Разоружение — утопия или императив поствильсоновской эпохи?

ЦСР публикует доклад «14 пунктов» Вильсона сто лет спустя: как переизобрести мировой порядок.

8 января 1918 г. президент США Вудро Вильсон представил Конгрессу свои знаменитые «14 пунктов» — проект мирного договора, который должен был положить конец Первой мировой войне и предотвратить будущие конфликты. В этом документе оказались сформулированы базовые принципы, по которым с тех пор пытается жить человечество. Но даже признание большинства из них, к сожалению, не спасло мир от войн и конфликтов, глобального неравенства и новых дисбалансов развития.

В послании президента США Вудро Вильсона Конгрессу от 8 января 1918 г. из 14 предложенных принципов нового миропорядка пункт 4-й гласил: «Справедливые гарантии того, что национальные вооружения будут сокращены до предельного минимума, совместимого с государственной безопасностью». Эта идея была вполне логична: в грядущем мире без войн отпадет нужда в больших вооруженных силах, а сэкономленные ресурсы пойдут на мирные нужды.

В послании президента США Вудро Вильсона Конгрессу от 8 января 1918 г. из 14 предложенных принципов нового миропорядка пункт 4-й гласил: «Справедливые гарантии того, что национальные вооружения будут сокращены до предельного минимума, совместимого с государственной безопасностью[1]». Эта идея была вполне логична: в грядущем мире без войн отпадет нужда в больших вооруженных силах, а сэкономленные ресурсы пойдут на мирные нужды.

1. Эмбриональный период

Из страха перед следующей войной и в духе 4-го вильсоновского пункта были предприняты первые попытки разоружения. Памятуя об ужасах газовых атак в 1925 г., был подписан Женевский протокол о запрещении применения химического оружия, который, пусть с теми или иными нарушениями, соблюдался даже в ходе Второй мировой войны и после нее. В 1920-1930-е гг. в Вашингтоне и Лондоне были заключены недолговечные договоры по ограничению военных флотов ведущих морских держав. В 1936 г. подписана Конвенция Монтре, регламентирующая проход военных кораблей через черноморские проливы и действующая до сих пор.

Но все это, конечно, было бледным отражением глобальной идеи Вильсона. В 1930-е гг. гонка вооружений набрала мощные обороты: Германия стремилась взять реванш за поражение в Европе, Япония встала на путь военной экспансии на Тихом океане, Советский Союз строил социализм во враждебном капиталистическом окружении и готовился к большой войне «малой кровью на чужой земле».

И Вторая мировая разразилась, унеся за шесть лет 70 млн жизней, превратив в руины Европу и Дальний Восток. Неслыханные ужасы войны дали второе дыхание вильсоновским надеждам на прочный мир и разоружение. Но надежды не сбылись: международное сообщество раскололось на два враждебных лагеря во главе с СССР и США, было создано и впервые применено ядерное оружие — самое разрушительное средство уничтожения в истории, коим оно остается и по сей день. Началась холодная война и беспрецедентная гонка ядерных и обычных вооружений.

В то же время идея разоружения прочно овладела умами человечества как символ и материальная гарантия отказа от Третьей мировой войны. Правда, до начала 1960-х гг. разоружение велось только в риторических баталиях в ООН и на других форумах, причем СССР и Запад отстаивали свое первенство в продвижении этой благой цели. В реальной политике мир периодически балансировал на грани ядерной войны, и этот тип отношений достиг кульминации в ходе Карибского ракетного кризиса в октябре 1962 г.

Отвечая на большой блеф советского лидера Никиты Хрущева о ракетном превосходстве после запуска спутника в 1957 г., США начали форсированное наращивание ракетно-ядерных вооружений. В 1967 г. американские стратегические ядерные силы (СЯС) увеличились по числу ракет в 40 раз (!)[2]. Поняв, куда идут процессы, Хрущев санкционировал переброску ракет средней дальности на Кубу, чтобы хоть как-то замедлить быстро растущее отставание от США. Остальное хорошо известно.

Так ядерное сдерживание чуть не привело к ядерной войне. Безграничная разрушительная мощь, беспрецедентная сложность вооружений и планов их применения создали принципиально новую ситуацию, когда война из средства политики становится ее детерминантом. Поэтому разоружение превратилось из символа и финальной материальной гарантии мира, коим его полагал Вильсон, в одно из главных направлений поддержания и укрепления мира.

2. Рождение системы

После Договора 1963 г. о запрещении испытаний ядерного оружия в атмосфере, космическом пространстве и под водой в течение последующего полувека была создана обширная система ограничения и нераспространения ядерного оружия. Последний кризис холодной войны произошел осенью 1983 г., причем тоже из-за динамики ядерного сдерживания: провала переговоров по ядерным вооружениям, развертывания новых ракет средней дальности СССР, а в ответ — аналогичных ракет США. Вывод очевиден: международные конфликты на фоне неограниченной гонки ядерных вооружений периодически подводят мир к грани ядерного Армагеддона. А в условиях процесса и режимов контроля над вооружениями — нет.

