2014 году для предупреждения России об известных преступных хакерах, действующих на территории США. Хотя ее использование и не было таким оперативным, как следовало бы, оно стало важной мерой укрепления доверия, заслуживающей тщательного анализа и дальнейшего развития.

При обсуждении деталей этого вопроса было упомянуто совместное исследование по возможностям российско-американского сотрудничества в области кибербезопасности, проведенное Высшей Школой Экономики  в Москве и Гарвардским университетом. Подобные исследования, проведенные совместно Россией и Великобританией, позволили бы существенно улучшить понимание проблемы с обеих сторон и сами стали бы двусторонней мерой доверия.[8]

Контроль над вооружениями и нераспространение

Определенная трудность любого диалога по контролю над вооружениями связана с тем, что в плане двусторонних контактов это больше российско-американский вопрос, и вопрос отношений по линии НАТО–Россия нежели российско-британский. Как уже упоминалось, заключение в нынешней обстановке новых юридически обязательных соглашений по контролю над вооружениями, подлежащих ратификации национальными законодательными органами, было признано крайне сложным, длительным и политически затруднённым процессом. По словам одного российского участника, «контроль над ядерными вооружениями сегодня не является главным приоритетом для российского руководства» в сфере безопасности, и возможность проявления политической  воли с российской стороны в данном вопросе в настоящее время остается неясной. Обе стороны согласились с тем, что вовлечение третьей ядерной державы, такой как Великобритания, в двусторонние российско-американские переговоры по контролю над стратегическими вооружениями, было бы затруднительным и потенциально непродуктивным.

Кроме того, была также высказана большая озабоченность по поводу будущего существующих договоров. Помимо предыдущих предложений относительно Договора о РСМД, обе стороны согласились с тем, что необходимо проявить приверженность задаче продления Договора о сокращении стратегических наступательных вооружений, а также всячески содействовать выполнению условий других договоров и соглашений, которые, как представляется, сохраняют свою актуальность. Таких договоров как Договор об открытом небе, обеспечивающий возможность проведения наблюдательных полетов самолетами США и России без оружия на борту. Однако в 2014 году США обвинили Россию в несоблюдении этого договора из-за ограничений полетов над Калининградом.[9] Соединенному Королевству следует призывать обе стороны к полному соблюдению таких соглашений.

Даже если сегодня возможности подписания новых соглашений по сокращению стратегических вооружений крайне невелики, сам процесс взаимодействия сторон в сфере контроля над вооружениями можно рассматривать как механизм увеличения каналов обмена информацией и улучшения транспарентности (и не только на двустороннем уровне, но и в контексте отношений между Россией и НАТО). Великобритания могла бы способствовать этому процессу. Нынешняя асимметрия в  сокращении  обычных и нетрадиционных  вооружений  была указана в качестве необходимой меры  для будущих дискуссий по этому вопросу. Как заметил один из российских участников, «мы должны думать не об арифметике, а об алгебре контроля над вооружениями».

Участник из Великобритании предложил изучить перспективу более широкого обмена информацией о противоракетной обороне  в Европе и о российском тактическом ядерном оружии с целью смягчить опасения каждой стороны. Российский эксперт предупредил о сложностях, которые могут возникнуть,  учитывая, тот факт, что тактическое ядерное оружие имеет решающее значение для регионального ядерного сдерживания в России. ПРО  безусловно, является точкой преткновения  для России, об этом говорилось как в Лондоне, так и в  Москве. Участники из Великобритании предложили использовать какой-либо механизм проверки противоракетной обороны, с тем, чтобы Россия могла быть уверена в том, что потенциал США / НАТО является исключительно оборонным или, альтернативно, рассмотреть возможность пересмотра подхода к «разделению бремени» в отношении ПРО. Было признано, что это вряд ли приведет к какому-либо официальному соглашению, однако дальнейшее обсуждение вопросов транспарентности и обмена информацией могло бы усилить основу укрепления мер  доверия и привести  к снижению рисков.

Другим вопросом, вызывающим общую озабоченность, является нераспространение ядерного оружия. Россия и Великобритания разделяют общий интерес в том, чтобы ядерная сделка Ирана не сорвалась, и потому могли бы объединить усилия в поддержании заинтересованности США и Ирана в соблюдении соглашения  как по духу, так и по букве. Россия и Соединенное Королевство могли бы также взаимодействовать в снятии угроз, связанных с ядерной программой Северной Кореи. Было упомянуто, что обеим сторонам надлежит использовать взаимодействие пяти ядерных держав для придания существующим российско-американским механизмам снижения рисков («горячей линии») многостороннего характера, что особенно важно в отношении ядерных кризисов. Переговоры могут также включать такие вопросы, как стратегическая стабильность, и что она означает в современную эпоху стирания границ между ядерной и неядерной, региональной и глобальной войной, а также контроль над вооружениями и Договор о нераспространении ядерного оружия (ДНЯО).

