Историческая миссия: МАГАТЭ и перспективы урегулирования ситуации на ЗАЭС

Запорожская АЭС (ЗАЭС) находится в центре внимания всего мирового сообщества не только как источник потенциальной угрозы в сфере ядерной безопасности, но и как принципиально новый случай в сфере международного права, атомной энергетики и вооружённых конфликтов. Российская специальная военная операция на территории Украины (СВО) стала первым вооруженным противостоянием в истории, где мирный атом играет настолько значимую и одновременно опасную роль. При этом ядерный фактор в данном случае включает в себя как технические, так и политические, а также военные аспекты, которые должны быть учтены при анализе сложившейся ситуации. Миссия Международного агентства по атомной энергии (МАГАТЭ) на территорию ЗАЭС уже стала историческим событием и важным прецедентом.

Формально завершившаяся, а на деле продолжающаяся миссия носит не только технический характер, напрямую заявленный МАГАТЭ. Вполне вероятно, что продолжающееся присутствие экспертов МАГАТЭ на территории ЗАЭС станет тем самым сдерживающим фактором, который если не полностью обеспечит безопасность ядерного объекта, то значительно снизит возможные риски.

Запорожская АЭС (ЗАЭС) находится в центре внимания всего мирового сообщества не только как источник потенциальной угрозы в сфере ядерной безопасности, но и как принципиально новый случай в сфере международного права, атомной энергетики и вооружённых конфликтов. Российская специальная военная операция на территории Украины (СВО) стала первым вооруженным противостоянием в истории, где мирный атом играет настолько значимую и одновременно опасную роль. При этом ядерный фактор в данном случае включает в себя как технические, так и политические, а также военные аспекты, которые должны быть учтены при анализе сложившейся ситуации. Миссия Международного агентства по атомной энергии (МАГАТЭ) на территорию ЗАЭС уже стала историческим событием и важным прецедентом.

Опыт МАГАТЭ в обеспечении ядерной безопасности в ходе военных конфликтов

За всю историю своего существования Агентство всего лишь раз столкнулось с похожим случаем. В апреле 1984 г. в ходе Ирано-иракской войны правительство Ирана направило генеральному директору МАГАТЭ Х. Бликсу письмо, в котором утверждалось, что иракская сторона в марте того же года атаковала Бушерскую АЭС с применением ракетных ударов. В свою очередь представитель Ирака заявил о том, что претензии Ирана не являются правдой. На заседании Совета управляющих МАГАТЭ в июне 1984 г. обсуждался вопрос о включении нового пункта об атаке на ядерные объекты Ирана в повестку заседаний комитета, однако Совет решил иначе.

Атаки на Бушерскую АЭС тем не менее не прекратились и, по словам иранской стороны, продолжились в 1985 и 1986 гг. 9 февраля 1987 г. президент Организации по атомной энергии Ирана Р. Амроллахи направил очередное письмо в МАГАТЭ, где сослался на ряд документов, запрещающих нападать на ядерные объекты, которые используются в мирных целях. Более того, Р. Амроллахи подчеркнул, что Ирак целенаправленно наносит удары по Бушерской АЭС, не считая ее «важным объектом для Ирана», о чем в частности говорил посол Ирака в ФРГ, однако по информации самого Ирана. С точки зрения президента Организации по атомной энергии Ирана такие действия ставят под угрозу мирное развитие ядерной энергетики и демонстрирует полное безразличие к нарушениям со стороны МАГАТЭ.

Ключевым аргументом Ирака, на последовавшем после заявления Ирана заседании Совета управляющих был факт, что на Бушерской АЭС к тому моменту еще не был размещен ядерный материал, а следовательно, она в таком случае вообще не попадает под юрисдикцию МАГАТЭ. Иран, в свою очередь, впервые заявил о том, что на Бушерской АЭС теперь присутствует ядерный материал, о котором он уведомил в срок Агентство и генерального директора, а также призвал мировое сообщество заставить Ирак ответить за нарушение международного права, а МАГАТЭ — организовать миссию по расследованию инцидента на АЭС.

Тем не менее очередные заявления Ирана не принесли желаемых результатов. В ноябре 1987 г. Организация по атомной энергии Ирана вновь безуспешно обратилась к МАГАТЭ с просьбой об организации миссии и уведомила Агентство об очередной атаке на АЭС. В ответ генеральный директор отметил, что организация не владеет необходимой информацией о состоянии ядерного материала, объем которого, по мнению МАГАТЭ, еще и настолько мал, что не представляет угрозы для населения. В итоге миссия так и не состоялась.

