Блог Юлии Тимофеевой

Как защитить ЕС от вторичных санкций США? Рекомендации ECFR

7 Августа 2019
Распечатать

Обзор аналитической записки European Council on Foreign Relations «Meeting the Challenge of Secondary Sanctions»

В аналитической записке «Meeting the Challenge of Secondary Sanctions», опубликованной на сайте Европейского совета по международным отношениям[1], рассматривается проблема уязвимости европейских государств перед вторичными санкциями США. Авторы, Ellie Geranmayeh, Manuel Lafont Rapnoui, описывают её причины и предлагают рекомендации по преодолению непростого вызова для Европы.

secondary.jpg

Иллюстрация: Vostock Photo / Shutterstock


Вторичные санкции — большая проблема для Европы. Хотя ЕС и США, в целом, продолжают согласовывать свои санкционные режимы, существующие разногласия между ними указывают не только на различие в подходах к санкциям США и Европейского союза, но и на столкновение их внешнеполитических курсов. Министерство финансов США обладает огромным влиянием и полномочиями, и одна лишь его угроза введения санкций против европейских компаний, сотрудничающих с Ираном, привела к их массовому уходу из региона. Власти ЕС тщетно пытаются защитить свой бизнес от вторичных санкций. Кейс Ирана доказал слабость европейских государств в этом вопросе.

Авторы отмечают интересный факт: если при предыдущих администрациях США стремились заручиться международной поддержкой (в первую очередь, ЕС и ООН) по вопросу санкций против Ирана, что было важно для обеспечения эффективности ограничительных мер США, то при администрации Д. Трампа вторичные санкции сами по себе стали мощным оружием. Вне всяких сомнений, США продолжат использовать их. Теоретически, в будущем американцы могут внести в список SDN[2] любой европейский финансовый институт, в том числе банки или зарегистрированную в Бельгии SWIFT. Сейчас на кону — не только ядерная сделка с Ираном, но и репутация ЕС как независимого и значимого международного актора. Поэтому европейцы должны продемонстрировать миру, что они самостоятельны в определении своей внешней политики и контролируют её.

Суть проблемы уязвимости ЕС перед американскими вторичными санкциями кроется в асимметричной взаимозависимости европейских государств и США, обусловленной крупным масштабом американских рынков и ролью доллара в мировой экономике. Отчасти фактором эффективности санкций США авторы признают властные полномочия Управления по контролю за иностранными активами Минфина США (OFAC). OFAC использует уникальные ресурсы для введения, осуществления санкций и принуждения к их соблюдению. Вторичные санкции — новое явление, для которого характерна высокая степень неопределенности. Многим компаниям до сих пор не вполне понятно, как эти меры должны быть интерпретированы и каким образом США будут обеспечивать их соблюдение. Юридические лица, по большей части, не хотят рисковать и выполняют требования Минфина США.

Вторичные санкции ущемляют как экономические, так и политические интересы государств — членов ЕС, поэтому им необходимо наладить механизмы сопротивления. Авторы дают следующие рекомендации Европейскому союзу.

1. Более строго принуждать к соблюдению ограничительных мер ЕС

США считают, что европейцы неэффективны в наказании нарушителей и принуждении их к соблюдению санкций. С этим можно отчасти согласиться. Нужно учесть тот факт, что США и ЕС придерживаются разных подходов к принуждению: первые действуют в более открытой манере, публично критикуют нарушителей, но за угрозами не всегда следуют реальные действия; вторые более сдержанны в риторике, однако могут ввести жесткие меры. Тем не менее, на практике США обладают разработанными механизмами принуждения, и американцы постоянно демонстрируют и напоминают о своих «возможностях». Они имеют рычаги влияния, в том числе над европейскими компаниями. Евросоюз же не способен навязать свою волю американцам. Следовательно, не решив вопрос так называемого «авторитета», лидеры Евросоюза не смогут справиться с негативным воздействием вторичных санкций США. Авторы осознают трудность создания аналога OFAC в Европе. Но они подчеркивают потребность ЕС в собственных непротиворечивых механизмах принуждения и предполагают, что с этой целью государства — члены Евросоюза могли бы наделить Европейскую комиссию полномочиями по координированию санкций.

2. Разработать механизмы для минимизации негативных последствий вторичных санкций США

А) Повысить авторитет «Инструмента поддержки торговых обменов[3]» («INSTEX»)

INSTEX был создан для оказания содействия законным европейским торговым сделкам с Ираном. В случае успешного функционирования предполагалось, что INSTEX станет основой европейской торговой системы, которая функционировала бы параллельно с «традиционной», основанной на использовании финансовых институтов США. Но лидеры ЕС не желают принуждать европейские компании использовать этот механизм и предоставляют им свободу действия. Сейчас основной фокус INSTEX обращен к наиболее важным для иранского населения секторам, таким как фармацевтика, медицинское оборудование и агропродовольственные товары.