В последовавший период было заключено три фундаментальных договора (Договор по ПРО и соглашение ОСВ-1 от 1972 г. и Договор ОСВ-2 от 1979 г.). Также были подписаны основополагающий Договор о нераспространении ядерного оружия (ДНЯО — 1968 г.), Договор о запрещении биологического оружия (1972 г.), Договоры о неразмещении ядерного оружия в космосе (1967 г.) и на дне морей и океанов (1971 г.), о пороговом ограничении мощности ядерных испытаний (1976 г.).

Финал холодной войне и гонке вооружений положил Договор по ракетам средней и меньшей дальности (РСМД), который повлек уничтожение 860 ракет США и 1840 ракет СССР (потому что последних было вдвое больше). Также кардинальную роль имел Договор об обычных вооруженных силах в Европе (1990 г.), по которому Варшавский Договор отказался от превосходства и сократил до уровней паритета вчетверо больше вооружений, чем НАТО (34 700 и 8700 единиц соответственно[3]). По Договору СНВ- 1 (1991 г.) СССР и США снизили уровни стратегических ядерных сил (СЯС) примерно на 25% по носителям и на 50% по боезарядам. Параллельные политические обязательства Москвы и Вашингтона по оперативно-тактическим ядерным вооружениям (ТЯО — дальностью до 500 км) сократили этот класс оружия примерно в десять раз.

Разоружение стало неотъемлемой составной частью отношений ведущих военных держав мира и одной из центральных опор международной безопасности. В конечном итоге меры разоружения, наряду с договоренностями по спорным вопросам международной политики, к началу 1990-х гг. привели к окончанию холодной войны и гонки вооружений.

3. Золотой век

В последующие после холодной войны два десятилетия могло показаться, что мечта Вильсона наконец воплощается в реальность. Согласно четырем радикальным договорам по СНВ[4] и односторонним мерам, глобальные ядерные арсеналы (с учетом СНВ-1 и инициатив по ТЯО) были снижены на 80% по числу боезарядов (примерно с 50 тысяч до 10 тысяч единиц). Были заключены Договор по всеобъемлющему запрещению ядерных испытаний (ДВЗЯИ — 1996 г.) и Конвенция по запрещению химического оружия (1993 г.). Договор о нераспространении ядерного оружия получил бессрочный статус (1995 г.), к нему присоединились более 40 государств, включая две ядерные державы (Франция и КНР). Добровольно или насильно лишились ядерного оружия или военных ядерных программ 7 стран (Ирак, ЮАР, Украина, Казахстан, Беларусь, Бразилия, Аргентина). ДНЯО превратился в самый универсальный международный документ, помимо Устава ООН, за его пределами тогда остались всего 3 страны мира (Индия, Пакистан, Израиль).

Договор по открытому небу (1992 г.) и Венский документ 2011 г. (первая редакция принята в 1990 г.) установили режимы беспрецедентной транспарентности в функционировании вооруженных сил России и НАТО. Зоны, свободные от ядерного оружия, охватили вдобавок к Антарктике (1959 г.) и Латинской Америке (1967 г.) также южный Тихий океан (1985 г.), Юго-Восточную Азию (1995 г.), Африку (1996 г.) и Центральную Азию (2006 г.). Ряд соглашений касался ликвидации запасов и запрета на применение обычных вооружений (противопехотные мины, кассетные боеприпасы), физической защиты ядерных материалов, сотрудничества в безопасной ликвидации и утилизации ядерного и химического оружия, мирном использовании оружейных ядерных материалов (программа Нанна-Лугара от 1991 г. и соглашение ВОУ-НОУ[5] от 1993 г.).

4. Новый кризис

Однако вильсоновским мечтам опять не суждено было сбыться. После 2010 г. (заключение Пражского Договора СНВ) в процессе и системе разоружения имела место стагнация, а затем начался распад. Ныне впервые за полвека переговоров и соглашений по ядерному оружию (после Договора 1963 г.) мир оказался перед перспективой потери уже в ближайшее время договорно-правового контроля над этим самым разрушительным оружием в истории человечества.

