Пан или пропал: о перспективах развития Содружества наций
Вход
Авторизуйтесь, если вы уже зарегистрированы
Авторы:
Круглов Ярослав, студент 1 курса бакалавриата Факультета международных отношений МГИМО
Лопатина Василиса, студентка 4 курса бакалавриата Факультета международных отношений МГИМО
Шкарупа Вадим, студент 3 курса бакалавриата Факультета международных отношений МГИМО
Источник: www.expressandstar.com
Содружество наций — межгосударственная ассоциация, в состав которой на сегодняшний день входят 54 государства. С середины XX в. Содружество вошло в число приоритетных направлений внешней политики Великобритании. Так, в октябре 1948 г. в ходе выступления на конференции Консервативной партии премьер-министр Уинстон Черчилль включил его в одну из трёх «окружностей» (помимо Европы и англосаксонских стран), на которых, с его точки зрения, зиждилась мощь тогда ещё Британской империи. Сегодня, по прошествии более чем 70 лет, Содружество остаётся важным компонентом британской внешнеполитической стратегии. Так, в опубликованной в марте этого года белой книге по вопросам внешней политики, обороны и безопасности «Глобальная Британия в век конкуренции: Комплексный обзор политики в сфере безопасности, обороны, развития и внешней политики» подчёркивается роль организации в укреплении открытого и устойчивого мирового порядка, защите демократических ценностей и стимулировании торговли. Однако в самом Содружестве регулярно возникает напряжение. (Например, наиболее серьёзным стал раскол по вопросу об Ираке в 2003 г. Затем поднимался вопрос о прослушке лидеров стран-членов на саммите в 2009 г. Позже ряд стран Карибского бассейна выступили на стороне Аргентины по вопросу о Фолклендских островах. Это дает основание для дискуссии о будущем ассоциации.
В данной статье поставлена цель рассмотреть три возможных сценария развития организации.
Первый сценарий: сохранение существующего уровня взаимодействия.
Существует точка зрения, что действующие механизмы сотрудничества в рамках Содружества и уровень отношений между его членами являются оптимальными. Х Хотя экономические связи в Содружестве и распределены крайне неравномерно (так, например, три четверти британской торговли с Содружеством концентрируется всего на пяти странах), что препятствует углублению сотрудничества на уровне всех стран-членов, а также ставит под вопрос создание эффективной зоны свободной торговли, организация является крупной площадкой для обмена мнениями, разработки стандартов, привлечения инвестиций. В 2018 г. была поставлена амбициозная цель достигнуть 2 трлн долларов в ежегодной внутренней торговле и инвестициях к 2030 г. При этом в 2016 г. торговля товарами и услугами составляла 560 млрд, к 2020 г. стояла цель достичь 1 трлн (к сожалению, обновлённых данных по торговле нет, но, вероятно, пандемия помешала достижению данного показателя).
Для достижения цели, установленной на 2030 г., разработана Повестка дня по укреплению связей (англ. Connectivity Agenda), которая предполагает расширенный диалог между представителями деловых кругов стран-членов, устранение физических препятствий для торговли, дальнейшую цифровизацию торговли, сближение торгового законодательства, интенсификацию торговли сельскохозяйственной продукцией. Кроме того, существует Совет Содружества по предпринимательству и инвестициям, целью которого декларируется развитие торгового и инвестиционного сотрудничества стран-членов, а главным инструментом является публичная дипломатия и создание сети бизнес-связей. Регулярно на полях саммита Содружества проходит Бизнес-форум, который объединяет лидеров государств, руководителей соответствующих ведомств и крупных предпринимателей.
В политической сфере основной связующей силой остаётся британская монархия и имеющиеся у большинства стран-членов исторические связи с Соединённым Королевством1. Главным форматом диалога являются саммиты, проводимые раз в два года в стране-председателе. По итогам встреч принимаются необязывающие декларации или коммюнике (в зависимости от уровня понимания между лидерами). Кроме того, при Содружестве аккредитовано более 100 различных организаций (к примеру, Ассоциация университетов Содружества, Ассоциация судей Содружества и т.п.).
