Обзор международной санкционной политики (декабрь 2019)

Основные события:

• Санкции США против российских газопроводов;

• Рассмотрение обновленной версии DASKAA в профильном комитете Сената США;

• Проблемы прохождения DETER;

• Продолжение «дела Дерипаски»;

• «Дело Никитина» — обвинения в связи с нарушением режима санкций США против России;

• Продление санкций ЕС в отношении в России;

• Новые кейсы вторичных санкций.

Основные события:

• Санкции США против российских газопроводов;

• Рассмотрение обновленной версии DASKAA в профильном комитете Сената США;

• Проблемы прохождения DETER;

• Продолжение «дела Дерипаски»;

• «Дело Никитина» — обвинения в связи с нарушением режима санкций США против России;

• Продление санкций ЕС в отношении в России;

• Новые кейсы вторичных санкций.

Санкции США

Санкции против «Северного потока-2»

Наиболее обсуждаемой темой декабря в области санкционной политики стало принятие «Закона о расходах на национальную оборону на 2020 бюджетный год» (National Defence Authorization Act for Fiscal Year 2020, NDAA). Помимо вопросов, связанных с вооруженными силами США, их финансированием и функционированием, американский военный бюджет обычно включает ряд других политических вопросов, так или иначе относящихся к вопросам национальной безопасности и внешней политики.

Изначально, в текст законопроекта была внесена и принята Палатой представителей Конгресса США т.н. поправка «Шермана-Уотерс», предполагавшая санкции в отношении российского суверенного долга и во многом схожая с резонансным законопроектом DETER. Однако, в ходе обсуждения и принятия законопроекта в Сенате, указанная поправка была исключена из окончательного текста законопроекта.

Вместе с тем, в итоговый текст был внесен де-факто полностью законопроект «О защите энергетической безопасности Европы» (Protecting Europe’s Energy Security Act). Во многом это было сделано в т.ч. с целью ускорить принятие ограничительных мер в отношении компаний, предоставляющих специализированные суда для прокладки морских трубопроводов в интересах Российской Федерации, а также их руководства. Принятие отдельного закона потребовало бы гораздо более длительного процесса обсуждений и согласований, и именно поэтому американские законодатели выбрали именно вариант с включением санкций в отношении «Северного потока-2» в оборонный бюджет.

Итоговый текст NDAA предполагает санкции в отношении компаний, предоставляющих услуги специализированных судов-трубоукладчиков для прокладки трубопроводов «Северный поток-2», «Турецкий поток» и «их преемников» (в случае если для уклонения от санкций компании-операторы прибегнут к переименованию или незначительной реструктуризации проектов), а также их руководства. Среди перечисленных мер:

• блокировка активов в юрисдикции США;

• запрет на въезд на территорию США (в случае руководства данных компаний).

При этом делается оговорка, что санкции могут быть не введены в случае, если в течение 30-дневного периода компания или компании продемонстрируют готовность выйти из указанных проектов, а также в случае необходимости обслуживания данных трубопроводов во избежание негативных последствия для окружающей среды. Текст поправки также предполагает возможность снятия данных санкций, в случае, если реализация проекта не приведет к падению объемов транзита российских энергоресурсов через территорию других стран (в частности, Украины) более чем на 25% от ежемесячного транзита по состоянию на 2018 г., а также в случае если президент США представит отчет специализированным комитетам Конгресса США о том, что ввод в строй указанных трубопроводов не приведет «к усилению политического влияния правительства России в Европе», а также что были приняты все меры для предотвращения возникновения подобной ситуации в будущем, включая разделение компаний, осуществляющих добычу и поставки энергоресурсов (в этом случае компании-поставщики также не должны контролироваться государством). Наконец, возможные санкции прекращают свое действие по истечении 5 лет с момента принятия закона.

Несмотря на то, что строительство «Северного потока-2» вошло в финальную стадию, и теоретически швейцарский подрядчик Allseas мог бы успеть завершить строительство до истечения 30-дневного срока «выхода из проекта», компания приняла решение приостановить свое участие в проекте сразу после принятия закона и отвести свои суда. Россия, в свою очередь, может завершить строительство трубопровода своими силами, однако срок запуска «Северного потока-2» будет перенесен, в связи с недостатками технических средств, имеющихся в распоряжении Газпрома. При этом, по заявлению Министерства промышленности и торговли РФ разработка и постройка полного аналога судов Allseas потребует несколько лет.