Были высказаны и достаточно креативные предложения по возможным темам взаимодействия, которые на данный момент выглядят менее политизированными. Одно из них включало риски, связанные с радиологическим оружием. Была выдвинута идея обсудить киберугрозы в контексте командования и управления ядерным оружием третьих государств, таких как Северная Корея. Однако киберспециалисты отметили, что вопросы, связанные с ядерным оружием в этом контексте, скорее всего, окажутся слишком «чувствительными» для такого сотрудничества.

Борьба с терроризмом и противодействие насильственному экстремизму

Как и ожидалось, в отношении возможности конструктивного и всестороннего российско-британского сотрудничества в области борьбы с терроризмом и противодействия насильственному экстремизму, особенно с учетом проблем обмена разведданными, участники диалога высказали глубокое сомнение. Стороны по-разному определяют угрозы, расходятся в том, какие группировки следует считать террористическими, и какими методами с ними следует бороться. На данный момент, более вероятно взаимодействие на разовой основе, в конкретных ситуациях. Например, хорошую возможность для такого сотрудничества в сфере безопасности по конкретному вопросу может предоставить Чемпионат мира по футболу 2018 года с тем, чтобы предотвратить террористические акты и защитить посетителей матчей.

Было отмечено, что в практическом плане возможно расширение контактов и обменов на академическом уровне для изучения вопросов, связанных с причинами радикализации, типологией, криминалистикой, потоками иностранных боевиков, угрозами со стороны правых экстремистов и с государственной политикой по решению таких вопросов. Российский эксперт по борьбе с терроризмом проявил особый интерес к британской Стратегии предотвращения терроризма и экстремизма, отметив, что сравнительный анализ как угроз, стоящих перед Россией и Великобританией, так и ответов на них мог бы оказаться полезным для обеих стран. Поток мигрантов как важный фактор в борьбе с терроризмом также назывался общей проблемой, вызывающей озабоченность в обеих странах. Соответственно, заслуживает внимания сравнительный анализ имеющегося британского и российского опыта адаптации интеграции мигрантов из преимущественно мусульманских стран. Кроме того, было предложено рассмотреть вопросы радикализации в других регионах, таких как Центральная Азия, что особенно актуально в отношении Афганистана.

Еще одной потенциальной сферой взаимодействия является сотрудничество по противодействию финансирования терроризма. Хотя здесь встает вопрос о такой политически чувствительной стороне, как обмен разведывательными данными, было отмечено, что делиться можно и несекретной информацией. В качестве потенциальной модели для России было предложено воспользоваться примером британской Объединенной целевой рабочей группы по интеллектуальной борьбе против легализации незаконно нажитых средств (JMLIT). Британским опытом воспользовались многие страны, например, Сингапур.

[1] Джеймс Ландейл «Министр иностранных дел Борис Джонсон посетит Россию» [Foreign Secretary Boris Johnson to Visit Russia], BBC News, 4 марта 2017 года, http://www.bbc.co.uk/news/uk-39165373 .

[2] Уинстон Черчилль. Выступление на BBC 1 октября 1939 года.

[3] «Шойгу: Высокоточное оружие может заменить ядерные вооружения как фактор стратегического сдерживания», ИА «Новости Приднестровья», 12 января 2017 года https://novostipmr.com/ru/news/17-01-12/shoygu-vysokotochnoe-oruzhie-mozhet-zamenit-yadernye-vooruzheniya

[4] Томас Фрер, Европейское сообщество лидеров за многостороннее ядерное разоружение и нераспространение, дополнительная пояснительная записка, 27 января 2017 года.

[5] Генеральная Ассамблея ООН, «Группа правительственных экспертов ООН по достижениям в сфере информатизации и телекоммуникаций в контексте международной безопасности», A / 70/174, 22 июля 2015 года.

[6] Пол Николас. Шесть предлагаемых норм для сокращения конфликтов в киберпространстве [SixProposedNormstoReduceConflictinCyberspace], Блог Microsoft Secure, 20 января 2015 года.

[7] Сеть Avalanche уничтожена в ходе международной кибероперации [“Avalanche” Network Dismantled in International Cyber Operation]. Европейская комиссия. «Майгрейшн энд хоум афферс», 1 декабря 2016 года.

[8] Томас Ремингтон и др. К двустороннему сотрудничеству между США и Россией в сфере кибербезопасности [TowardU.S.-RussiaBilateralCooperationintheSphereofCybersecurity]. Доклад 7 Рабочей группы по будущему российско-американских отношений, май 2016 года.

[9] Эрик Шмитт и Майкл Р. Гордон. Россия хочет получше рассмотреть Америку сверху» [RussiaWantsCloserLookFromAbovetheU.S.] Нью-Йорк Таймс, 22 февраля 2016 года, https://www.nytimes.com/2016/02/23/world/europe/russia-wants-closer-look-from-above-the-us.html.