Современное состояние реформы ООН

На сегодняшний день реформа Организации Объединенных Наций (ООН) остается одним из ключевых вопросов, стоящих на повестке дня и затрагивающих все страны без исключения. Тот факт, что ведущая международная организация, не имеющая аналогов в мире, уже не отражает реалии современности признается не только абсолютным большинством государств мира, но и самим Генеральным секретарем.

Источник: Reuters

Важно отметить, что процесс переговоров по реформе ООН остается в тупике уже не одно десятилетие, а поступившие от различных групп государств предложения и проекты не претерпевают каких-либо изменений с течением времени. Центральным пунктом всех инициатив остается расширение состава Совета Безопасности ООН, органа на который возложена обязанность по поддержанию международного мира и безопасности.

Ключевые инициативные группы и их предложения

Африканский союз на основе так называемого «консенсуса Эзулвини» 2005 г. предлагает предоставить странам Африки 2 места для постоянных членов с правом вето и 5 мест для непостоянных членов СБ ООН. При этом предполагается, что сам Африканский союз будет отбирать представителей от Африки в Совет Безопасности.

Схожее предложение озвучила группа G4 или «группа четырех», которая включает Бразилию, Германию, Индию и Японию. Реформа с ее точки зрения должна заключаться в предоставлении постоянного членства в СБ ООН всем представителям данной группы, а также африканским странам. При этом в Совете Безопасности должно быть расширено и общее количество непостоянных членов.

С альтернативным предложением выступает группа «Объединение ради консенсуса» (Uniting for Consensus). Согласно ее проекту реформы 2005 г. необходимо расширение числа непостоянных членов с 10 до 20 при сохранении 5 мест для постоянных членов с правом вето. Новая инициатива 2009 г., которую представили Италия и Колумбия как лидеры группы, состояла в первую очередь в создании отдельной категории мест с более длительным сроком избрания (либо от 3 до 5 лет без права немедленного переизбрания, либо на 2 года с правом 2 немедленных переизбраний). В отношении права вето предлагались две опции: полная отмена или исключительное применение в отношении ситуаций, попадающих под действие главы VII Устава ООН о действиях в отношении угрозы миру, нарушений мира и актов агрессии. Предлагалось также изменить региональные группы, из которых осуществляется выбор непостоянных членов, создав, например группы «малых» и «средних» государств.

Отдельной группой стран остается сформированная на базе «швейцарской пятерки» (Small 5) коалиция «Подотчетность, согласованность и прозрачность» или ACT. 23 государства во главе со Швейцарией представляют наиболее консервативный проект в отношении реформы состава Совета Безопасности, предлагая оставить его без изменений, но выступают за значительную корректировку методов работы органа, предлагая, например, частичную отмену права вето в случае рассмотрения вопроса о преступлениях против человечности.

Как можно заметить все ключевые коллективные инициативы исходят от стран, которые не являются постоянными членами Совета Безопасности, хотя именно от них зависит успешность любой реформы. Согласно главе XVIII Устава ООН поправки к нему могут вступить в силу только после их принятия и ратификации 2/3 членов Генеральной Ассамблеи, включая всех постоянных членов. Некоторые исследователи всерьез обсуждают возможность созыва Генеральной конференции по пересмотру Устава, которая бы позволила обойти применение вето со стороны постоянных членов Совета. Тем не менее даже в этом случае необходима ратификация решений конференции всеми постоянными членами, как это указано в Уставе. Это означает, что искать компромисс нужно в первую очередь посредством согласования позиций стран «большой пятерки», которые к настоящему моменту остаются довольно разобщенными, хотя на словах каждое из государств признает необходимость реформ.