Европейский союз раскритиковал решение США ввести санкции в отношении «Северного потока-2». По мнению представителей ЕС, санкции являются ничем иным, как серьезным нарушением суверенитета ЕС, а также попыткой помешать законному бизнесу европейских компаний. Наиболее жесткой реакцией на санкции против «Северного потока-2» в свою очередь отметилась канцлер ФРГ А. Меркель. При этом, несмотря на жесткую критику санкций, каких-либо прочих ответных мер со стороны ЕС скорее всего не последует.

Обновленная DASKAA

Еще одним немаловажным сюжетом в области санкционной политики в декабре стало одобрение комитетом по международным делам Сената США обновленной версии резонансного законопроекта «О защите безопасности Америки от агрессии Кремля» (Defending American Security from Kremlin Aggression Act of 2019, DASKA). Напомним, что законопроект был внесен на рассмотрение Сената в начале 2019 г., однако до недавнего времени его рассмотрение откладывалось. DASKAA предполагает введение дополнительных санкций в отношении России, в первую очередь в связи с т.н. «вмешательством в выборы» (санкции против ключевых политических фигур, включая т.н. «олигархов», сектора информационных технологий, российских СПГ-проектов за рубежом, госдолга и банков, «поддерживающих вмешательство в демократические процессы» в других странах), а также в связи с военными действиями на востоке Украины (санкции против зарубежных энергетических проектов, добычи сырой нефти в России, а также против судостроительного сектора). В законопроект также добавлена возможность введения санкций в связи с политическими заказными убийствами на территории стран НАТО. Также в поле зрения обновленной DASKAA также попал Е. Пригожин и предположительно связанные с ним структуры. Наконец, отдельный раздел посвящен вопросам взаимодействия с Европейским союзом (ЕС) в части координации усилий в области санкционного давления на РФ.

В отличие от предыдущего варианта законопроекта, предусматривавшего безусловное введение санкций против российских физических и юридических лиц, в обновленной DASKAA добавлено необходимое условие введение санкций. В случае т.н. «вмешательства в выборы» Государственный департамент и директор национальной разведки должны в течение 90 дней направить отчет в профильные комитеты Конгресса США подтверждающий или опровергающий факт целенаправленного вмешательства России в выборы. В свою очередь, в случае «украинского пакета», аналогичный доклад должен быть представлен в течение 45 дней.

Несмотря на некоторые изменения, обновленная DASKAA подверглась жесткой критике со стороны администрации США. В <письме на имя председателя комитета по международным делам Сената США Дж. Риша перечислен ряд критических замечаний к текущей версии законопроекта. Помимо «избыточности» нового закона о санкциях, и очередного «перехода» полномочий в области санкционной политики от президента к Конгрессу, по мнению американской администрации, главной проблемой DASKAA является де-факто невозможность помешать введению новых санкций. Сам принцип введения новых ограничительных мер на основе отчета для профильных комитетов Конгресса предполагает безусловное отсутствие фактов вмешательства в избирательный процесс. По мнению администрации, в данном случае действует «презумпция виновности» России, поскольку действуя добросовестно администрация никогда не сможет подтвердить отсутствие фактов вмешательства в избирательный процесс. В случае же невозможности подтверждения факта вмешательства в выборы, или даже несущественного вмешательства, санкции будут вводиться автоматически. Тем самым произойдет нивелирование самой сути ограничительных мер как инструмента внешней политики, и соответственно соблюдения национальных интересов США.

Отдельной критике подвергаются возможные санкции в отношении энергетического сектора. По мнению администрации, в рамках существующего текста законопроекта для введения санкций в отношении СПГ-проектов за рубежом достаточно 33% доли российских компаний, что может привести к автоматическим ограничениям против не только российских, но и европейских и, что самое главное, — американских компаний. Также неприятие вызывает пункт о санкциях против в т.ч. российских компаний, осуществляющих разработку нефтяных месторождений в самой РФ.

