По мере таяния арктических льдов и развития технологий добычи все более дефицитных природных ресурсов значение самого северного региона земного шара для мировой экономики и политики объективно возрастает. Европейский Союз считает себя непосредственным участником арктической политики благодаря арктическому статусу стран-членов – Дании, Финляндии и Швеции.
Обладая ограниченными возможностями воздействовать на происходящие в Арктике процессы, Евросоюз, как и во многих других областях, пытается играть роль «нормативной» силы – предлагать стандарты и образцы поведения, которые могут быть приняты всеми присутствующими в регионе акторами.
По мере таяния арктических льдов и развития технологий добычи все более дефицитных природных ресурсов значение самого северного региона земного шара для мировой экономики и политики объективно возрастает. Европейский Союз считает себя непосредственным участником арктической политики благодаря арктическому статусу стран-членов – Дании, Финляндии и Швеции.
Маловероятное расширение
Дания относится к арктическим странам в силу распространения ее суверенитета на Гренландию, которая при этом не является частью ЕС. Евросоюз, таким образом, оказывается полностью лишен арктического побережья. Датчане не входят в число сторонников углубления европейской интеграции и не стремятся передоверить ЕС свой арктический потенциал.
С началом интенсивной эксплуатации арктической ресурсной базы Гренландия может предпочесть полную независимость от Дании.
Население Гренландии невелико (57 600 человек), и она вряд ли будет претендовать на членство в ЕС, предпочитая продолжать взаимодействие с Евросоюзом в отдельных сферах, аналогично тому, как это делает Норвегия.
В самой Норвегии
поддержка идеи вступления в ЕС минимальна – 12,6 % опрошенных к концу 2011 г.
Аналогичную тенденцию можно наблюдать в формально подавшей заявку на членство в Евросоюзе Исландии, небольшая часть территории которой находится за Полярным кругом. Такой территорией располагают и входящие в ЕС Финляндия и Швеция. Последние в силу своего географического положения не способны претендовать на участие в принятии политических решений относительно вызывающих всеобщий интерес разработки арктического шельфа и развития океанических транспортных путей. Осознавая значимость Арктики, ЕС оказывается почти полностью исключенным из «узкого круга», в котором обсуждаются и решаются проблемы региона.
Желания и возможности
Обладая ограниченными возможностями воздействовать на происходящие в Арктике процессы, Евросоюз, как и во многих других областях, пытается играть роль «нормативной» силы – предлагать стандарты и образцы поведения, которые могут быть приняты всеми присутствующими в регионе акторами. В конце 2008 г. Еврокомиссия сформулировала, а годом позже Совет министров иностранных дел Евросоюза одобрил три важнейшие цели ЕС в Арктике:
- сохранение природной среды и автохтонного населения;
- обеспечение добычи ресурсов, не наносящей ущерб окружающей среде;
- участие в многостороннем управлении делами региона.
Эти цели могут показаться амбициозными только, если не брать во внимание упомянутую ограниченность доступных ЕС политических инструментов. На практике речь идет о наблюдении, исследованиях и дискуссиях, многие из которых призваны убедить страны Арктики в необходимости введения более высоких природоохранных стандартов, даже в ущерб их хозяйственной активности. Неудивительно, что государства региона прохладно относятся к подобным претензиям, хотя и воспринимают их как норму, не отказываясь от участия в инициируемых Евросоюзом диалогах.
В январе 2011 г. Европейский парламент в своей резолюции призвал активизировать арктическую политику ЕС, однако его голос в подобных вопросах остается лишь консультативным.
Деловая хватка
Для брюссельской бюрократии доступна только самая верхушка айсберга арктической политики, но для бизнеса стран ЕС в регионе открываются значительно более радужные перспективы.
Евросоюз располагает уникальным потенциалом в области морской торговли. Его гавани являются начальными и конечными точками многих важнейших торговых маршрутов, его компаниями осуществляется около 39 % от общего объема морских контейнерных перевозок в мире. Улучшение условий для судоходства в Арктике может быть с успехом использовано для повышения эффективности торгового флота ЕС.
Добыча природных ресурсов в суровых арктических условиях требует использования уникальных новейших технологий, которыми обладают только лидеры отрасли, а многие из них находятся в Евросоюзе. Уже к первому проекту, прокладывающему путь к дальнейшей разработке арктического шельфа – Штокмановскому месторождению, помимо норвежской «Statoil», в качестве одного из ключевых акционеров привлечена французская «Total», а техническое содействие готова оказывать немецкая «Wintershall».
Максимальная реализация потенциала бизнес-структур ЕС в Арктике будет возможна при условии открытости региона для экономической активности не входящих в него стран. Арктическим государствам этот процесс в целом должен быть выгоден, но они, скорее всего, постараются сохранить за собой некоторые регулятивные инструменты. С этой целью, вероятно, будут использоваться природоохранные аргументы, на значимости которых ЕС так настаивает.