Реализуются совместные проекты по борьбе с радикализацией населения, борьбе с коррупцией, помощи в проведении судебных реформ. Среди прочего, были разработаны рекомендации по управлению государственным долгом. Ведётся диалог по контролю над обычными вооружениями.
В 2018 г. на саммите в Лондоне была принята Кибердекларация и создана специальная группа действий. Данный документ является крупнейшим межгосударственным соглашением в этой сфере. Его положения реализуются в сотрудничестве с Управлением по наркотикам и преступности ООН, интеграционным объединением «Кариком», Советом Европы.
Содружество занимает активную позицию по вопросу достижения целей устойчивого развития и защиты окружающей среды. Действуют Программа защиты окружающей среды, Фонд по использованию финансовых ресурсов для предотвращения изменения климата для наименее развитых и островных государств. В итоговый документ саммита 2015 г. были включены уверения в поддержке странами-членами Парижского соглашения по климату. Одним из документов, принятых на саммите 2018 г. стала Голубая хартия Содружества, которая предполагает защиту и восстановление коралловых рифов, борьбу с окислением вод океана, развитие устойчивой аквакультуры, создание «голубой экономики», а также поддержку устойчивого прибрежного рыболовства.
Кроме того, значительное внимание уделяется развитию потенциала молодёжи и гендерному равенству. Раз в четыре года проходит крупное спортивное мероприятие — Игры Содружества.
Разнообразность направлений сотрудничества в рамках Содружества демонстрирует распределение средств, направленных в 2018–2020 гг. (в период председательства Великобритании) на реализацию следующих программ: 212 млн ф. ст. — на программу образования для девочек, более 60 млн ф. ст. — на борьбу с загрязнением океана пластиком, 44 млн ф. ст. — на укрепление сил реагирования на природные катаклизмы, 7 млн ф. ст. — на программы по вовлечению женщин в предпринимательство, 5 млн ф. ст. — на студенческие стипендии, 16 млн ф. ст. — на укрепление киберпотенциала и т. д.
Таким образом, ввиду имеющихся диспропорций в экономическом развитии объединения и уровне политического влияния стран-членов Содружества при сохраняющейся заинтересованности государств в подобной площадке для диалога, а также некотором прогрессе по вопросам окружающей среды и кибербезопасности, кажется вероятным сохранение имеющегося уровня развития кооперации. Основным инструментом Содружества останется мягкая сила, транслируемая через многочисленные программы в самых разных сферах. Из-за всё более увеличивающегося спектра проблем, которыми занимается организация, её полномочия и реальное влияние остаются довольно размытыми. Некоторые достижения заметны в сферах, где большинство стран-членов не имеет расхождений (кибербезопасность, окружающая среда), однако расширение полномочий Секретариата или принятие обязывающих мер в политической, а тем более военной сфере невозможны ввиду разнородности входящих в организацию государств.
Второй сценарий: углубление и расширение кооперации.
Многообразие и сложность стоящих перед странами Содружества задач требует коллективного подхода в процессе их решения. Необходимость своевременного реагирования на существующие вызовы посредством совместных усилий создаёт весомые предпосылки укрепления сотрудничества между странами-членами в различных сферах.
В экономической сфере видится осуществимым масштабное сотрудничество в деле стабилизации и планомерного развития рынка труда, создания возможностей для интеграции работоспособных граждан в его структуру. Мужчины и женщины младше 30 лет составляют 60% населения стран Содружества, рынок труда ежемесячно пополняется миллионом новых работников. За счёт грамотной миграционной политики, проводимой совместно, члены Содружества могут избежать неравномерного распределения предложения труда в различных регионах и тем самым снизить не только социальную напряжённость, но и облегчить криминогенную обстановку, что окажет положительное влияние на стабильность этих регионов.
