За термином «миграционные потоки» стоят люди

Политика в сфере трудовой миграции осуществляется непоследовательно, импульсивно, вразрез с экономическими интересами России и вне соответствия с положениями Концепции миграционной политики 2012 г. Последствия расхождений между нормами, определяемыми законодательными актами, и реальной практикой регулирования миграции могут быть самыми серьезными для России. Государство рискует если не потерять, то ослабить миграционный потенциал стран СНГ, направленный на Россию, и лишиться притока необходимой ему рабочей силы. Кроме того, могут возникнуть серьезные геополитические последствия — претензии со стороны центральноазиатских стран по поводу нарушений прав их граждан, находящихся на территории России с целью трудоустройства. Все это означает ослабление интеграционных тенденций на пространстве, где Россия претендует на роль лидера.

О проблемах регулирования трудовой миграции рассказала д.э.н., профессор экономического факультета МГУ им. М.В. Ломоносова, эксперт РСМД Ирина Ивахнюк.

Политика в сфере трудовой миграции осуществляется непоследовательно, импульсивно, вразрез с экономическими интересами России и вне соответствия с положениями Концепции миграционной политики 2012 г. Последствия расхождений между нормами, определяемыми законодательными актами, и реальной практикой регулирования миграции могут быть самыми серьезными для России. Государство рискует если не потерять, то ослабить миграционный потенциал стран СНГ, направленный на Россию, и лишиться притока необходимой ему рабочей силы. Кроме того, могут возникнуть серьезные геополитические последствия — претензии со стороны центральноазиатских стран по поводу нарушений прав их граждан, находящихся на территории России с целью трудоустройства. Все это означает ослабление интеграционных тенденций на пространстве, где Россия претендует на роль лидера.

О проблемах регулирования трудовой миграции рассказала д.э.н., профессор экономического факультета МГУ им. М.В. Ломоносова, эксперт РСМД Ирина Ивахнюк.

Ирина Ивахнюк:
Миграция и международное право

Насколько успешно реализуется в России политика в сфере трудовой миграции? Есть ли расхождения между тем, что прописано в законодательных актах (официальной миграционной политикой), и реальной практикой регулирования миграции? Если да, то какие «слабые места» существуют, насколько серьезные последствия они могут иметь/имеют для миграционной ситуации в стране, а также для самих мигрантов?

Политика в сфере трудовой миграции осуществляется непоследовательно, импульсивно, вразрез с экономическими интересами России и вне соответствия с положениями Концепции миграционной политики 2012 г. Я могу привести те примеры, которые мне видны не как практику, работающему с мигрантами, а как «теоретику» миграционной политики и аналитику тех мер, которые принимаются на законодательном и правоприменительном уровнях.

Например, в Концепции миграционной политики 2012 г. была поставлена задача создать условия для привлечения трудовых мигрантов, обладающих необходимой для российской экономики профессиональной квалификацией. Для этого была введена практика получения патентов всеми мигрантами из безвизовых стран для работы не только у физических, как это было поначалу, но и юридических лиц. Причем условия для получения патентов с 2015 г. были серьезно усложнены разными требованиями (прежде всего необходимостью сдачи экзамена на знание русского языка, истории и законодательства России); вся процедура стала для мигрантов гораздо более затратной. ФМС отрапортовала о поступлении дополнительных миллиардов рублей в российский бюджет, а мигранты вновь ушли в сферу неофициального трудоустройства без заключения трудового договора. Российская экономика от этого не получила ничего, кроме роста теневого рынка труда. Мигранты при этом получили лишние барьеры на пути к легальному трудоустройству в России.

Нельзя не сказать отдельно об экзамене на знание русского языка, истории и законодательства России — абсурдной норме закона, появившейся под прикрытием заботы об адаптации мигрантов. Зачем временным трудовым мигрантам/сезонным мигрантам сдавать этот экзамен? Едва ли они смогут активно общаться с российскими гражданами или защищать свои права в суде с тем крайне низким уровнем знания русского языка, который заложен в тесты. Единственный мотив введения этой нормы закона — заградительно- меркантильный.

Еще один пример — принятый в 2018 г. закон об изменении миграционного учета (о том, что мигранты теперь не могут регистрироваться по месту работы). С одной стороны, это представляется правильной мерой — ведь они не проживают (как правило) там, где работают. С другой стороны, возникает вопрос: а зачем, собственно, нужно, чтобы они там проживали? Ведь важно, чтобы они находились по месту регистрации, где они и пребывают на протяжении рабочего дня. Так, закон сделал регистрацию еще большей проблемой для мигрантов, а их самих — уязвимыми перед правоохранительными органами, которые в любой момент могут провести проверку и выявить нарушение.

Последствия таких расхождений между нормами, определяемыми законодательными актами, и реальной практикой регулирования миграции могут быть самыми серьезными для России (достаточно вспомнить «черные списки» ФМС). Государство рискует если не потерять, то ослабить миграционный потенциал стран СНГ, направленный на Россию, и лишиться притока необходимой ему рабочей силы. Кроме того, могут возникнуть серьезные геополитические последствия — претензии со стороны центральноазиатских стран по поводу нарушений прав их граждан, находящихся на территории России с целью трудоустройства. Все это означает ослабление интеграционных тенденций на пространстве, где Россия претендует на роль лидера.