Существуют и другие случаи, когда ядерные объекты подвергались атакам, однако роль МАГАТЭ в них оставалась минимальной. Наиболее яркий пример — превентивные удары Израиля с целью недопущения разработки другими странами Ближнего Востока ядерного оружия в рамках доктрины Бегина. В частности, к ним относится и так называемая операция «Опера» в результате которой в 1981 г. по приказу премьер-министра Израиля был уничтожен ядерный реактор «Осирак» на территории Ирака. Несмотря на то, что в отношении действий Израиля была принята резолюция 487 Совета Безопасности ООН, решительно осудившая совершенное им нападение, никаких реальных последствий для Израиля решения мирового сообщества не возымели.

Поскольку Израиль нанес удар по реактору до того, как тот начал функционировать, его действия не привели к радиационной аварии. Участие МАГАТЭ в данном случае ограничилось лишь осуждением Израиля и вынесением на обсуждение Генеральной конференции вопроса об исключении его из организации. Таким образом, вопрос об организации миссии не поднимался, а угроза физической безопасности ядерного материала из-за действий Израиля отсутствовала.

Константин Асмолов:
О сценариях ядерного конфликта до 2025 г.

МАГАТЭ и ядерная безопасность на территории Украины

Безопасность ядерных объектов на территории Украины привлекает особое внимание Агентства с момента начала специальной военной операции. Уже тогда, в конце февраля, генеральный директор МАГАТЭ Р. Гросси выразил обеспокоенность возможностью их повреждения, что, по его словам, «может привести к тяжелым последствиям для здоровья населения и окружающей среды». Принципиальное значение генеральный директор изначально придал Чернобыльской АЭС (ЧАЭС), где возникла проблема со сменой группы, находившейся на объекте.

Вопрос о Запорожской АЭС также был поднят в первые дни СВО. 1 марта территория станции была занята российскими войсками, о чем Россия своевременно проинформировала МАГАТЭ. При этом электростанция сохранила связь с другими объектами ядерной инфраструктуры и осталась под управлением национального оператора Украины. Одновременно с этим к генеральному директору обратилась Государственная инспекция ядерного регулирования Украины (ГИЯРУ) с просьбой об организации экспертной миссии на объектах ЧАЭС. 2 марта Р. Гросси выступил на заседании Совета управляющих МАГАТЭ — одного из руководящих органов Агентства, — обозначив семь неотъемлемых компонентов ядерной безопасности. В их числе — физическая целостность объектов; полная работоспособность всех системы безопасности, физической безопасности и соответствующего оборудования в любое время; наличие у эксплуатационного персонала возможности выполнять свои обязанности по обеспечению безопасности и физической безопасности, а также принимать решения без излишнего давления; надежное внешнее электроснабжение от электросети; бесперебойность логистических цепочек поставок на ядерные объекты и транспортных перевозок в обе стороны; эффективность систем радиационного контроля на площадке и за ее пределами, а также меры аварийной готовности и реагирования; наличие надежных каналов связи с регулирующим органом и другими сторонами.

Стоит отметить, что этот список — лишь инициатива генерального директора, которая в последствии была оценена экспертами и мировым сообществом, юридической силы он не имеет. Важность семи компонентов в августе 2022 г. подчеркнула и Обзорная конференция ДНЯО, обратившись также с призывом к государствам мира обеспечить соблюдение этих компонентов на национальном уровне.

На протяжении марта внимание Агентства было приковано к ситуации вокруг ЧАЭС и подготовке миссии МАГАТЭ на ядерные объекты Украины. 8 марта ключевой проблемой на Чернобыльской АЭС, по словам Р. Гросси, оставалась необходимость ротации персонала. На следующий день ситуация обострилась в связи с отключением АЭС от электросети из-за повреждения линий электропередач, что, однако, не представляло опасности для персонала и населения. Позже проблемы с подачей электроэнергии возникали и на Запорожской АЭС. 23 марта генеральный директор МАГАТЭ заявил о готовности отправить на Украину экспертов и необходимое оборудование.

В результате, в конце марта Р. Гросси прибыл на Украину для переговоров о предоставлении срочной технической помощи и посетил Южно-Украинскую АЭС. Важно подчеркнуть, что 31 марта он также провел переговоры в Калининграде с российскими представителями, в рамках которых обсуждался вопрос обеспечения ядерной безопасности на территории Украины. Во многом именно поддержка диалога с Россией, несмотря на политическое давление, позволило Агентству так далеко продвинуться в вопросах миссий. 1 апреля — уже после того, как российские войска покинули территорию ЧАЭС — Р. Гросси заявил о том, что он лично возглавит миссию на территории станции. Организованная в конце апреля миссия ставила перед собой три основных задачи: оказать техническую поддержку в обеспечении ядерной безопасности, провести радиологические исследования и убедиться в соблюдении требований, предусмотренных гарантиями МАГАТЭ. Под ядерной безопасностью в данном случае понимается физическая ядерная безопасность, т.е. контроль, учет и применение мер защиты в отношении ядерного материала. В начале июня завершила свою работу уже вторая экспертная миссия МАГАТЭ на ЧАЭС, которая преследовала практически те же цели.