Этой же цели служат создающие рабочие места инвестиции, основными получателями которых являются Индия, Бангладеш, Сингапур, Нигерия и Шри-Ланка. Кроме того, представляется вполне реальной перспектива расширения сотрудничества в сфере торговли. Хотя в настоящий момент в структуре экспорта и импорта Великобритании, лидера организации, торговля со странами Содружества занимает всего 9%, из которых 69% приходится на Индию, Канаду, Австралию, Сингапур и Южную Африку, активность торговых отношений может возрасти за счёт потребностей экономического роста в развивающихся странах, успешной реализации программы «Hub and Spokes», предусматривающей обеспечение министерств и экономических организаций торговыми консультантами в целях стимулирования торговли в странах Африки, Карибского бассейна и Тихого океана и преодоления посткризисного протекционизма2. Генеральная тенденция роста объёмов торговли3, относительно низкие издержки обмена товарами и услугами между членами организации, высокая степень вовлечённости стран в торговлю внутри объединения4 и схожесть правовых баз позволяют экспертам говорить о потенциальном образовании Зоны свободной торговли (ЗСТ) в рамках Содружества.
Восстановив цепочки поставок и разрешив проблемы в области экономического развития, связанные с выходом из ЕС (это планируется сделать к концу декабря 2021 г.), Великобритания в среднесрочной перспективе (2022–2024 гг.), вероятно, будет проводить политику либерализации торговли в отношении отдельных стран Содружества со средними и высокими доходами. Следствием этого в долгосрочной перспективе (до 2025 г.) должен стать значительный или даже быстрый экономический рост Великобритании, что приведёт к увеличению инвестиций и интенсивности торговли.
Экономическое развитие является, несомненно, одним из основных факторов повышения уровня жизни, однако не менее важным представляется совместное решение вопросов здравоохранения и образования. Страны Содружества с наибольшей вероятностью продолжат укрепление сотрудничества, что найдёт отражение в разработке программ улучшения качества образования и реализации стратегий борьбы с малярией и коронавирусом.
Одним из приоритетных направлений взаимодействия в рамках Содружества является сфера безопасности. Современные угрозы приобрели глобальные масштабы: терроризм, экстремизм, кибератаки, торговля людьми, деятельность организованных преступных группировок больше не являются проблемами одного государства. Посредством заключения международных договоров, аналогичных соглашениям Великобритании по киберпартнёрству с 12 странами Содружества (есть высокая вероятность того, что вскоре число таких соглашений увеличится), учреждения совместных рабочих групп и создания общей базы данных для обмена актуальной информацией о киберпреступниках, террористических группировках и осуществляющих противозаконную деятельность вооружённых формированиях Содружество может добиться определённых успехов в деле установления и поддержания безопасности.
Ряд экологических вопросов также можно отнести к числу звеньев, связывающих Содружество воедино. Ликвидация последствий стихийных бедствий, разумное использование ресурсов и переход к возобновляемым источникам энергии, поддержание устойчивости экосистем и чистоты океана, сохранение видового разнообразия — эти задачи могут потребовать заключения новых соглашений между странами-членами организации. Особое внимание в перспективе будет уделяться смягчению неблагоприятных эффектов изменения климата, в большей степени угрожающих малым островным государствам.
В политической сфере следует ожидать продолжения осуществления мер, направленных на защиту прав и свобод человека, а также улучшение качества демократии. Это может привести к приостановлению членства некоторых стран по причине систематического нарушения прав человека (Фиджи, 2000–2001 гг.) или их добровольному выходу вследствие недовольства, вызванного степенью вмешательства коллег по Содружеству во внутренние дела (Зимбабве, 2003 г.). Важно отметить, что не всегда организацию покидают навечно: выходившие из её состава Мальдивы (2016 г.) и Гамбия (2013 г.) восстановили своё членство. Также в рамках борьбы за соблюдение прав человека возможно создание особого форума для обмена передовым опытом имплементации правовых стандартов Содружества.
В целом организация остаётся довольно привлекательной для присоединения, о чём свидетельствует вхождение в нее не имевших конституционных связей с Великобританией Мозамбика и Руанды. Другим ярким примером привлекательности Содружества является подача заявки на членство Южным Суданом, что стало одним из первых его действий в рамках становления в качестве независимого государства.
