Санкции против Ирана: что дальше?

Иран можно считать чемпионом по количеству принятых против него «санкционных» исполнительных указов и законов США. Также он будет одним из первых государств по количеству выданных Министерством финансов США генеральных лицензий, разрешающих некоторые транзакции с Ираном. Эти два показателя тесно связаны: множество введенных санкций обуславливает запрет на практически любую транзакцию с Ираном. Но поскольку США не могут вывести Иран из международной торговли в один момент, американцы вынуждены делать исключения для некоторых операций.

В выпущенном в январе 2020 г. Исследовательской службой Конгресса США (Congressional Research Service) докладе «Санкции против Ирана». аналитики описывают основные исполнительные указы, законы по санкциям против Ирана, а также классифицируют санкционные меры по основным направлениям. Учитывая их количество и частичное пересечение, это задача не из простых.

Санкции были значимой составляющей политики США против Ирана со времен Иранской революции 1979 года, в результате которой был свергнут шах Мохаммед Реза Пехлеви — союзник США. В 1980–1990-х гг. американские санкции вводились с главной целью — принудить Иран прекратить поддержку терактов и ограничить его стратегическую мощь на Ближнем Востоке. С середины 2000-х гг. США и международное сообщество намеревались ограничить использование Ираном ядерных технологий исключительно мирными целями.

Современные санкции США против Ирана затрагивают передовые отрасли экономики Ирана. В SDN-лист включено много крупных иранских компаний. США беспощадно вводят вторичные санкции за взаимодействие с Ираном. Хотя американские санкции не запрещают ряд транзакций, недостаток информации о том, что разрешено, негативный опыт попавших под вторичные санкции компаний и простое нежелание рисковать по сути обеспечивают Ирану ситуацию полного эмбарго. В докладе CRS авторы уточняют, какие именно транзакции запрещены законодательством США.

Иран можно считать чемпионом по количеству принятых против него «санкционных» исполнительных указов и законов США. Также он будет одним из первых государств по количеству выданных Министерством финансов США генеральных лицензий, разрешающих некоторые транзакции с Ираном. Эти два показателя тесно связаны: множество введенных санкций обуславливает запрет на практически любую транзакцию с Ираном. Но поскольку США не могут вывести Иран из международной торговли в один момент, американцы вынуждены делать исключения для некоторых операций.

Доклад Исследовательской службы Конгресса США «Санкции против Ирана»

В выпущенном в январе 2020 г. Исследовательской службой Конгресса США (Congressional Research Service) докладе «Санкции против Ирана». аналитики описывают основные исполнительные указы, законы по санкциям против Ирана, а также классифицируют санкционные меры по основным направлениям. Учитывая их количество и частичное пересечение, это задача не из простых.

Санкции были значимой составляющей политики США против Ирана со времен Иранской революции 1979 года, в результате которой был свергнут шах Мохаммед Реза Пехлеви — союзник США. В 1980–1990-х гг. американские санкции вводились с главной целью — принудить Иран прекратить поддержку терактов и ограничить его стратегическую мощь на Ближнем Востоке. С середины 2000-х гг. США и международное сообщество намеревались ограничить использование Ираном ядерных технологий исключительно мирными целями.

Современные санкции США против Ирана затрагивают передовые отрасли экономики Ирана. В SDN-лист включено много крупных иранских компаний. США беспощадно вводят вторичные санкции за взаимодействие с Ираном. Хотя американские санкции не запрещают ряд транзакций, недостаток информации о том, что разрешено, негативный опыт попавших под вторичные санкции компаний и простое нежелание рисковать по сути обеспечивают Ирану ситуацию полного эмбарго. В докладе CRS авторы уточняют, какие именно транзакции запрещены законодательством США.

Во-первых, ограничения касаются нефтяной отрасли. Все транзакции США с Ираном относительно энергетических продуктов запрещены. Торговый запрет, введенный исполнительным указом №12959 1995 г., расширил ограничения импорта из Ирана, которые были введены исполнительным указом №12612 от 29 октября 1987 г. Также указ 1995 г. дополнил запрет на импорт иранской нефти в США, действующий согласно Секции 505 International Security and Development Cooperation Act. Указ №12959 ограничивал транзакции, связанные с торговлей иранской нефти в целом. Интересно, что закон о регулировании транзакций с Ираном (Iranian Transaction Regulations) не запрещает импорт нефтепродуктов других иностранных нефтеперерабатывающих заводов. Продукт нефтепереработки будет считаться продуктом той страны, где расположено соответствующее предприятие, даже если среди прочих была использована иранская сырая нефть.

Во-вторых, США в рамках своей юрисдикции запрещают транспортировку ряда товаров через границу Ирана, а также посреднические услуги.

В-третьих, ограничивается импорт в США предметов роскоши из Ирана. По соглашению СВПД, импорт в США таких предметов роскоши, как черная икра и ковры, мог быть продолжен и после января 2016 г., но 6 августа 2018 г., после одностороннего выхода США из сделки, запрет был снова введен.

В-четвертых, действуют ограничения на страхование перевозок товаров из Ирана. В-пятых, ввиду того, что крупнейшая в Иране государственная авиакомпания Iran Air с июня 2011 г. находится под санкциями по исполнительному указу №13382, а ряд других иранских авиакомпаний находятся под санкциями по указу №13224, торговля с гражданскими авиакомпаниями Ирана запрещена. Это ограничение было снято после подписания СВПД, но возвращено 6 августа 2018 г.

Американские санкции не запрещают персональные коммуникации (телефонные звонки, общение через электронную почту) с гражданами Ирана, личные денежные переводы и участие американцев и иранцев в совместной издательской деятельности.

