Прогресс и реверс: экстремумы европейской интеграции

Автор:

Голофаст Анастасия, студентка МГИМО МИД РФ, магистратура по направлению «Политология», член IPSA и IAPSS

 

Миграционный и долговой кризисы, электоральные успехи евроскептиков и Brexit — фрагменты реверса евроинтеграции. Реверсивные явления стали отправной точкой для широкого спектра заявлений о провале европейского проекта. Однако ожидать постоянных достижений от Евросоюза все равно что ожидать от автомобиля, выехавшего на встречную полосу, чтобы он, не сворачивая, продолжил движение на полной скорости. Лобовое столкновение и гибель не входят в планы евробюрократов. Может ли Евросоюз обратить свои динамические экстремумы — прогресс и реверс — себе во благо, чтобы выжить под ударом внутренних и внешних шоков?

Реверс — препятствие или естественный предохранитель для ЕС?

Европейская интеграция похожа на маятник, амплитуду колебания которого задают прогресс и реверс. Прогресс (от лат. progressus — движение вперед) для евроинтеграции означает усиление наднациональности, а реверс (от англ. reverse — разворачивать назад) — возврат части полномочий национальным государствам. Такие события, как создание зоны евро и Шенгенского пространства, четко маркируют прогрессивное движение. Провал референдумов о конституции ЕС во Франции и Нидерландах, Brexit — яркие примеры реверса. Чем сильнее прогресс, тем сильнее и реверс, который он провоцирует. Если же прогресс постепенный, а реверс шоковый — значит, важные проблемы вовремя решены не были.

 

 

Автор иллюстрации: Dennis Wunsch

 

Рассмотрим связь между прогрессом и реверсом на примере долгового кризиса в зоне евро. Сначала маятник качнулся в сторону прогрессивных проектов банковского союза и общей фискальной политики. В ответ на эти сигналы, евроскептики на крайних флангах политического спектра запустили реверс. В ФРГ, традиционно выступающей как страна-локомотив интеграции, ультраправая «Альтернатива для Германии» завоевала популярность в Ландтагах и имеет хороший шанс войти в Бундестаг по итогам парламентских выборов 2017 г. «Движение пяти звезд» во главе с комиком и блогером Беппе Грилло в Италии потребовало провести референдум о возвращении к лире. Крайне левая греческая «Сириза» премьер-министра Алексиса Ципраса нарушает соглашение с европейскими кредиторами, чтобы выполнить социальные обязательства перед населением.

 

На первый взгляд кажется, что реверс создает препятствия на пути к развитию интеграции. Но это ложное впечатление, потому что реверс и дезинтеграция  —разные вещи. Реверс только указывает на то, что проблемы предыдущего этапа взаимодействия не решены и превратятся в угрозы, если перешагнуть через них в погоне за достижениями. Так, если «перепрыгнуть через ступеньку», сильным странам Евросоюза придется компенсировать пробелы предыдущей интеграционной фазы, решая проблемы слабых за свой счет. В результате разрыв между сильными и слабыми возрастет и создаст угрозу распада. Именно реверс страхует Евросоюз от этого сценария, блокируя движение вперед до тех пор, пока почва не будет подготовлена.

Пределы реверса

Основные агенты реверса — евроскептические силы. Любой прогресс изображается ими как избыточный, а любой реверс — как недостаточный. К примеру, изначально они критиковали ЕС за дефицит демократии, чтобы добиться прямых выборов в Европейский парламент. Первые выборы в Европарламент прошли в 1978 г., и евроскептики сразу же потребовали усилить участие Парламента в законотворчестве. Их давление привело к закреплению расширенных полномочий Парламента в Едином европейском акте, затем в Маастрихтском, Амстердамском, Ниццком и Лиссабонском договорах. Теперь Европарламент участвует в обычной законодательной процедуре наравне с Советом министров. Но и этого оказалось недостаточно — сейчас под обстрел критики попало монопольное право Еврокомиссии на законодательную инициативу.