Призрак катастрофы
Периодически высказываемые опасения, что Арктика может стать регионом вооруженного соперничества, не находят в ЕС влиятельных сторонников. Напротив, согласно доминирующему среди европейских политиков мнению, необходимо серьезно задуматься о причинах и возможных последствиях глобальной экологической катастрофы – губительного для Европы изменения климата, связанного, в числе прочего, с происходящими в Арктике процессами. Северный регион становится лабораторией, позволяющей лучше понять сложные климатические явления.
Принимать меры по результатам исследований предстоит, в первую очередь, внутри Евросоюза, так как именно он производит не менее половины углеродных выбросов, оказывающихся в арктической атмосфере. Поставленные ЕС цели сохранения уникальной природной среды связаны не столько с масштабами и методами работы в Арктике, сколько с повышением энергоэффективности и развитием возобновляемых источников энергии в странах густонаселенной промышленно развитой Европы. Этот же путь должен обеспечить и более плавный рост спроса на арктические ресурсы, поскольку ожидается, что модернизированные экономики стран ЕС научатся получать больший результат, затрачивая меньше ресурсов.
Учет экологического фактора необходим, но поиск оптимального для Арктики баланса между положением заповедной зоны и нещадной эксплуатацией останется политическим вопросом, не имеющим однозначного решения.
Ставка на взаимодействие
То, что ЕС называет своей «арктической политикой», – не более чем ее самые общие контуры. Невысокий уровень координации в этой области может сохраняться довольно долго, но обстоятельства будут подталкивать Евросоюз к большей сплоченности. Большинство стран-членов ЕС поодиночке не стали бы задумываться о присутствии в Арктике, и сегодня это положение дел не является для них проблемой. По мере освоения северного региона «упущенная выгода» для остающихся в стороне будет возрастать. В условиях свободного перемещения трудовых ресурсов внутри ЕС граждане Евросоюза будут все чаще находить рабочие места в компаниях, заинтересованных в том, чтобы работать в Арктике. Гипотетическая потеря Данией арктического статуса может парадоксальным образом усилить арктическую политику ЕС. В этом случае будет нивелировано существующее внутри Евросоюза расхождение интересов.
Арктическая политика ЕС неизбежно предполагает переговоры с Россией и Норвегией. Российские и норвежские дипломаты могут склоняться к более привычному образу действий – достижению договоренностей с отдельными странами-членами ЕС и их компаниями, но, в конечном счете, наличие дополнительного уровня выработки договоренностей, где страны ЕС передают полномочия Еврокомиссии, может быть выгодно как Евросоюзу, так и арктическим державам. Такой подход расширяет поле взаимоприемлемых пакетных решений, где уступка в одной из областей может быть обусловлена выигрышем в другой.
Способность выступить с консолидированных позиций на переговорах – не единственная ипостась ЕС в отношениях с окружающим миром. Находящиеся в непосредственной близости от Евросоюза страны должны учитывать развитие законодательства ЕС, а некоторые страны, как, например, входящие в Европейскую экономическую зону Норвегия и Исландия, принимают на себя обязательство соблюдать существенную часть принимаемых в ЕС регламентов. Как показало исследование, проведенное по инициативе Европейского парламента, среди них немало документов, прямо или косвенно влияющих на арктический регион. Норвегия и Исландия остаются вне ЕС как центра принятия решений, становясь при этом частью учреждаемого Евросоюзом правового и экономического пространства.
Россию и ЕС пока разделяют существенно более высокие экономические и политические барьеры. В Евросоюзе с удовлетворением восприняли урегулирование в 2010 г. территориального спора между Россией и Норвегией, который длительное время оставался потенциальным источником напряженности и отравлял двусторонние российско-норвежские отношения. Политические институты Евросоюза пока только присматриваются к сотрудничеству с Россией в арктическом регионе. Привлечение бизнеса из стран ЕС к реализации совместных проектов в Арктике позволит России заложить основу для доверительных взаимовыгодных отношений с Евросоюзом в будущем.
***
Экстремальные арктические условия оказывают неожиданно сильное влияние на систему политических координат. Не входящие в ЕС страны оказываются в этом регионе в привилегированном положении по сравнению с участниками европейского интеграционного объединения. Именно здесь возникла потребность в создании Европейской экономической зоны как промежуточного решения для стран, не присоединившихся к ЕС. Возможно, именно в Арктике удастся продемонстрировать, как с участием ЕС, Норвегии, России и других заинтересованных партнеров может формироваться единое европейское пространство без разделительных линий.
