Россия и содействие международному развитию

Содействие международному развитию, официальная помощь развитию, помощь развивающимся странам - почти однокоренные понятия, каждое из которых уже узнаваемо в России, активно обсуждаются в экспертном сообществе, но не всегда понятны гражданам нашей страны. Именно поэтому считаю важным поддерживать широкую общественную дискуссию о том, как эти процессы в принципе происходят в современном мире и что в них может найти для себя Россия как мировая держава с глобальными интересами и собственной повесткой дня для международных отношений.

Начну издалека. Два месяца назад, 15-16 апреля этого года, в Мексике состоялось первое заседание на высоком уровне Глобального партнерства за эффективное сотрудничество в области развития. Как известно, в 2000 году в Нью-Йорке Генеральная Ассамблея ООН приняла Декларацию тысячелетия ООН, в которой наряду с другими семью Целями развития тысячелетия (ЦРТ) была сформулирована восьмая - Формирование глобального партнерства в целях развития¹. 

Глобальное партнерство за эффективное сотрудничество в области развития было создано в 2012 году после четвертого Форума высокого уровня по повышению эффективности внешней помощи, состоявшегося в Пусане (Республика Корея) в 2011 году. Оно было задумано в качестве специальной платформы для политического диалога, подотчетности и обмена опытом по вопросам эффективного сотрудничества в целях развития. Предполагается, что Глобальное партнерство, которое привлекало бы представителей деловых кругов и гражданского общества, а также правительства, являющиеся поставщиками и получателями помощи, как и различные многосторонние учреждения, будут проводить встречи на уровне министров примерно каждые 18 месяцев. Управление осуществляется Руководящим комитетом в составе 15 членов, сопредседателями являются Мексика, Нидерланды и Нигерия, а секретариатскую поддержку оказывают Организация экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) и Программа развития Организации Объединенных Наций (ПРООН).

В соответствии с принципами, согласованными в Пусане, в ходе обсуждений в Руководящем комитете сформирована концепция, в рамках которой Глобальное партнерство за эффективное сотрудничество в области развития будет содействовать более продуктивному, более инклюзивному и ориентированному на перспективу международному сотрудничеству в поддержку усилий по ликвидации глобальной нищеты, достижению всех ЦРТ и помощи в осуществлении повестки дня в области развития на период после 2015 года. С этой целью был определен ограниченный набор существенных приоритетов, в число которых входят изучение взаимосвязи между сотрудничеством в целях развития и мобилизацией внутренних ресурсов, например путем повышения налогов и ограничения незаконных потоков, привлечение частного сектора с учетом его роли и вклада в развитие, транспарентное сотрудничество, благоприятствующее инклюзивному развитию, и выявление подходов к передаче опыта как одному из видов сотрудничества в целях развития.

Именно желание найти наиболее эффективные механизмы оказания содействия международному развитию собрало в Мексике весьма представительную аудиторию. На встрече присутствовало около 1500 делегатов, представлявших более 130 стран, а также различные международные организации. В ее работе приняла участие российская межведомственная делегация во главе с заместителем министра иностранных дел Российской Федерации С.А.Рябковым. Мексиканский этап стал важным и для Россотрудничества: впервые с момента утверждения Указа Президента РФ от 8 мая 2013 года №476, наделяющего Агентство дополнительными полномочиями в сфере содействия международному развитию (СМР) на двусторонней основе, оно было официально представлено в этом качестве на международной арене. Это знаковое мероприятие можно было бы считать «одним из» в череде крупных международных событий, которые ежедневно проходят в мире, если бы не одно «но». Встреча в Мехико, по сути, ознаменовала собой смену парадигмы в области мирового СМР. Если раньше главным критерием считалась эффективность помощи, то теперь - как это было записано в итоговом коммюнике мероприятия - во главу угла должно ставиться эффективное сотрудничество во имя развития.