По мнению администрации США принятие законопроекта в текущем виде приведет не только к серьезному снижению эффективности санкций в отношении России (поскольку именно изменение поведения оппонента является конечной целью любых санкций, в то время как нанесение ущерба рассматривается исключительно как средство), но и серьезно повлияет на мировые энергетические и финансовые рынки, затронув не только европейские, но и американские компании, поскольку возможные санкции охватывают практически все коммерчески-значимые отрасли для российско-американских и российско-европейских отношений. Тем самым, по мнению Государственного департамента и в целом администрации США, для подписания DASKAA президентов необходимы серьезные поправки.

Проблемы прохождения DETER

Председатель Комитета Сената США по банковским, жилищным и городским делам М. Крэйпо заблокировал попытку членов Демократической партии США вынести на голосование другой резонансный законопроект «О защите выборов от угроз путем установления ограничений» (Defending Elections From Threats by Establishing Redlines Act, DETER). Напомним, что как и DASKAA, законопроект DETER был повторно внесен в Конгресс США сенаторами К. ван Холленом и М. Рубио ранее в этом году. В отличие от более объемной DASKAA, DETER предполагает санкции в отношении российского финансового и энергетического сектора исключительно в привязке к т.н. вмешательству в избирательный процесс. При этом, в отличие от той же DASKAA, положения DETER 2019 г. были заметно смягчены по сравнению с предыдущей версией.

Однако, попытка вынести законопроект на голосование в Комитете Сената столкнулась с противодействием руководства комитета. По мнению М. Крэйпо, вопрос санкций против России в данном случае используется исключительно для получения политических дивидендов в рамках сложной политической ситуации в самих США, в то время как существующее санкционное законодательство, в первую очередь — CAATSA и так в достаточной степени «наказало» Москву. Кроме того, по его мнению, санкции являются «обоюдоострым мечом», и возможные ограничительные меры в отношении российского финансового и энергетического сектора могут иметь негативные последствия для глобальных рынков, в том числе и для самих США.

Дело Дерипаски

Министерство финансов США согласилось раскрыть засекреченную часть информации на основе которое ранее 6 апреля 2018 г. OFAC ввел санкции в отношении российского предпринимателя О. Дерипаски и контролируемых им (на тот момент) бизнес-структур. Как следует из документа, опубликованного на Окружным судом Округа Колумбия (США) Минфин США предоставит выжимку из засекреченных источников в течение 75 дней со дня вынесения решения 9 декабря (ориентировочно к 21 февраля 2020 г.). Ранее, в рамках слушаний этого дела Минфин США частично раскрыл источники, на основе которых О. Дерипаска был включен в список т.н. «олигархов, связанных с российским правительством», что и послужило причиной введения в его отношении ограничительных мер. Однако, основная часть источников представляет подборку статей и материалов зарубежных СМИ, которые по мнению Дерипаски представляют информацию о нем в неверном ключе.

Напомним, что ранее, в январе 2019 г. Минфин США исключил из списка SDN компании «Русал», En+ и ЕвроСибЭнерго, сохранив однако персональные санкции в отношении О. Дерипаски. При этом остается неясным, что именно послужило причиной желания американского регулятора предоставить дополнительную и засекреченную информацию суду. Вместе с тем, данный кейс может стать весьма интересным и полезным для дальнейшего изучения, ввиду заложенных как в CAATSA, так и в рассматриваемых законопроектах (DASKAA) возможностей для ввода ограничительных мер в отношении крупных российских предпринимателей и политических лиц.

Дело Никитина

Министерство юстиции США предъявило официальные обвинения группе лиц в составе российских и итальянских граждан, а также гражданина США в связи с нарушениями санкций в отношении России. По мнению американского Минюста, глава компании КС-Инжиниринг Олег Никитин и сотрудник компании Антон Черемухин «по поручению российской правительственной структуры» пытались в обход санкций США в отношении России приобрести газовую турбину Vectra 40G в США. С этой целью они вступили в сговор с двумя гражданами Италии, которые в свою очередь вышли на гражданина США Д. Багру и подконтрольные ему структуры. Предполагалось, что Багру приобретет указанную турбину официально для использования в энергетическом проекте в городе Атланта. Далее планировалась передача турбины Никитину и его партнерам и отправка оборудования в Россию.