Иван Тимофеев:
Санкции США против Ирана: новая эскалация?

Также для американских физических лиц и организаций разрешен экспорт продовольствия и медицинского оборудования. Гуманитарная помощь в виде поставок продовольствия, игрушек, одежды не запрещена, особенно если предоставляется в прямой форме физическим лицом, но организациям гуманитарной направленности для оказания такой помощи нужно получить разрешающую лицензию. Отмечается, что платежи американских импортеров не должны идти прямо в иранские банки — необходимо провести операцию через банк третьего государства.

Таким образом, некоторые транзакции между США и Ираном разрешены. Но присутствует ряд оговорок. Для гуманитарных организаций, поставщиков медицинских изделий и других есть риск попасть под санкции, и высоки потенциальные издержки от этого. Большинство компаний предпочтут просто уйти из региона.

Интересно, что в данной части доклада речь идет о запрещенных и разрешенных операциях американцев с Ираном. На самом деле те же самые ограничения действуют и против компаний из иных государств. Американцы широко трактуют свою юрисдикцию. Распространена практика, когда под штрафы попадают зарубежные компании, которые используют доллары США в транзакциях и проводят платежи через американские банки. Поэтому санкции фактически затрагивают не только граждан и компании США, но и любую компанию, осуществляющую долларовые транзакции с Ираном и иранским бизнесом.

Авторы доклада замечают, что многие государства, бизнес которых сейчас рискует оказаться под вторичными американскими санкциями, еще несколько лет назад установили собственные санкционные режимы против Ирана. Например, государства Европейского союза ввели санкции против Тегерана в 2012 году. Это были торговые и финансовые санкции за нарушение Ираном режима нераспространения. Однако, выполняя положения СВПД, ЕС снял санкции 2012 года, в том числе запрет на страхование перевозок нефти из Ирана, заморозку счетов Центрального банка Ирана, ограничение транзакций между европейскими и иранскими банками и краткосрочного кредитования, запрет на импорт газа и нефти из Ирана, торговлю золотом, драгоценными металлами и нефтепродуктами, запрет экспорта в Иран графита, промышленного программного обеспечения и некоторые другие. После 2015 года из санкций Евросоюза в силе остались эмбарго на продажу Ирану оружия, ракетных технологий, других продуктов, которые можно использовать для разработки ядерного оружия, а также оборудования для внутренних репрессий. ЕС сохранил санкции против конкретных лиц, якобы виновных в нарушениях прав человека.

Иван Тимофеев:
Цена санкций — жизни людей

ЕС является сторонником СВПД. Ряд ведущих европейских политиков выступили с критикой в сторону Вашингтона после его одностороннего выхода из соглашения. Хотя ЕС не последовал примеру США и не ввел санкции против Ирана, руководствуясь необоснованными обвинениями, как это сделали американцы, фактически европейский бизнес был вынужден уйти из региона после августа 2018 года. По данным CRS, Renault и Citroen (Франция) прекратили инвестиции в совместное с двумя иранскими фирмами предприятие, которое должно было активизировать автомобильное производство Ирана до уровня 350 000 автомобилей в год. В августе 2018 г. Daimler (производитель автомобилей Mercedes Benz) заявил о прекращении бизнеса в Иране. Ряд европейских банков заявили о прекращении проведения транзакций с Ираном (DZ Bank, Allianz (Германия), Oberbank (Австрия), Banque Wormser Freres (Франция)). Компании энергетического сектора, также те, которые специализируются на транспортировке, телекоммуникациях, авиаперевозках и многих других, приостановили свой бизнес с Ираном.

Страны — члены ЕС предприняли попытки сохранить СВПД и защитить собственный бизнес. Как отмечено в докладе, 31 января 2019 г. Франция, Германия и Великобритания объявили о регистрации механизма INSTEX (Инструмент поддержки торговых обменов) для взаимодействия с Ираном, минуя американскую финансовую систему. В апреле того же года Иран создал зеркальный механизм STFI (Инструмент специальной торговли и финансирования) для работы с европейскими компаниями, которые используют INSTEX. Однако эти механизмы сейчас не обеспечивают постоянную торговлю с Ираном.

Эффективность санкций против Ирана — неоднозначный вопрос. Санкционные режимы 2011–2015 гг., действовавшие в отношении Ирана, можно считать успешными. В 2013 году президентом стал Хасан Рухани, отчасти благодаря заявленной им цели добиться смягчения санкций против его государства и прекращения международной изоляции Ирана. В 2015 году Иран пошел на подписание СВПД, приняв на себя ряд обязательств. Произошло то, чего добивались инициаторы санкций. В противоположность этому, санкции США, введенные после развала СВПД, — не столь оправданны. Администрация Трампа полагает, что усиление санкционного давления на Тегеран может заставить руководство Ирана сесть за стол переговоров и согласиться на новую сделку, в рамках которой Иран возьмет на себя обязательства полностью прекратить не только ядерную программу, но также ракетную программу и свою «разрушительную» деятельность в регионе. Пока Иран отказывается соглашаться на подобные требования. Когда в 2011–2015 гг. главной претензией к Ирану была его ядерная программа, руководству ИРИ было ясно, что конкретно от него ждут, по крайней мере, европейцы, чьи санкции оказали решающее воздействие в 2010-х гг. Теперь же США предъявляют множество требований и выдвигают обвинения, с которыми Иран, а также другие государства, в том числе союзники США, не согласны. Сложно представить, на какие уступки должен пойти Иран, чтобы США сняли санкции, и возможен ли такой итог в принципе.