Позиция постоянных членов СБ ООН по вопросу реформы

Россия. Российская Федерация является одним из немногих государств «пятерки», которое довольно четко обозначило свою позицию. С точки зрения России Совет Безопасности должен быть расширен за счет стран Азии, Африки и Латинской Америки на основе широкого консенсуса. Его расширение за счет стран «коллективного Запада» т.е. Германии и Японии признается невозможным. На основе совместной декларации по итогам саммита БРИКС Россия поддерживает стремление Бразилии, Индии и Южной Африки стать постоянными членами Совета Безопасности. Однако здесь интересы России вступают в противоречие с проектом группы G4, в которую входят Бразилия и Индия, т.к. Россия не готова поддерживать кандидатуры Германии и Японии. При этом Россия является самым последовательным защитником права вето, категорически отвергая возможность его ревизии. Предполагается, что общее число примерно в 20 мест будет оптимальным числом постоянных и непостоянных членов как для соответствия ООН современным реалиям, так и для эффективной работы Совета Безопасности.

Китай. Позиция Китайской Народной Республики по вопросам реформы в настоящий момент остается туманной, хотя и в большинстве схожей с позицией России. Если обратить внимание на выступления представителей КНР в Генеральной Ассамблее за последние 3 года, то можно заметить, что Китай озвучивает свою позицию лишь в общих чертах. В 2019 г. констатировалось отсутствие консенсуса и необходимость продолжения дискуссии в рамках ООН, в 2020 г. была подчеркнута нерепрезентативность Совета Безопасности в отношении стран Африки, а в 2021 г. повторялись положения, озвученные в предыдущие годы. В отсутствие конкретных заявлений китайской стороны приходится выводить ее точку зрения на основе имеющихся данных. Постоянный представитель КНР при ООН Ч. Цзюнь, выступая на 76-ой сессии Генеральной Ассамблеи отметил, что будущая реформа должна в первую очередь отвечать интересам развивающихся стран, которые недопредставлены в Совете Безопасности. Таким образом фактически исключается предоставление постоянного членства Германии и Японии, которой Китай напрямую отказал в 2009 г., а сейчас негативно относится к ее инициативам в области реформы. Китай также не поддерживает упразднение или ограничение права вето, что ранее предлагалось японским премьер-министром Ф. Кисидой. Более того пресс-секретарь МИД КНР Ч. Лицзянь вообще заявил о том, что Китай не согласен с «японским видением» реформы.

КНР также в определенной степени занимает двойственную позицию в отношении других потенциальных кандидатов на место постоянного члена Совета Безопасности. 23 июня 2022 г. по итогам заседаний в рамках БРИКС была выпущена совместная декларация, где указывалось, что Россия и Китай «поддерживают стремление Бразилии, Индии и Южной Африки играть более значимую роль в Совете Безопасности», а также подчеркивалась важность «присутствия всех четырех стран БРИКС в составе Совета». Тем не менее подобные формулировки вовсе не говорят о том, что КНР готова безоговорочно поддержать кандидатуры этих государств. Ярким примером является ситуация с Индией. В совместных заявлениях по итогам встреч на высшем уровне между Индией и Китаем в 2005 и 2015 гг. Китай также использовал формулировку о «поддержке стремления Индии играть более значимую роль в ООН, включая Совет Безопасности», однако никаких последствий эти заявления не имели. В самой Индии не без оснований продолжают считать, что Китай негативно относится к перспективе ее включения в состав Совета на правах постоянного члена. Об этом говорится в том числе и на уровне министерства иностранных дел Индии.

Еще одной особенностью китайской позиции является стремление к так называемому «пакетному решению», то есть проведению преобразований при максимальной поддержке всех членов ООН, что является не только труднодостижимой задачей, но и предоставляет китайской стороне возможности для маневра и затягивания переговоров, как это, например, видит индийское правительство.

Великобритания и Франция. Лондон и Париж обладают практически идентичной совокупностью взглядов в отношении реформы ООН. Их позиция может быть сформулирована как «умеренное расширение Совета Безопасности при ограничении права вето». Британское правительство выдвигает в данном случае формулу G4+1, которая заключается в поддержке всех кандидатов от группы G4 (Бразилия, Германия, Индия, Япония) на пост постоянных членов Совета Безопасности при одновременном предоставлении одного места постоянного члена африканской стране. В качестве оптимального числа представителей в Совете Безопасности Британия видит примерно 25 стран. Схожим образом предлагает реформировать ООН и Франция, выступая за предоставление мест постоянных членов странам G4, а также за «расширение числа представителей от африканских стран в том числе и среди постоянных членов Совета». Однако наиболее важным общим положением в позициях Франции и Британии является стремление к ограничению права вето. Изначально зародившееся в качестве франко-мексиканской инициативы сейчас это предложение поддерживают 105 стран мира. Инициатива заключается в добровольном неприменении права вето при обсуждении вопросов, касающихся «mass atrocities», т.е. преступлений против человечности. Ни одно другое государство, которое обладает правом вето, кроме Франции и Британии эту инициативу не поддержало.