Перенос акцента с помощи на сотрудничество на международном уровне практически совпал по времени со сменой парадигмы и в подходе России к СМР. До недавнего времени действовала Концепция участия России в СМР, принятая в 2007 году. В соответствии с ней, СМР осуществлялось Российской Федерацией главным образом в форме помощи, предоставляемой на многосторонней основе, то есть путем внесения добровольных и целевых взносов в международные финансовые и экономические организации, прежде всего в программы, фонды, спецучреждения ООН, региональные экономические комиссии и другие организации, реализующие программы развития, участия в финансировании глобальных фондов, а также посредством специальных международных инициатив, осуществляемых в рамках «Группы восьми», Всемирного банка, МВФ, организаций системы ООН. До 70% выделяемых Россией на СМР средств (а сумма их ежегодно составляла в последние годы около полумиллиарда долларов) до недавних пор приходилось на перечисленные многосторонние каналы.

Содержание прошлой концепции участия России в СМР было обусловлено особенностями положения нашей страны, которая до 2005 года входила в число получателей официальной международной помощи в области развития (сама оказывая при этом многомиллиардную помощь странам СНГ, которая, однако, ни в каких официальных международных статистиках не фигурировала именно в качестве содействия этим странам). Лишь в 2006 году наша страна впервые заявила о себе как донор в глобальном контексте.

Поскольку начальная концепция была в большой степени сфокусирована на участии России в многосторонних форматах СМР, то со временем стала очевидной необходимость закрепить новый статус. Многосторонняя помощь носит во многом филантропический и обезличенный характер. Получатели такой помощи имеют дело с организациями-посредниками, а доноры часто не получают от такой помощи никакой отдачи. Именно поэтому у крупнейших стран-доноров соотношение двусторонней и многосторонней помощи всегда было прямо обратным нашему. Например, у США более 80% средств уходят получателям в рамках двустороннего сотрудничества. Только в таком формате удается учесть внешнеполитические интересы государства-донора, оказать поддержку его бизнесу в продвижении на новые рынки, широко использовать сам факт помощи в пропагандистских целях.

Вопросы развития напрямую связаны с проблематикой внешней политики и обеспечения национальной безопасности, а также с продвижением национальных интересов. Этим объясняется внимание руководства страны к теме, которая на первый взгляд не относится к наиболее актуальным сегодня для России проблемам, но которая имеет прямую взаимосвязь с тем, что сегодня происходит по периметру государственной границы России. Назрело понимание того, что оказываемая нашей страной другим странам весомая помощь, которая составляет существенный процент национального ВВП, должна адекватно восприниматься гражданами этих стран. В том числе в ситуациях, когда их ставят перед геополитическим выбором, когда в этих странах начинают появляться другие мировые или региональные игроки, представляющие даже символические суммы своей помощи как чуть ли не судьбоносные и экзистенциальные для одариваемых стран. В то же время люди, по сути, не замечают российских миллиардов, воспринимают их как данность, как естественное явление, которое, дескать, никуда и никогда не денется. Во избежание конфликтов важно, чтобы нашу поддержку национальным экономикам этих стран население видело и четко ассоциировало с Россией. Только при таком подходе СМР становится не просто инструментом поддержки партнеров из более бедных стран, но и эффективным инструментом внешней политики и влияния.

В рамках соответствующих решений Россотрудничество в тесном взаимодействии с российскими МИД, Минфином и Минэкономразвития разработали и представили Президенту России проект документа, который подводил определенную черту в деятельности России с начала 90-х годов прошлого столетия как участницы процесса содействия международному развитию. Настал этап, когда государство почувствовало потребность и, самое главное, готовность к формулированию собственной полноформатной национальной политики в области содействия международному развитию.

Долго ожидаемое событие состоялось в этом году - Указом №259 от 20 апреля 2014 года Президент России утвердил новую Концепцию государственной политики Российской Федерации в сфере содействия международному развитию. В соответствии с пунктами
4 и 5 этой концепции, «Россия поддерживает стремление международного сообщества к устойчивому социально-экономическому развитию всех государств, являющемуся фундаментом современной системы международной стабильности и коллективной безопасности, и ставит содействие такому развитию целью государственной политики Российской Федерации в этой сфере». Такая политика России способствует стабилизации социально-экономической и политической ситуации в государствах-партнерах, формированию отношений добрососедства с сопредельными государствами, содействует устранению имеющихся потенциальных очагов напряженности и конфликтов и предотвращению их возникновения.

Новая концепция ставит задачу усиливать акцент на адресные двусторонние программы оказания помощи и аргументированно определять государства - получателей помощи. Среди критериев при определении таких государств теперь будут:

- улучшение условий для осуществления торгово-инвестиционной деятельности в государствах - получателях помощи, в том числе путем упрощения процедуры трансграничного перемещения товаров и услуг;

- формирование в государствах - получателях помощи промышленного и инновационного потенциала.