В соответствии с обвинениями гражданам России и Италии грозит тюремный срок в общей сложности до 25 лет (до 20 лет за нарушение санкционного режима в отношении России и до 5 лет за т.н. «сговор»), а также штраф в размере до 1 млн долл. США. Примечательно, что данный кейс стал первым случаем уголовного преследования за нарушение санкций США в отношении России.

Санкции в отношении Evil Corp

Министерство финансов США внесло в список SDN российскую хакерскую группировку Evil Corp. Отмечается, что Evil Corp использовала вредоносное программное обеспечение Dridex для сбора конфиденциальной информации (регистрационные данные пользователей) в 40 странах и против сотен банков и финансовых институтов, нанеся ущерб на сумму более 100 млн долл. США. Наряду с самой Evil Corp в санкционный список были внесены 17 физических и 7 юридических лиц, предположительно аффилированных с Evil Corp. Помимо этого, Министерство юстиции США предъявило обвинения 2 физическим лицам по «делу Evil Corp», а Государственный департамент США объявил о вознаграждении в размере 5 млн долл. США за информацию, которая поможет аресту лидера группировки.

Санкции ЕС

Продление санкций ЕС против России

Европейский союз ожидаемо продлил санкции в отношении России до 31 июля 2020 г. Продление санкций ЕС связано с отсутствие прогресса (по мнению ЕС) в деле реализации «Минских соглашений» и мирного урегулирования на востоке Украины.

При этом, на фоне продления санкций ЕС в отношении России, на 25-й сессии Российско-французского совета по экономическим, финансовым, промышленным и торговым вопросам (СЕФИК) Минэкономразвития России и Министерство экономики и финансов Франции подписали декларацию о намерениях развивать двустороннее сотрудничество в области долгосрочного финансирования. Предполагается, что соответствующий механизм будет запущен в течение ближайших 6 месяцев. В заявлении министра экономики и финансов Франции Б. Ле Мера отмечается, что создание данного механизма во многом связано с непредсказуемостью санкционной политики США в отношении России, что вынуждает стороны искать новые способы сотрудничества в области высоких технологий, в первую очередь — в сфере финансирования совместных проектов.

Латвийская комиссия по финансовым рынкам и рынкам капитала оштрафовала шведский банк SEB на 1,79 млн евро за нарушение законодательства о противодействии отмыванию денег и нарушение санкционного режима ЕС. Отмечается, что SEB провел ряд транзакций в интересах компании, которая в свою очередь является подразделением юридического лица, находящегося под санкциями ЕС.

Снятие эмбарго на поставку вооружений Саудовской Аравии

Суд Франкфурта-на-Майне <снял экспортное эмбарго на поставку вооружений и военной техники Саудовской Аравии. Запрет был введен в ноябре 2018 г. в качестве реакции на убийство журналиста Дж. Хашогги. Впоследствии запрет несколько раз продлевался на полгода. По решению Административного суда Франкфурта запрет отменен ввиду недостатка основания для ограничений торговых отношений, несмотря на то, что решение Правительства ФРГ было принято в целях обеспечения интересов внешней политики и безопасности.

Санкции в отношении КНР

Министерство финансов США выпустило обновленную генеральную лицензию K-1, продлевающую срок выхода из всех операций с китайской компанией Cosco Shipping Tanker (Dalian) Co. Ltd. до 4 февраля 2020 г. Политика санкций в отношении подразделений китайского транспортного гиганта Cosco хорошо иллюстрирует сложности, с которыми сталкивается американский регулятор при введении санкций в отношении крупных компаний. Возможные негативные эффекты для отраслей в глобальном масштабе зачастую требуют либо очень выверенных мер (в т.ч. кейс Cosco, когда под санкции попадают отдельные подразделения), либо наличие специальных режимов, которые могут позволить дальнейшее взаимодействие с компанией по ряду критических вопросов (кейс Huawei), либо продолжительные переговоры по урегулированию причин введения ограничительных мер наравне с продлением генеральных лицензий (кейс Rusal).