США. Наиболее «расплывчатой» позицией среди всех постоянных членов Совета Безопасности обладают Соединенные Штаты Америки. Как и другие страны «пятерки» США «остаются открытыми для расширения как числа постоянных, так и непостоянных членов СБ ООН». При этом никоим образом реформа не должна затрагивать право вето, что совпадает с позицией Китая и России по данному вопросу. Как и Китай, США стремятся избегать прямых заявлений о поддержке кандидатуры той или иной страны. За последнее время лишь 2 страны, претендующих на место постоянного члена Совета Безопасности, получили официальную поддержку США: Япония и Индия. При этом, также как и Россия, США никогда прямо не поддерживали всю группу G4. По словам бывшего постоянного представителя США при ООН Мишель Сисон, Соединенные Штаты поддерживают «незначительное расширение» состава Совета Безопасности.

Перспективы реформы ООН

Таким образом, наиболее перспективными странами, которые могут получить место постоянного члена в Совете Безопасности, являются Индия и Бразилия. Кандидатура Индии поддерживается всеми пятью постоянными членами без исключения, но позиция Китая по вопросу членства Индии на словах и в реальности представляется различной. Кандидатура Бразилии поддержана всеми странами кроме Соединенных Штатов, которые, однако, никогда не высказывались против нее. Помимо согласия постоянных членов важно обратить внимание и на позицию других ведущих государств мира. Как можно заметить у каждого из членов группы G4 есть региональный оппонент в составе группы UfC (Объединение ради консенсуса), который разделяя общую позицию коалиции о нерасширении числа постоянных членов СБ ООН, тем самым выступает против кандидатуры конкретной страны. У Индии – Пакистан, у Германии – Италия, у Японии – Южная Корея, у Бразилии – Аргентина и Колумбия. В связи с этим достижение максимального консенсуса по любой кандидатуре представляется практически невозможным, ввиду противодействия со стороны UfC.

Инициативой, которая бы позволила продвинуть переговорный процесс, могло бы стать формирование четких рамок дискуссии для выработки потенциальных решений. В первую очередь это проведение консультаций между постоянными членами Совета Безопасности, что необходимо отнюдь не для того, чтобы сформировать «квазиправительство» или «общемировую директорию», как отмечают скептики, а привести к общему знаменателю позиции государств без согласия которых реформа не сможет быть принята ни при каких обстоятельствах. Крайне важным и значимым шагом в этом направлении было предложение президента России о проведении консультаций между странами «пятерки», которое из-за усложнившейся внешнеполитической обстановки пришлось отложить в долгий ящик. Консультации важны не только для согласования позиций постоянных членов, но и получения сведений о реальной позиции других государств, которая либо скрывается, либо теряется среди общих формулировок, которые представители используют в ходе пленарного заседания Генеральной Ассамблеи.

Кроме этого, переговорному процессу поспособствовал бы отказ от нежизнеспособных предложений, которые не смогут быть реализованы в силу позиции постоянных членов. К ним, безусловно, относится и предложение об ограничении права вето. Основываясь на позициях России, Китая и США, которые твердо убеждены в необходимости сохранения этого права без изменений, эта инициатива не получит необходимой поддержки и в данный момент лишь разобщает группы стран по вопросу реформы. Именно трезвый подход при оценке реальных перспектив каждого предложения с учетом мнения пяти постоянных членов Совета Безопасности, которое в предложениях различных групп зачастую игнорируется, должен возобладать для достижения реального прогресса в области реформы Организации Объединенных Наций.