Впервые вопрос о миссии конкретно на Запорожской АЭС был поднят Р. Гросси в начале июня. Необходимость ее организации именно в тот момент, с точки зрения генерального директора Агентства, определяли несколько факторов. Во-первых, речь идет об угрозе ядерной безопасности, заключающейся также в стрессовых условиях работы эксплуатационного персонала станции и отсутствии других компонентов безопасности, которые ранее обозначил Р. Гросси в заявлении для Совета управляющих. В тот момент из семи компонентов, по его мнению, в лучшем случае можно было говорить о наличии пяти. Во-вторых, МАГАТЭ, безусловно, волновал вопрос соблюдения гарантий. Украина является государством, которое подписало соглашение о всеобъемлющих гарантиях МАГАТЭ и дополнительный протокол к нему. Апеллируя к этим документам, генеральный директор подчеркнул, что в соответствии с ними Агентство имеет право на проведение инспекций и получение данных о гарантиях. На тот момент МАГАТЭ не получало информацию в течение недели. Тем не менее заявление Р. Гросси встретило резкий протест с украинской стороны. По словам украинской государственной компании «Энергоатом», такой визит лишь «легитимизировал» бы присутствие российских войск на территории Украины. Однако МАГАТЭ не стало отказываться от идеи проведения миссии, тем более что в конце июня снова прервалась передача данных о выполнении гарантий, а июль и август ознаменовались неоднократными обстрелами станции.

Александр Гинзбург:
Ядерные «заморозки» летом 2022?

Специфика миссии МАГАТЭ на ЗАЭС

Миссия на ЗАЭС стала первой миссией МАГАТЭ на ядерном объекте, которому угрожает опасность в результате действий военного характера. При этом она значительно отличалась по своей сути не только от всех предыдущих миссий этого года, но и вообще всех миссий МАГАТЭ.

Стоит подчеркнуть, что ситуация на ЗАЭС кардинально меняет подход Агентства к вопросам безопасности. Если ранее МАГАТЭ, в первую очередь, ориентировалось на безопасность личного персонала и не могло позволить себе посетить объект, находящийся в зоне боевых действий, то в случае с ЗАЭС из-за постоянных обстрелов и угрозы ядерной безопасности для Агентства стало более важным присутствие на объекте даже в том случае, если сотрудники будут находиться под угрозой. Эта смена приоритетов наиболее ярко прослеживается при организации первой миссии Агентства на Чернобыльскую АЭС. Несмотря на то, что МАГАТЭ заявляло о своей готовности посетить ЧАЭС еще с 4 марта 2022 г., в реальности первую миссию удалось организовать лишь в конце апреля. В случае с ЗАЭС Р. Гросси, наоборот, настаивал на срочной организации миссии, подчеркивая, что «нельзя больше терять время».

Несмотря на то, что основные задачи миссии по сравнению с предыдущими формально не изменились (соблюдение гарантий МАГАТЭ и оценка состояния ядерного объекта), наиболее важным остается ее деэскалационная составляющая. Вполне вероятно, что при нахождении экспертов на Запорожской АЭС значительно снизится уровень напряженности между сторонами, а удары по объекту будут сопряжены со слишком высокими издержками, ведь в таком случае эксперты МАГАТЭ могут неформально засвидетельствовать причастность стороны к нанесению повреждений. Возможность использования этого фактора миссии косвенно подтверждают не только слова Р. Гросси, но и временное присутствие двух экспертов на территории ЗАЭС даже после формального окончания миссии.