Ирина Ивахнюк:
Новый посыл миграционным органам, обществу и мигрантам

Каковы практические особенности системы патентов? Упростила ли система патентов процесс миграции или, наоборот, только усложнила его?

Поначалу, когда практика патентов только вводилась, в 2012 г., процедура их получения была очень простой (может быть, даже излишне простой, поскольку даже медицинского освидетельствования не требовалось, это перекладывалось на плечи работодателя — физического лица). В результате число получивших патент росло и в 2013, и в 2014 гг.

В 2015 г. с введением новых правил оформления патента число получающих его сократилось. В то же время число въезжающих в Россию и указывающих «работу» как цель визита продолжало расти и в 2015, и в 2016, и тем более в 2017 гг. Это подтверждает давно известную истину: ужесточение условий въезда и трудоустройства неизбежно ведет к увеличению незаконной миграции.

Сейчас получение патента по бюрократической сложности не уступает получению разрешения на работу. Существует также условие ежемесячных платежей по патенту, отличающихся по размеру в зависимости от региона. Власти называют это «авансовым налоговым платежом», хотя никто не сопоставляет его с реальной заработной платой мигранта, да и о том, что мигранты «доплачивают» налог, если сумма их дохода оказалась выше, слышать не приходилось. На самом деле это плата за право работать в России, что есть прямое нарушение международных конвенций МОТ, утверждающих, что информационные и организационные услуги по трудоустройству иностранного гражданина должны предоставляться бесплатно.

Как глубоко проработаны в законодательной базе вопросы, касающиеся условий труда и проживания мигрантов в РФ? Привнесла ли Концепция 2018 г. что-то новое в этом отношении?

Только в 2014 г. глава по трудоустройству иностранных граждан была включена в Трудовой Кодекс РФ. Это большое достижение, потому что за 20 лет активного притока иностранной рабочей силы этот вопрос не был законодательно закреплен. Выше был упомянут закон об изменениях в миграционном учете 2018 г., который, условно говоря, можно считать регулирующим условия проживания мигрантов. В реальности вопросы условий труда и проживания мигрантов находятся полностью в зоне ответственности работодателя (в соответствии с трудовым договором), а не государства. Концепция 2018 г. не только не уделяет этому вопросу внимания, но в ней даже ни разу не упоминаются «права мигрантов» — ни трудовые, ни социальные, ни юридические. Это представляется симптоматичным, особенно в свете подготовки к глобальному подписанию Глобального договора о безопасной, упорядоченной и регулируемой миграции (Global Compact for Safe, Orderly and Regular Migration) — документа, подразумевающего в качестве своей основы подход, базирующийся на правах человека, как единственно возможный с точки зрения международного миграционного права.

Какие проблемы условий труда и проживания мигрантов в России являются наиболее острыми сегодня? Как они решаются/должны решаться?

Внутренняя коллизия российского миграционного законодательства заключается в том, что верховенство интересов государства (экономических, политических, демографических, интересов национальной безопасности) никак не соотносится с необходимостью понимания того, что за термином «миграционные потоки» стоят люди. Если к ним относиться механистически, как к «потоку», «рабочей силе», «средству компенсации дефицита на рынке труда», то это ведет к деформации социальных отношений в обществе в целом.

Очевидно, что принятое в 2018 г. изменение порядка миграционного учета иностранных граждан не обеспечит достоверную информацию о месте пребывания мигрантов. При этом самих мигрантов оно уж точно не защитит от произвола работодателей и чиновников.

Разумной альтернативной мерой было бы придание миграционному учету иностранных граждан реально уведомительного характера и отказ от категории «принимающая сторона». В таком случае мигранты были бы обязаны самостоятельно уведомлять местные территориальные отделы по вопросам миграции (лично, по почте или в электронном виде) о реальном адресе своего местонахождения. Ответственность за достоверность информации возлагалась бы на мигранта, и в случае нарушения он/она были бы наказаны в соответствии с законом. Преимуществами такой процедуры являются ее простота, минимизация барьеров для легализации мигрантов в России и получения ими разрешительных документов, отсутствие коррупционной составляющей.

Елена Алексеенкова:
Чем плох Глобальный договор о миграции

Сохраняется ли в российском обществе тренд восприятия мигрантов как проблемной группы риска?

Такой тренд сохраняется. Опросы Левада-центра, проведенные летом 2018 г., указывают на рост ксенофобских настроений в российском обществе. За последний год наблюдался рост неприязни к мигрантам (даже украинцам!), а 2/3 населения считают, что государство должно сократить миграционный приток.

Такое положение дел не кажется удивительным — само государство не может определиться в своем отношении к мигрантам. С одной стороны, вроде бы есть понимание, что мигранты — это часть российской жизни, необходимая и полезная для страны и с точки зрения экономики, и с точки зрения демографии, и с точки зрения геополитики. С другой стороны, происходит ужесточение государственной политики в отношении, например, трудовых мигрантов, вводятся все новые ограничения. В этом случае обыватель делает вывод, что государство видит в мигрантах скорее проблему, чем ресурс развития, и перенимает эту модель восприятия.