Наиболее слабым звеном в системе контроля над ядерным оружием является Договор РСМД между СССР и США от 1987 г. Стороны уже несколько лет обвиняют друг друга в нарушении Договора, и после смены администрации в Вашингтоне в обозримом будущем он может быть денонсирован. Кризис контроля над ядерным оружием проявляется и в том, что вот уже шесть лет не ведется переговоров России и США по следующему договору СНВ — это самая затянувшаяся пауза за 47 лет таких переговоров. В 2021 г. истечет срок текущего Договора СНВ, и в контроле над стратегическими вооружениями возникнет вакуум. Времени для заключения нового договора, в свете глубины разногласий сторон по противоракетным системам — после выхода США из Договора по ПРО в 2002 г. — и высокоточным неядерным вооружениям большой дальности, остается все меньше. При этом новая администрация США не проявляет заинтересованности в следующем договоре СНВ или в продлении текущего до 2026 года.

США и Россия стоят на пороге новой масштабной гонки вооружений, причем, в отличие от периода холодной войны, эта ракетно-ядерная гонка будет дополнена соперничеством по наступательным и оборонительным стратегическим вооружениям в неядерном оснащении, а также развитием космического оружия и средств кибервойны. К тому же, гонка вооружений станет многосторонней, вовлекая, помимо США и РФ, также КНР, страны НАТО, Индию и Пакистан, Северную и Южную Кореи, Японию и другие государства. Геополитическое положение России обуславливают ее особую уязвимость в такой обстановке.

Не удается подключить другие государства-обладатели этого оружия к процессу их ограничения. Индия и Пакистан ведут гонку ядерных вооружений между собой, а Израиль поддерживает такие средства против исламских соседей. Великобритания, Франция и КНР ссылаются на то, что около 90% мирового ядерного арсенала все еще приходится на долю России и США, и требуют от двух ведущих держав более глубоких сокращений как условия своего присоединения к разоружению.

Уже два десятилетия из-за негативной позиции США Договор о всеобъемлющем запрещении ядерных испытаний (ДВЗЯИ) не вступает в законную силу. По их же вине недавно было «заморожено» соглашение с Россией о ликвидации избыточного запаса плутония. Переговоры по запрещению производства разделяющихся материалов (оружейного урана и плутония) в военных целях (ДЗПРМ) и о неразмещении оружия в космосе стоят в многолетнем тупике на Конференции по разоружению в Женеве. По российской инициативе за последние три года прекратилось сотрудничество РФ и США по программам безопасной утилизации, физической сохранности и защите ядерных вооружений, материалов и объектов. В 2015 г. Россия прекратила участие в Совместной консультативной группе по ДОВСЕ. Переговоры по тактическому ядерному оружию так и не начались.

Конференция по рассмотрению Договора о нераспространении ядерного оружия (ДНЯО) в 2015 г. закончилась провалом. Северная Корея, которая вышла из ДНЯО в 2003 г., продолжает испытания ядерного оружия и баллистических ракет. Настрой новой администрации и Конгресса США против многостороннего соглашения об ограничении иранской ядерной программы от 2015 г. может нанести окончательный удар по ДНЯО. Дальнейшее распространение ядерного оружия будет происходить главным образом рядом с российскими границами (Иран, Турция, Египет, Саудовская Аравия, Южная Корея, Япония). В ходе этого процесса ядерное оружие в конце концов неизбежно попадет в руки террористов, что станет катастрофой для современной цивилизации.

Причины этого опасного положения многогранны. Традиционный контроль над ядерным оружием зиждился на ярко выраженной биполярности миропорядка, примерном равновесии сил сторон и достаточно простом разграничении и согласовании классов и типов оружия в качестве предмета переговоров. Ныне миропорядок стал многополярным, равновесие — асимметричным, а новые технологии размывают прежние разграничения между ядерными и обычными системами, наступательными и оборонительными средствами, вооружениями регионального и глобального класса.

После окончания холодной войны беспрецедентное улучшение отношений между СССР/Россией и Западом позволило совершить крупные шаги в сфере разоружения. Но после позитивных прорывов первого десятилетия в 1987-1997 гг. процесс сокращения ядерных вооружений все дальше смещался к периферии тематики международной безопасности: на международную арену вышли новые глобальные и региональные центры силы, а в повестке дня международной безопасности приоритет получили иные проблемы и угрозы. В отношениях России и США с начала 2000-х гг. сокращение ядерных вооружений занимало заметно более скромное место, чем раньше.

Дело довершил крутой поворот мировой политики после 2012 г., когда Россия заявила о нежелании мириться с моделью неравноправных отношений с Западом и доминированием США. Поскольку российский ВВП не превышал 2% мирового, акцент был сделан на другие факторы международного статуса. В частности, был резко усилен упор на роль ядерного оружия. В своей программной статье перед выборами 2012 г. Владимир Путин подчеркивал: «Мы ни при каких условиях не откажемся от потенциала стратегического сдерживания и будем его укреплять[6]». Была начата грандиозная программа перевооружения ядерных сил (включая развертывание 400 баллистических ракет)[7]. После 2010 г. контроль над вооружениями становился в России непопулярной темой, а прежние соглашения все чаще объявлялись чуть ли не «национальным предательством»[8]. С 2013 г. разразился украинский кризис, в 2014 г. произошло присоединение Крыма к России, и началась война в Донбассе. В 2015 г. Москва предприняла большую военную операцию в Сирии.