 

Тем не менее у реверса, как и у прогресса, есть предел. Вопреки громким лозунгам праворадикальных партий, им не выгоден распад Европейского союза. Они провозглашают дезинтеграцию в качестве конечной цели, но хотят, чтобы эта конечная цель оставалась на большом отдалении. В противном случае объединения, критикующие Союз, утратили бы смысл своего существования и поддержку избирателей. Никакая партия не захочет электоральной девальвации, ведь это противоречит цели прийти к власти. Поэтому даже евроскептикам жизненно важно своевременное переключение интеграционного процесса с реверса на прогресс.

 

Ограничить реверс помогают и прямые выгоды участия в Евросоюзе. Мощные экономики ЕС используют достижения интеграции для охвата новых рынков. Слабые государства единой Европы получают доступ к заимствованиям в международных финансовых институтах через Европейскую комиссию, наделенную правом заимствования от лица ЕС. Малые государства пользуются представительской функцией Евросоюза, отвечая на императив самоопределения, заданный глобализацией.

 

Кроме того, реверсу активно противостоят прямые агенты прогресса. Это трансграничные еврорегионы, ТНК и партийные альянсы, действующие на всем пространстве ЕС. Каждый из этих типов игроков по-своему укрепляет однородность политического пространства ЕС: еврорегионы выравнивают показатели приграничных регионов стран-участниц; ТНК лоббируют сходное регулирование экономической деятельности в разных странах Евросоюза; партии в составе партийных альянсов продвигают общие программные требования на национальном уровне.

Функции прогресса и реверса в развитии евроинтеграции

Интеграционное объединение — это не норма, а исключение для глобальной политики. Никто не задается вопросом, зачем нужно национальное государство, а вот наднациональному проекту постоянно необходимо предъявлять результаты, чтобы подтвердить свое право на существование. Потребность в этом подтверждении предъявляет как внешний мир, так и сами государства – члены ЕС. Участвуя в европейской интеграции, страны вносят в него как прямые, так и косвенные инвестиции. Прямые инвестиции — это вклад в бюджет Евросоюза, а косвенные имеют форму делегирования полномочий с национального уровня на наднациональный. Чтобы процесс делегирования не приостанавливался, оба вида инвестиций должны окупаться. Этому и служит прогресс.

 

Вторая функция прогресса — самоопределение политической системы ЕС через адаптацию целей к реалиям. Момент, когда было принято важное для развития интеграции решение, называют критической развилкой. Учет действия/бездействия на критической развилке необходим Европейскому союзу, чтобы правильно выстроить свою систему координат. Общие цели формируют идентичность и не дают Евросоюзу «вытечь» из своих границ и слиться со средой.

 

Реверс заложен в процесс принятия решений в ЕС для экономии финансового и символического ресурсов стран – членов. Европейская комиссия всегда закладывает в свои законопроекты максимальные материальные инвестиции и инвестиции полномочий. А Европарламент и Совет министров корректируют будущий закон в сторону умеренности в ходе чтений. Это стабилизирует скорость прогресса и помогает держать под контролем дестабилизацию на начальном этапе реформ.

 

Именно благодаря реверсу в Европейской интеграции рождается прогресс. Можно выделить три основные реакции на реверс: 1) убеждение и поглощение несогласных; 2) разработка инициатив с учетом мнения несогласных; 3) выход несогласных. Первая опция проверяет силу пропонентов проекта, вторая помогает стабилизировать прогресс, а третья дает максимальную свободу сплочения. Поэтому, только реагируя на реверс, ЕС получает шанс на безопасный прогресс.