Однако необходимо понимать, что существуют две принципиально разные категории мигрантов: те, кто приезжают на постоянное проживание в Россию и временные трудовые мигранты. Временные трудовые мигранты воспринимаются обществом с большей тревогой. Во-первых, потому что их больше. Во-вторых, потому что понятно, что они тут «временщики», их отношение к России сугубо прагматическое, их ничто эмоционально не связывает с этой страной, они не собираются выстраивать свою жизнь по российским нормам, а потому «от них можно всего ожидать». Тут стоит отметить, что в обществе доминирует представление, что трудовые мигранты — это сплошь малообразованные люди, занимающиеся неквалифицированным трудом и не умеющие себя вести; но это далеко не всегда так.

Какие барьеры препятствуют включению мигрантов в российское общество?

Здесь также нужно различать постоянных и временных мигрантов. Для временных мигрантов, прибывших с целью трудоустройства, главное — это работа. Обеспечение для них возможности легального трудоустройства, достойных условий труда, равенства трудовых прав и реализации принципа равной оплаты за равный труд — это и есть путь к включению их в нормальные трудовые отношения и обеспечению им надлежащего места в российском социуме. Однако возможности легального трудоустройства искусственно сужаются, условия труда чаще всего оставляют желать лучшего, реального равенства прав и оплаты нет — это и есть «барьеры». Существуют и административные «барьеры», которые выстраиваются «на местах», видимо, от чрезмерного усердия чиновников. Например, члены семей трудовых мигрантов сталкиваются с проблемами при продлении разрешения на временное пребывание.

Что касается постоянных мигрантов, для них, помимо работы (что тоже очень важно), важны все те права, которые гарантируются видом на жительство и гражданством. Реализации этих прав препятствуют и бюрократические препоны, и просчеты законодательства, и пресловутая регистрация по месту проживания. Процедуры выхода из другого гражданства для приобретения российского подчас абсурдно затруднены — можно бесконечно ожидать решения властей страны выезда, формы требуемых справок меняются, появляется необходимость заново обращаться в посольство. Нередко переселенцы вынуждены эти справки просто покупать в посольствах своих стран. Этот непростой путь к получению гражданства делает мигрантов уязвимыми — у них за спиной оказываются вынужденные нарушения закона; они боятся, что это вскроется; стараются жить максимально тихо, минимизируя контакты с властями. Едва ли все это можно назвать полноценным «включением в российское общество».

Прагматичный взгляд на миграционный вопрос. Блиц-интервью с российскими и зарубежными экспертами

Какую политику для снижения уровня дискриминации в отношении трудовых мигрантов и смягчения негативного отношения к ним со стороны россиян проводит государство?

К сожалению, на официальном уровне нет понимания того, что интеграция мигрантов — это двусторонний процесс, для успешности которого важны усилия и самих мигрантов, и принимающего их общества. Государство возлагает полную ответственность за интеграцию мигрантов на самих мигрантов. Об этом говорит и то, что экзамен на знание русского языка, истории и законодательства России вводился под лозунгом интеграции (сдал экзамен — готов интегрироваться, не сдал экзамен — не готов).

Казалось бы, в 2014 г., когда в Трудовой Кодекс РФ была включена глава, посвященная трудоустройству иностранных граждан, можно было ожидать, что там будет оговорено равенство трудовых прав иностранных и российских граждан; однако глава носит исключительно технический характер и касается только процедур найма иностранных работников.

Работа с российским обществом, разъясняющая роль миграции и мигрантов для будущего развития России, практически не ведется. Однако общество тоже нужно адаптировать к новой миграционной реальности, когда присутствие мигрантов на рынке труда — это необходимый ныне ресурс экономического развития страны.

Хорошо уже то, что в СМИ в последние годы снизился градус мигрантофобии — не акцентируется внимание на этнической принадлежности правонарушителей, как это было прежде; появились редкие сюжеты о том, что мигранты не от хорошей жизни приезжают в поисках работы в Россию, и что это помогает выжить их семьям на родине. Не исключено, что такие перемены происходят по указанию «сверху».

Насколько мигранты осведомлены о своих правах и удается ли им их отстаивать?

Благодаря усилиям мигрантских и правозащитных организаций, частных агентств занятости, международных организаций, а также предотъездной подготовке в странах выезда мигранты имеют некоторое представление о своих трудовых, социальных и юридических правах. Однако, как подтверждают правозащитные организации и адвокаты, в случае нарушений со стороны работодателей и полиции мигрантам крайне редко удается через суды отстоять свои права. Причины здесь и в незнании российских законов, и в низком уровне знания русского языка, и в неуверенности своего положения в чужой стране, и в откровенной дискриминации иностранных граждан со стороны российской судебной системы. Мигранты обращаются в суд только в случае крайней необходимости, только когда речь идет о личной свободе. Чаще всего они избегают обращения в официальные судебные структуры, решая свои проблемы внутри этнических сообществ.

Беседовала Ирина Сорокина.