Тем не менее, исходя из Устава и соглашений Агентства со странами, инструментарий миссий МАГАТЭ не включает в себя определение виновных в результате нанесения повреждений ядерным объектам. Сообщение Bloomberg о включении в состав миссии специалистов в области безопасности отнюдь не означало, что миссия МАГАТЭ получила новые исключительные полномочия, которыми не наделялись инспекторы Агентства. В данном случае эти лица были привлечены для оценки состояния объекта и его повреждений. Возложить прямую ответственность на одну из сторон Агентство не может как из-за ограниченной сферы компетенций, так и из-за политического давления. Кроме того, на момент формирования миссии отсутствовали официальные заявления со стороны МАГАТЭ о включении в мандат соответствующих положений. Именно поэтому в итоговом докладе МАГАТЭ лишь засвидетельствовало сам факт обстрелов, не идентифицировав сторону, осуществившую нападение. Отвечая на вопросы журналистов по содержанию доклада, Р. Гросси также подчеркнул, что МАГАТЭ не обладает средствами, мандатом и возможностями для определения ответственных за обстрелы. Прямой выход за рамки своего мандата и возложение ответственности остается возможным, но только в теории и при чрезвычайных обстоятельствах — например, в условиях прямой угрозы жизни и здоровью экспертов в связи с обстрелами — и в качестве крайней меры. Сделав такое заявление, Агентство рискует своей репутацией и статусом независимой организации, которой доверяют все стороны.

На уровне МАГАТЭ вопрос защиты ядерных объектов также регулируется резолюцией 444 Генеральной конференции, принятой в 1985 г. после событий в Ираке и Иране. Резолюция рассматривает любое вооруженное нападение на ядерный объект, функционирующий в мирных целях, как нарушение международного права, Устава МАГАТЭ и Устава ООН. При этом подчеркивается готовность Агентства оказать поддержку компетентным международным органам в области технической поддержки и обеспечения гарантий МАГАТЭ. Это положение не трактуется как возможность проведения расследований; и, например, просьба Ирана 1987 г. о миссии с такой целью была проигнорирована. Кроме того, нападение на установки и сооружения, содержащие опасные силы, запрещено ст. 56 Дополнительного протокола I к Женевским конвенциям 1949 г.

Позиции сторон и перспективы развития ситуации на ЗАЭС

Миссия МАГАТЭ — во многом значимое событие для всех сторон. Для России миссия Агентства и присутствие его экспертов означает сокращение вероятности возникновения потенциально опасной ситуации, связанной с обстрелами станции со стороны Украины. Кроме того, если ранее МАГАТЭ, в первую очередь, ориентировалось на информацию, которую предоставляет украинский оператор АЭС (и это подтверждалось в сообщениях для прессы по ситуации на Украине), то теперь оно может получать информацию напрямую с ЗАЭС, что минимизирует прямое влияние украинской стороны.

Для Украины миссия представлялась возможностью ограничить контроль России над ЗАЭС. Дальнейшее присутствие экспертов на Запорожской АЭС предоставляет Украине возможности для выдвижения новых требований — о передаче контроля над станцией миссии (особенно в том случае, если Россия столкнется с трудностями в присутствии экспертов) и демилитаризации ядерного объекта. Передача полного контроля миссии МАГАТЭ над ЗАЭС вряд ли даже технически возможна, поскольку миссия, как описывал ранее генеральный директор Агентства, будет находиться на ЗАЭС с другими целями, а демилитаризации препятствуют не только организационные вопросы, но и различные позиции сторон по этому вопросу. Ряд стран даже призывает к полной передаче контроля над ЗАЭС Украине.

Для Украины эксперты МАГАТЭ — это своеобразный инструмент влияния, который теоретически может дать ей преимущество, если на МАГАТЭ будет оказано определенное давление. Однако Украина учитывает последствия «легитимизации» контроля России над ЗАЭС и стремится всеми силами нивелировать этот эффект. Например, посредством все тех же определенных условий которые она выдвинула при организации миссии — ее отправление через Киев и под максимально возможным контролем украинской стороны.

Активное участие Франции в поддержке миссии МАГАТЭ также сделало затруднительными маневры по препятствованию организации миссии, в чем, в частности, МИД России обвинял украинскую сторону. Срыв миссии по вине Украины в таком случае, скорее всего, был бы сопряжен с ее имиджевыми потерями и изменением отношения по крайней мере одного из ведущих европейских государств. Это положение продолжает действовать, пока эксперты МАГАТЭ находятся на объекте.

Несмотря на то, что МАГАТЭ — это независимая международная организация, ООН оказывает на нее значительное влияние. У Организации Объединенных Наций есть собственные интересы, связанные с ЗАЭС. Как известно, в начале августа МИД России обвинил ООН в отказе согласовать миссию МАГАТЭ. Такое согласование необходимо, чтобы секретариат ООН обеспечил поддержку МАГАТЭ в области логистики и безопасности. Агентство нечасто обращается с просьбой о помощи к ООН, и в ходе предыдущей миссии на ЧАЭС такая поддержка была оказана. Однако в это же время Организация Объединенных Наций также занималась чрезвычайно важным проектом международного масштаба, который оставался на грани срыва, — Черноморской зерновой инициативой. По некоторым данным, руководство ООН не хотело рисковать, ведь вполне вероятно, что при дальнейшей организации и отправке миссии в тот момент возникли бы явные противоречия между Россией и Украиной, что, скорее всего, сказалось бы и на их позиции в отношении соглашения о вывозе зерна. Все обвинения в намеренной задержке миссии секретариат ООН официально отверг.