В свою очередь, китайский технологический гигант Huawei придумал способ обойти санкции США, запрещающие американским компаниям и поставщикам соответствующего оборудования и программного обеспечения сотрудничать с Huawei (в первую очередь, Google). Китайская компания планирует выпустить обновленную модель смартфона Huawei P30 Lite, вышедшую в апреле 2019 г. Учитывая то, что аппарат с таким же названием уже сертифицирован Google, вероятно, что китайский производитель сможет выпустить новое устройство с сервисами Google. При этом, руководитель Huawei Рен Женфэй заявил, что в случае отказа американских поставщиков от дальнейшего сотрудничества с Huawei, у компании имеется амбициозный «план Б», однако о деталях подобного плана не сообщил.

Новые кейсы вторичных санкций

Allianz Global Risks и Chubb Limited

9 декабря 2019 г. Управление по контролю за иностранными активами (OFAC) опубликовала информацию об урегулировании претензий в связи с нарушением санкционного законодательства США в отношении Кубы компаниями Allianz Global Risks (AGR) и Chubb Limited. Allianz Global Risks является страховой компанией, базирующейся в Чикаго, а также является 100% дочерней компанией немецкого страхового гиганта Allianz SE. В свою очередь, AGR осуществляет бизнес на территории Канады через свое подразделение AGR Canada. В период с 20 августа 2010 г. по 15 января 2015 г. AGR Canada оформила 6 474 страховых полиса гражданам Канады, путешествующим на Кубу. При этом отмечается, что менеджеры компании и турагенты выдавали страховые полисы до того, как станет известно направление поездки, тем самым нарушив санкции США в отношении Кубы. В итоге, эти действия привели к тому, что по данным страховым полисам были удовлетворены 864 страховых случая на сумму 518 092 долл. США, которые были перечислены AGR Canada в пользу кубинских юридических лиц. Учитывая добровольное раскрытие факта нарушения санкционного режима со стороны AGR, а также то, что руководство компании не знало о фактах нарушения, но обязалось усилить программы комплаенса, итоговая сумма штрафа составила 170 535 долл. США (вместо базовой ставки штрафа в размере более 270 тыс. долл. США).

В свою очередь, Chubb Limited также была оштрафована за нарушение санкционного законодательства США в отношении Кубы. Chubb Limited является правопреемников швейцарской страховой компании ACE Limited после объединения Chubb Corporation и ACE в январе 2016 г. В период с 1 января 2010 г. по 31 декабря 2014 г. ACE Limited осуществила 20 291 операцию на сумму 367 847 долл. США в нарушение санкций в отношении Кубы. Из них 20 218 платежей на сумму в 287 292 долл. США ACE получила в качестве платы за страховые полисы от физических лиц, путешествовавших на Кубу, и в то же время осуществила 73 платежа на сумму 80 555 долл. США в пользу кубинских юридических лиц (по страховым случаям). Несмотря на то, что в то время ACE Limited являлась швейцарской компанией, и зарегистрирована в Лондоне, сама продажа полисов была организована таким образом, что любое физическое лицо (в т.ч. и из США) могло приобрести подобный полис для поездки на Кубу. Учитывая добровольное раскрытие факта нарушений, а также ряда других условий, Chubb Limited согласилась выплатить 66 212 долл. США в качестве штрафа за нарушение санкционного законодательства США.

Aero Sky Aircraft Maintenance Inc.

12 декабря 2019 г. OFAC признал виновной американскую компанию Aero Sky Aircraft Maintenance Inc. в нарушении санкционного режима США в области противодействия глобальному терроризму. Компания обвиняется в том, что 19 декабря 2016 г. подписала меморандум о взаимопонимании с иранской компанией Mahan Air, которая была внесена в список SDN 12 октября 2011 г. При этом, Aero Sky считала, что несмотря на то, что против Mahan Air действовали блокирующие санкции, отдельные транзакции были возможны в рамках действовавшей генеральной лицензии GL I. При этом Aero Sky неправильно поняла смысл генеральной лицензии и по ошибке допустила заключение соглашения о сотрудничестве, в то время как Mahan Air не подпадала под действие GL I.

По мнению Минфина США, действия Aero Sky являлись рискованными и необдуманными и представляли собой прямое нарушение действующего санкционного режима. Однако OFAC также учел некоторые смягчающие обстоятельства, как то отсутствие нарушение за предшествующие 5 лет, а также то, что Aero Sky относилась к категории малого бизнеса, сталкивалась с проблемами в ведении бизнеса и была ликвидирована вскоре после факта нарушения.