Б) Создать другие финансовые каналы, которые будут слабо уязвимы перед США

По крайней мере, компании будут обеспечены альтернативой.

В) Защитить SWIFT

Г) Расширить роль центральных банков

Европейские банки должны изменить образ своего функционирования. Одно из возможных изменений — создание специальных коммерческих счетов для европейских компаний, которые имеют торговые отношения с организациями, находящимися под санкциями.

Д) Сократить количество отказов в предоставлении услуг среди европейских организаций

Е) Сделать ставку на использование прорывных технологий

Одной из таких технологий является биткоин. Использование этого типа валюты трудно отследить. Однако авторы оговариваются, что существуют ограничения на использование криптовалют. Предложение биткоина и других криптовалют значительно меньше, чем количество долларов США в обращении.

3. Укрепить евро как жизнеспособную альтернативу доллару

Евро — вторая по значимости мировая валюта. Но она уступает доллару США. Доля мировой торговли в долларах США намного выше. В долларах США производится 80% расчетов за импорт энергии в страны — члены ЕС. При этом из США в Евросоюз импортируется лишь около 2% энергоресурсов. Более того, валютные обмены между евро и третьей валютой часто совершают с использованием доллара США на промежуточном этапе.

4. Принять асимметричные контрмеры

Государства ЕС должны продумать, как извлечь выгоды из обоюдной зависимости США и ЕС. Например, страны ЕС могут ответить на угрозы санкций США, лишив американские компании доступа к определенным европейским рынкам. Также Европейский союз может заморозить счета американских компаний в ответ на действия Минфина США или создать собственные экстратерриториальные меры.

5. Организовать глобальный диалог по вопросу использования санкций

Авторы считают проведение диалога важным для разрешения разногласий относительно ограничительных мер. Глобальный диалог, возможно, приведет к созданию основы для регулирования использования международных санкций. Координация мер должна проходить с участием России и Китая (а не только на уровне G7), так как эти державы принимают решения о введении санкций ООН и о мерах принуждения к ним, а также принимают собственные санкции на национальном уровне.

Есть все основания полагать, что вторичные санкции продолжат быть широко применяемым внешнеполитическим инструментом США. Европейский союз, скорее всего, останется одним из основных объектов вторичных санкций. В связи с этим, государствам — членам объединения следует придумать способы минимизации экономических и политических издержек. Этого можно добиться, диверсифицировав экономические и политические отношения и ускорив динамику собственного экономического роста. Также хорошая мера — создание компенсационных механизмов для европейских организаций, понёсших ущерб из-за санкций. Кроме того, государства-члены ЕС могут укрепить коллективную способность применения контрмер в случае экономического давления.

Авторы статьи подчеркивают, что «не существует панацеи от вторичных санкций США». Задача Европейского союза — убедить США, что рост разногласий между Штатами и ЕС из-за использования первыми санкций — не в интересах американцев. Необходимо понять, что разногласия внутри Евросоюза и неосуществленные намерения выставляют Евросоюз слабым и неэффективным актором международных отношений. В условиях Брекзита важно, чтобы Великобритания тесно сотрудничала с Францией и Германией в основании и развитии INSTEX. Сохранение единства внутри Европы и многостороннего мирового порядка должны быть ориентирами для стран — членов ЕС.

[1] Европейский совет по международным отношениям (European Council on Foreign Relations) — международный аналитический центр, проводит независимые передовые исследования в области европейской внешней политики и политики безопасности.

[2] Specially Designated Nationals And Blocked Persons List

[3] англ. Instrument for Supporting Trade Exchanges

Поделиться статьей

Прошедший опрос

  1. Какие глобальные угрозы, по вашему мнению, представляют наибольшую опасность для человечества в ближайшие 20 лет? Укажите не более 5 вариантов.

    Загрязнение окружающей среды  
     474 (59.03%)
    Терроризм и экстремизм  
     390 (48.57%)
    Неравномерность мирового экономического развития  
     337 (41.97%)
    Глобальный системный кризис  
     334 (41.59%)
    Гонка вооружений  
     308 (38.36%)
    Бедность и голод  
     272 (33.87%)
    Изменение климата  
     251 (31.26%)
    Мировая война  
     219 (27.27%)
    Исчерпание природных ресурсов  
     212 (26.40%)
    Деградация человека как биологического вида  
     182 (22.67%)
    Эпидемии  
     158 (19.68%)
    Кибератаки на критическую инфраструктуру  
     152 (18.93%)
    Недружественный искусственный интеллект  
     74 (9.22%)
    Падение астероида  
     17 (2.12%)
    Враждебные инопланетяне  
     16 (1.99%)
    Другое (в комментариях)  
     10 (1.25%)
Бизнесу
Исследователям
Учащимся