Совершенно очевидно, что должно измениться не только соотношение объемов дву- и многосторонней помощи, но и в значительной степени ее географическая направленность (приоритет стран СНГ, Абхазии и Южной Осетии), а также содержание проектов. СМР становится важнейшим фактором интеграции на пространстве СНГ.

Хотелось бы отметить, что в ходе мексиканской встречи в полной мере можно было ощущать многополярность современного мира, общность проблем стран в отдельных регионах мира, в том числе наших союзников по СНГ. Наметились разница подходов и противоречия между группой традиционных доноров (страны ОЭСР) и набирающими силу участниками группы Юг - Юг. С одной стороны, Россия не может проигнорировать деятельность первой группы стран, исходя из уровня своего развития и экономического положения, с другой - нашим политическим и прагматическим интересам отвечает выработка дальнейших совместных шагов с более независимой группой стран Юг - Юг. С представителями этой группы стран требуется более детальное обсуждение на политическом уровне совпадающих национальных интересов и разработка на ближайшую перспективу нашей внятной линии в сфере СМР. Для этого необходимо обеспечить скорейшее формирование механизмов национального СМР, которые заложены в Концепции государственной политики РФ. Принципиально важным представляется подготовка в максимально короткие сроки положения о Комиссии РФ в сфере СМР, формирование госпрограммы, предусматривающей конкретные мероприятия и финансовое обеспечение проектов в соответствующих областях.

СМР давно превратилось в стратегический и экономический императив политики национальной безопасности США, стало инструментом проведения внешнеполитических и внешнеэкономических интересов большинства стран-доноров. В целях продвижения этих интересов по инициативе и при поддержке стран-доноров созданы и функционируют многочисленные организации, структуры, компании, форумы, сети. Крупнейшие страны - доноры помощи развитию, входящие в первую очередь в ОЭСР, и те страны, чьи объемы помощи, по их собственным оценкам и методике подсчета, намного превышают российские, пока не рассматривают нашу страну в качестве полноформатного члена клуба, который во весь голос может заявлять о своих национальных интересах в этой сфере. К сожалению, наши возможности быть законодателями моды в области СМР, то есть определять правила, направления деятельности, принципы взаимоотношений, а также формировать общественное мнение на привлекательных для нас позициях и, как следствие, проводить свои национальные интересы на международном поле развития, пока ограничены. Под этим углом зрения мы рассматриваем сегодня возможность продвижения идеи организации сообщества экспертов, имеющих опыт в осуществлении проектов СМР, в формате международной сети.

Практика содействия международному развитию в основном осуществляется путем реализации проектов, исполнителями которых являются консалтинговые компании, университеты, государственные учреждения, НПО. Эти организации привлекают к реализации проектов международных экспертов, профессионалов в той или иной сфере международной помощи, как то: социальная инфраструктура и услуги, экономическая инфраструктура, производственные и мультисекторальные проекты.  Многие из этих экспертов в разных странах не объединены, являются индивидуальными консультантами, но имеют общественное влияние, отстаивают индивидуальную точку зрения и могут быть полезны при правильной организации работы с ними.

Исходя из этого, в рамках проведения первой встречи на высшем уровне Глобального партнерства за эффективное сотрудничество в области развития российская сторона предложила подумать над идеей  образования виртуального сообщества экспертов, которые являются специалистами в той или иной области СМР, знакомы с практикой освоения донорских средств, имеют международный опыт проведения проектов помощи, владеют ситуацией в странах-реципиентах.

В ходе конференции в Мехико в Организационный комитет был неофициально передан рабочий проект инициативы «Международная сеть экспертов по сотрудничеству для эффективного развития». Ее цель - содействие эффективному развитию путем формирования партнерских отношений среди международных экспертов, обмена знаниями и опытом, выявления лучших и худших практик содействия эффективному развитию, выработки совместных рекомендаций по оказанию помощи развитию, формированию баз данных экспертов для будущих проектов, реализации других форм сотрудничества.