Содружество имеет потенциал распространения влияния не только на страны, желающие присоединиться к нему, но и на международные организации. С этой целью планируется создание комитета Содружества в рамках сессий Генеральной Ассамблеи ООН.
Итак, говоря о перспективах развития Содружества, описанных выше, следует отметить общую тенденцию укрепления сотрудничества в соответствующих сферах в качестве ответа на актуальные вызовы.
Третий сценарий: уменьшение роли Содружества и его постепенная трансформация в аморфное межгосударственное объединение.
Насколько реальны описанные выше перспективы? Несмотря на позитивную риторику, которую мы каждые два года слышим на встречах глав правительств стран-членов Содружества, никаких конкретных действий по укреплению роли объединения на международной арене так и не было принято. Укрепились лишь опасения, что связи внутри Содружества ослабнут ещё сильнее, что в перспективе приведет к распаду организации.
Одной из самых насущных проблем, препятствующих развитию Содружества, является проблема политического лидерства. В настоящее время любые попытки Великобритании, исторического лидера и единственного связующего звена между всеми странами-членами, увеличить своё влияние в Содружестве (как выразился бывший министр иностранных дел страны Уильям Хейг: «put the “C” back into FCO») встречает жесткий отпор со стороны остальных стран-членов, обвиняющих бывшую метрополию в неоколониализме и настаивающих на достижении консенсуса при принятии решений. Именно последнее требование является источником многих проблем и сильной критики Содружества — его так и не удалось превратить в союз государств с едиными ценностями, такими как демократия, верховенство права и защита прав человека, и в данный момент нет никаких перспектив, что это произойдёт. Во многих случаях организации не удается даже оказать влияние на собственных членов и принудить их к изменению своей политики, что приводит к раздору внутри Содружества — в частности, некоторые из стран-членов бойкотировали встречу глав правительств, состоявшуюся в ноябре 2013 г. в Шри-Ланке ввиду «систематических нарушений прав человека» в этой стране. В настоящий момент представляется довольно реальной перспектива повторения ситуации и в 2021 г., когда страной-председателем Содружества станет Руанда5.
Усугубить противоречия внутри организации может также смена главы Содружества. Елизавета II на протяжении многих лет оставалась непререкаемым авторитетом и сглаживала многие острые углы в межгосударственных отношениях стран-членов. Однако приближающаяся смена лидера (Содружество уже одобрило кандидатуру принца Уэльского Чарльза в качестве преемника) может охладить энтузиазм многих государств к данной организации. Низкий уровень популярности и авторитета принца Уэльского может сильно ударить по Содружеству: некоторые государства-члены (в том числе и ключевые: Австралия, Канада, Новая Зеландия) могут последовать недавнему примеру Барбадоса6 и отказаться от признания британского монарха в качестве главы их государства, а впоследствии и вообще выйти из организации, чтобы «избавиться от колониального прошлого».
Расширение экономических связей, которые могли бы вдохнуть новую жизнь в Содружество, также не ожидается. Несмотря на то, что в контексте Brexit многие британские политики и эксперты заявляли о необходимости укрепления торгово-инвестиционных связей в Содружестве и даже о создании зоны свободной торговли, за почти 3 года председательства Соединённого Королевства в организации никаких шагов в этом направлении предпринято не было. Как раз наоборот, Великобритания пошла по пути заключения двусторонних торговых соглашений, не уделив должного внимания возможности повышения уровня торгового взаимодействия с Содружеством в целом. Эксперты отмечают, что одним из краткосрочных последствий выхода Великобритании из Евросоюза стало появление новых торговых барьеров между Королевством и странами Содружества, и нет уверенности в том, что в ближайшее время они будут снижены. Во многом, это не стало сюрпризом — ключевые страны объединения (Австралия, Канада, Новая Зеландия) ориентированы на североамериканские и азиатские (прежде всего, ЮВА) рынки, и Великобритания, уделяющая больше внимания развитию экономических отношений именно с этими странами, также ставит во главу угла именно эти направления. Остальные страны Содружества, соответственно, остаются неудовлетворенными сложившейся ситуацией. «Our Wealth is not Common», — заявляют эксперты развивающихся стран и также ставят вопрос о выходе из Содружества и развитии других направлений в своей экономической политике.