Кроме того, в интересах организации остается максимальная деэскалация напряженности между Россией и Украиной, а также предотвращение инцидентов, которые подвергли бы угрозе гражданское население. В этой связи 11 августа генеральный секретарь ООН А. Гуттериш озвучил предложение о создании демилитаризованной зоны на территории Запорожской АЭС. Несмотря на то, что это предложение напрямую не связано с миссией МАГАТЭ, т.к. сама демилитаризация не входит в зону ее компетенций, эти два вопроса практически всегда обсуждаются совместно.

С точки зрения международного права демилитаризация в данном случае не является единственным вариантом, ведь определенные виды вооружений могут находиться на территории АЭС. Дополнительный протокол I предусматривает размещение на объектах, содержащих опасные силы, вооружений, которые предназначены для защиты этого объекта от нападения. Фактически это означает, что даже если вооруженные силы России размещены на ЗАЭС, но не используются для нападения на украинскую сторону, они имеют право находиться на территории ядерного объекта. Такой вариант представляется весьма благоприятным для России, поскольку фактически не меняет текущее положение вещей, одновременно наделяя защитой российские силы на территории ЗАЭС. Это позволило бы не только гарантировать безопасность АЭС с точки зрения международного права, но и получить возможности для обеспечения ее безопасности в случае угроз со стороны Украины. Тем не менее, как заявил постоянный представитель России при ООН В. Небензя, даже в нынешних условиях российское вооружение отсутствует на территории ЗАЭС. Это подтвердил и доклад МАГАТЭ, где речь идет лишь о нахождении нескольких военных машин в ангарах на территории ЗАЭС, хотя украинская сторона говорит об обратном.

Не вполне ясно, и в какой степени сама демилитаризованная зона будет обеспечивать безопасность ЗАЭС. Доверие между Киевом и Москвой находится на минимальном уровне на фоне растущего числа провокаций. Даже в случае создания демилитаризованной зоны нет гарантии того, что ее статус не продолжит нарушаться при наличии взаимных обвинений. Кроме того, как отмечают эксперты, создание демилитаризованной зоны крайне затруднено в отсутствии третьей стороны, которая могла бы обеспечить непредвзятый мониторинг территории и гарантировать соблюдение будущего соглашения. Фактически это делает невозможным недавнее предложение генерального секретаря ООН А. Гуттериша о запрете ввода войск на территорию ЗАЭС при взаимном отказе Украины и России от ведения боевых действий вблизи станции.

Теоретически в роли гаранта или наблюдателя могла бы выступить сама Организация Объединенных Наций, о чем, однако, А. Гуттериш не упоминает. Вероятнее всего, идея организации миротворческой миссии на территории ЗАЭС займет слишком много времени из-за противоречий сторон. Эксперты МАГАТЭ, в свою очередь, очевидно, являются специалистами в области ядерной безопасности и не обладают соответствующими компетенциями и мандатом.

Примечательно, что сам доклад МАГАТЭ — это не специальный доклад миссии, а формальный отчет о ситуации на Украине за период с 28 апреля по 5 сентября 2022 г. Представляется, что агентство пыталось даже таким образом придать ему как можно более нейтральный и непредвзятый характер в условиях колоссального политического давления. И в большинстве случаев у МАГАТЭ это получилось в отличие от той же Организации Объединенных Наций, которую нередко обвиняют в опоре исключительно на украинские источники и игнорирование российских представителей. В вопросе организации зоны безопасности вокруг АЭС Агентство заняло выжидательную позицию, предложив сторонам свои консультативные услуги, но не выступив в качестве инициатора создания демилитаризованной зоны. Россия и Украина сегодня ожидают разъяснения идеи Р. Гросси, но генеральный директор вряд ли сможет предложить что-то принципиально новое, не выходя за рамки своего мандата и оставаясь максимально независимым от любых внешних сил.

В любом случае, формально завершившаяся, а на деле продолжающаяся миссия носит не только технический характер, напрямую заявленный МАГАТЭ. Вполне вероятно, что продолжающееся присутствие экспертов МАГАТЭ на территории ЗАЭС станет тем самым сдерживающим фактором, который если не полностью обеспечит безопасность ядерного объекта, то значительно снизит возможные риски.