От создания этой международной сети ожидается синергетический эффект влияния деятельности экспертного сообщества на сотрудничество в целях эффективного развития. Через сеть экспертов Россия могла бы координировать процесс формирования международных подходов к проблемам СМР. Форма участия в предлагаемой международной сети будет открыта, добровольна и безвозмездна для экспертов, подтвердивших личный опыт участия в проектах развития. 

Безусловно, создание такой сети является оправданным только тогда, когда существует реальная деятельность в области содействия развитию. Россотрудничество в этом смысле во многом проходит сложный этап становления. Мы нацелены на скорейшее налаживание работы государственного межведомственного механизма, который позволил бы более эффективно использовать государственные ресурсы в интересах самого государства. И здесь нет ничего предосудительного. Мы фактически выходим на практику всех других ведущих стран мира, у которых инструментарий СМР давно и прочно занял свое место в системе внешней политики и продвижения своих интересов.

Содействие развитию менее развитых государств позволяет устранить предпосылки для возникновения в этих странах конфликтов и кризисов любого рода. Повышение уровня развития этих государств делает более цивилизованным процесс взаимодействия, позволяет использовать разного рода достижения в интересах всех сторон. Да, мы хотим, чтобы наши партнеры, которые рассчитывают на поддержку в их развитии, четко понимали планы и намерения России в этой области. Любая деятельность состоит из конкретных проектов. Они могут быть успешными лишь тогда, когда заинтересованность в них подтверждена с обеих сторон. В этой связи, на наш взгляд, принципиально важно - и потому должно быть обязательно озвучено - то понимание и основные принципиальные, базовые характеристики проектов СМР, на основании которых России, по нашему мнению,  необходимо выстраивать свою деятельность в этой сфере:

- соответствующий проект СМР должен быть фактором развития страны и сертифицирован правительством этой страны, то есть страна-получатель должна рассматривать его как часть собственной национальной стратегии развития;

- российский вклад должен быть существенным для страны-получателя и, конечно же, способствовать реальному решению проблемы;

- решаемая проблема должна вызвать резонансный отклик общественного мнения в стране-получателе;

- решение соответствующей проблемы по возможности должно быть значимым и для России (иными словами, урегулирование ситуации в стране-получателе должно предотвращать возникновение проблемы  или минимизировать ее последствия в нашей стране);

- суть и необходимость проектов должны быть понятны населению самой России;

- опять же по возможности необходимо обеспечивать продвижение национальных экономических интересов, интересов отечественных производителей, организовывать соответствующую работу как государственно-частное партнерство.

Россия, как известно, традиционно помогала развитию малых государств. Советский период был отмечен существенным подъемом внешней активности государства в логике господствующей идеологии - поддержания «братских» стран по идеологическому принципу. Однако речь шла не только о продвижении идеологии - реализовывались мощные инфраструктурные проекты, готовились кадры для всех отраслей национального хозяйства самых различных стран на всей планете. В мире сегодня насчитывается до миллиона выпускников советских и российских вузов.

И сегодня, после ухода советского идеологического фактора с мировой сцены, именно те форматы реальной помощи другим народам по-прежнему играют свою роль. Люди в Афганистане, Вьетнаме, Анголе помнят, как советские специалисты помогали им налаживать хозяйство, поднимать промышленность, строить дороги и аэропорты. А где-то уже смогли сравнить бескорыстную помощь, оказываемую СССР, с хищническим поведением других держав. Кое-где объекты советского времени остаются и по сей день чуть ли не главными и даже единственными опорами национальных экономик. Все это говорит о том, что наша адресная помощь востребована и может приносить немалые дивиденды в плане укрепления позиций России в других странах, в том числе в общественном мнении, на уровне простого человеческого восприятия.

Распад СССР привел к тому, что внутригосударственные связи прежних советских республик стали межгосударственными. Канал СМР представляется в новых условиях оптимальным для целенаправленной поддержки партнеров России с меньшим экономическим потенциалом в решении их насущных проблем. Характерной чертой возрождения и укрепления России должно стать и утверждение ее в роли авторитетного регионального донора, на которого могут рассчитывать ее партнеры, четко отдавая себе при этом отчет в источнике поддержки. Поэтому механизмы содействия международному развитию призваны стать важной составной частью стратегических интеграционных проектов прежде всего с нашими ближайшими соседями.

¹http://www.un.org/ru/millenniumgoals/GAP_Report_2013.pdf

Источник: Международная жизнь