Возможные варианты сочетания прогресса и реверса

Равновесие между прогрессом и реверсом — лучшее, чего может желать ЕС. При этом варианте все достижения интеграции оспариваются, как оспаривается и откат на предыдущую стадию развития, чтобы исправить ошибки. Главное, что дает равновесие, — режим открытого полнокровного диалога между пропонентами и критиками евроинтеграции. В результате Евросоюз получает хорошие шансы на выживание и осторожное развитие. На каждый прогрессивный шаг есть реверсивный ответ. Их синтез повышает устойчивость политической системы и ее резистентность к рискам. Этот вариант позволяет сохранить членский состав ЕС неизменным и избежать кардинальных негативных изменений для стран – членов и их населения. Однако равновесный способ адаптации подходит для рутинных ситуаций. Удержать малую амплитуду маятника становится значительно сложнее под воздействием внутреннего или внешнего шока. В этих условиях растет вероятность воспроизведения одного из двух циклов, представленных ниже.  

 

Цикл «реверс – прогресс – равновесие». Экзистенциальная угроза провоцирует масштабную реверсивную волну. Евросоюз концентрируется на внутренней политике выравнивания (cohesion policy) и де-факто перестает финансировать третьи государства. Переговоры о членстве и безвизовых режимах приостанавливаются. Внутри Шенгенского пространства воссоздаются межгосударственные границы. Правительства стран – членов усиливают внутренний режим безопасности. Оформляется опция выхода из зоны евро без выхода из Евросоюза (сейчас такой вариант не предусмотрен). Параллельно новые страны подают заявку на выход из Евросоюза. К власти повсеместно приходят евроскептики. Однако они не выполняют свои предвыборные обещания. Политическая и экономическая ситуация дестабилизируется и выходит из-под контроля национальных элит. Это кульминация реверса.

 

С этого момента маятник поворачивает на прогресс. Агенты прогресса используют в своих интересах издержки упущенных возможностей. Интеграция возрождается на новом уровне, наднациональность усиливается. Растет бюджет Eurojust и Europol, их функции расширяются. Теперь порог толерантности к нарушению общих стандартов предельно низок. Запускается действенный механизм контроля над нарушителями общих правил, применяется наказание в виде исключения из проекта (withdrawalclause). Внутри ЕС устанавливаются отношения равноправного обмена, появляется реальная основа для доверия стран-членов нового состава между собой и по отношению к европейским институтам. Новый статус-кво стабилизируется, поскольку асимметрии и противоречия больше не фрагментируют внутреннее пространство ЕС в той мере, в какой это происходило ранее.  

 

Цикл «прогресс – реверс – равновесие». Под воздействием внутреннего или внешнего шока маятник отклоняется в сторону непропорционального прогресса. Европейские чиновники пытаются преодолеть кризисные явления путем серьезного укрепления полномочий Европейской комиссии и снижения роли Европейского парламента и Совета министров в процессе принятия решений. Национальные границы внутри Шенгенской зоны прозрачны. В зону евро входят Болгария и Румыния. Идут активные переговоры о членстве в ЕС балканских стран. Информационные барьеры между странами ЕС растворяются, вся информация о гражданах хранится в единой базе данных. Учащаются террористические атаки и кибервторжения. Евросоюз превращается в огромного раненого Левиафана, который тратит все больше ресурсов на поддержание своего имиджа нормативного гегемона и на включение в свой состав новых стран.

 

Расширение не укрепляет ядро ЕС, а растягивает его периферию. Общие стандарты, закрепляемые в договоре о Евросоюзе, теперь открыто не соблюдаются. Вырабатывается низкий общий знаменатель, который задает потолок развития политической системы. Экономическая ситуация на пространстве ЕС дестабилизируется, политические процессы стихийно выходят из-под контроля. Это провоцирует шоковый реверс по инициативе стран ядра, которые подписывают новое соглашение о взаимодействии. Это соглашение «отсекает» периферию. Однако оно не равноценно дезинтеграции, поскольку система делегирования полномочий наднациональным структурам сохраняется. Наступает фаза стабилизации, в которой вновь рожденный Евросоюз апробирует новые правила общения на основе равноправного обмена для производства общего блага. Постепенно воссоздается система концентрических кругов в отношениях с третьими странами. Обновленный Евросоюз больше не предлагает им членство.