Соединенные Штаты и их союзники ввели против России экономические санкции и стали реанимировать стратегию ее «изоляции» и «сдерживания». Развернулась ожесточенная пропагандистская борьба наряду с периодическими хакерскими диверсиями. Возрождается интенсивное военное противостояние России и США/НАТО в Восточной Европе, в зонах Балтийского и Черного морей, в Арктике и в Азиатско-Тихоокеанском Регионе (АТР). Опасность вооруженного столкновения России и НАТО, в том числе с применением ядерного оружия, вновь нависла над Европой и остальным миром.

5. Что делать

Изменить опасные тенденции могут лишь решительные шаги по деэскалации напряженности между Россией и Западом, включая сохранение режимов контроля над ядерным оружием. После смены власти в США в 2016 г. этого могла бы добиться только Россия, если бы она этого захотела, в чем пока уверенности нет. Однако ни на США, ни на КНР или НАТО/Евросоюз рассчитывать не приходится. При трезвом анализе ситуации Москва должна быть больше всех заинтересована в этом с точки зрения национальной безопасности. В свете предстоящего рывка США в гонке вооружений в интересах России понизить стратегические «потолки», загнать под них гиперзвуковые средства, вернуться к вопросу согласования параметров и мер доверия применительно к системам ПРО. Другой резон в том, что Россия находится в более уязвимом геостратегическом положении, чем США и страны НАТО, не имеет союзных ядерных держав и вообще не богата верными военно-политическими союзниками. Грядущее военное соперничество потребует колоссальных затрат, тогда как российская экономика сегодня явно не на подъеме.

Первоочередной задачей является спасение Договора о РСМД. Вместо бесплодного обмена обвинениями сторонам следует совместно выработать дополнительные меры проверки, чтобы устранить взаимные подозрения. Затем — заключение следующего договора СНВ на период после 2021 г. и на этой основе — согласование мер в области систем ПРО и новых стратегических вооружений в обычном оснащении. Далее — возобновление сотрудничества России с США и другими странами по физической защите ядерных объектов и сохранности ядерных материалов. Параллельно — укрепление ДНЯО и режима контроля над ракетными технологиями. После этого — поэтапное и избирательное придание процессу сокращения ядерного оружия многостороннего формата.

Таким образом, разоружение, прежде всего ядерное, это не утопия, а императив нынешней эпохи, если, конечно, современная цивилизация хочет сохраниться. В воплощении вильсоновской мечты в 1963-1991 гг. и еще более в 1991-2010 гг. были сделаны исторические прорывы. Но международная политика изменилась мало и во втором десятилетии нового века частично вернулась во времена холодной войны и даже более отдаленное прошлое. Наряду с быстрым военно-техническим развитием это повлекло кризис и распад построенной системы разоружения.

Безъядерный мир — это не теперешний мир минус ядерное оружие, а мир с иной системой безопасности, в которой поставлено на жесткую правовую основу применение силы, в которой строго ограничены обычные вооруженные силы и вооружения на новых физических принципах. Строить такой мир придется следующему поколению политиков и специалистов.

1 Joost Pauwelyn, Ramses A. Wessel, Jan Wouters, ‘When Structures Become Shackles: Stagnation and Dynamics in International Lawmaking’, European Journal of International Law Vol. 25 no. 3, 2014, http://www.ejil.org/pdfs/25/3/2520.pdf
2 Desmond Ball, The Strategic Missile Programme of the Kennedy Admin¬istration, Ph.D. diss. (Canberra: University of Australia, 1972), apps. 1–3.
3 См.: А.Антонов, Р.Аюмов. Контроль над обычными вооружениями в Европе — конец режима или история с продолжением? ПИР-Центр. М. 1 (27) 2012. С. 12.
4 Речь идет о договорах СНВ-2 (1993 г.), рамочном соглашении СНВ-3 (1997 г.), СНП (2002 г.) и Пражском Договоре СНВ (2010 г., в России его называют СНВ-3).
5 ВОУ — высокообогащенный уран, НОУ — низкообогащенный уран.
6 Путин В. В. Быть сильными: гарантия национальной безопасности для России // Рос. газ. — 2012. — 20 февр. (http://www.rg.ru/2012/02/20/putin-armiya.html).
7 Путин В. В. Там же.
8 К. Сивков. Разоружен и очень опасен. ВПК. No.11, 22–28 марта 2017 года, стр.1–4.

Источник: ЦСР