Нельзя недооценивать и растущую роль Индии в Содружестве. Возвращение бывшей «жемчужины британской короны» в 2018 г. к участию в саммите глав правительств обусловлено не столько сменой председателя7, сколько переосмыслением индийским руководством своей роли в Содружестве. В данный момент для Индии это единственная площадка, где она не сталкивается с Китаем, своим основным геополитическим противником, что развязывает индийской стороне руки в деле укрепления своего влияния, прежде всего в африканском регионе. Однако планы по превращению «Британского Содружества» в «Индийское» не могут не встретить отпор со стороны Соединённого Королевства, не желающего уступать последние крупицы своего лидерства. В перспективе такое противостояние может привести к расколу внутри организации и ее дальнейшему распаду.
Туманными остаются перспективы организации и в плане гуманитарного сотрудничества. Несмотря на обилие планов и программ сотрудничества в социальной, культурной, экологической отраслях, финансирование Содружества остаётся довольно скромным — бюджет всей организации составляет всего около 40 млн долларов в год (ЕС в то же время тратит более 100 млрд долларов на экономическую и другие виды помощи). Недостаточное финансирование не только препятствует осуществлению многих амбициозных проектов (таких, например, как запуск собственного новостного телеканала Содружества), но и не позволяет в полной мере оказывать помощь развивающимся странам, что вызывает их недовольство и ставит под сомнение перспективы развития организации и в данной сфере.
Следовательно, можно отметить, что в настоящий момент Содружество сталкивается с рядом проблем во всех сферах своей деятельности. Кризис лидерства в организации, ослабление экономических связей между странами-членами, недостаточное внимание к развитию гуманитарных вопросов — неудачное сочетание этих факторов в перспективе может привести не просто к падению роли и авторитета Содружества и его превращению в чисто символическую организацию, а к расколу или даже полному распаду организации.
Вывод
В настоящее время наиболее вероятным кажется разноскоростное и разноуровневое развитие Содружества. Широкий круг вопросов, которыми занимается организация, оказывается, с одной стороны, её сильной стороной, поскольку позволяет привлекать к сотрудничеству страны с различными приоритетами. Несомненным достоинством Содружества можно назвать развитую публичную дипломатию и связи на уровне простых граждан. С другой же стороны, избыток программ и форматов сотрудничества препятствует его углублению. Кроме того, тот факт, что организация объединяет страны разного уровня экономического развития обусловливает диспропорцию в распределении ресурсов между ними, а значит, определяет их зачастую противоположные интересы. Именно поэтому мы смеем предположить, что Содружество не сможет достичь состояния общности подходов всех 54 стран-членов, однако некоторые успехи будут достигнуты по отдельным направлениям деятельности, к которым будут привлечены наиболее заинтересованные в этом сотрудничестве страны. Другими словами, Содружество будет выступать в качестве площадки для диалога и связующим звеном между странами из разных регионов мира. Наиболее перспективными направлениями для сотрудничества представляются защита окружающей среды, кибербезопасность, инвестиции, культурный обмен.
Авторы выражают благодарность за научное руководство д. ист. н., профессору Капитоновой Н. К.
[1] Из 54 членов Содружества 16 признают верховную власть британского монарха.
[2] При условии преодоления посткризисного протекционизма наименее развитые страны Содружества могут увеличить экспорт почти на треть.
[3] К 2030 году эксперты ожидают увеличения объёмов торговли между странами-членами организации до 2,75 триллионов долл. США.
[4] Большинство членов осуществляют с другими странами Содружества от одной трети до половины своей торговли
[5] Правозащитные организации (в частности, Human Rights Watch) обвиняют Руанду в многочисленных грубых нарушениях прав человека.
[6] В сентябре 2020 г. Барбадос объявил о своём намерении стать республикой, в результате чего королева Елизавета II больше не будет главой страны.
[7] Индия стала одной из стран, бойкотировавших встречу глав правительств Содружества в Шри-Ланке в 2013 г.
