Распечатать
Оценить статью
(Голосов: 4, Рейтинг: 5)
 (4 голоса)
Поделиться статьей
Сергей Шеин

К.полит.н., научный сотрудник Центра комплексных европейских и международных исследований, НИУ ВШЭ, эксперт РСМД

Открывшийся совсем недавно британский политический сезон богат на события. До дня «Х» — 31 октября — все меньше времени, как и шансов на выход из ЕС в установленный срок. Пока на партийных конференциях Борис Джонсон представляет новый план выхода и озвучивает новые угрозы ЕС, а Джереми Корбин заявляет о втором референдуме в случае победы лейбористов на следующих выборах (при этом умалчивая какую позицию его партия займет в ходе кампании), имеет смысл вновь обратиться к осмыслению роли референдума в британской политике. Сам факт того, что референдум находится в центре политических дебатов спустя три года после оглашения результатов плебисцита, лишний раз подтверждает масштабность и непредсказуемость его импульса для британской политики.

Прошедший в 1975 г. в Британии плебисцит создал некий «эффект колеи» в том, что касается ориентации британских элит на использование референдума как инструмента для решения стоящих перед ними политических задач, особенно в том, что касается европейской темы. При этом референдум не ставит задачи посвящения избирателей в тонкости отношений ЕС и Британии, а также распределения полномочий между двумя уровнями власти. Об этом говорит и вышедший на первое место в британских поисковиках после референдума 2016 года запрос: «Что значит выйти из ЕС?».

Сложилась парадоксальная ситуация, когда консерваторы, стремясь вернуть суверенитет парламенту, утраченный в ходе европейского строительства, инициируют и реализуют общенациональные референдумы, которые с этим принципом вступают в очевидные противоречия, а затем, отправляют на незаконные каникулы парламент, ради которого, собственно, все и делается. И весь это процесс сопровождается партийным расколом, чехардой премьер-министров и подрывом коллективной ответственности правительства.

Таким образом, разыгранная три года назад «карта референдума», приведшая к необратимым последствиям, вряд ли была неизбежной вехой политического развития Соединенного Королевства.


Открывшийся совсем недавно британский политический сезон богат на события. До дня «Х» — 31 октября — все меньше времени, как и шансов на выход из ЕС в установленный срок. Пока на партийных конференциях Борис Джонсон представляет новый план выхода и озвучивает новые угрозы ЕС, а Джереми Корбин заявляет о втором референдуме в случае победы лейбористов на следующих выборах (при этом умалчивая какую позицию его партия займет в ходе кампании), имеет смысл вновь обратиться к осмыслению роли референдума в британской политике. Сам факт того, что референдум находится в центре политических дебатов спустя три года после оглашения результатов плебисцита, лишний раз подтверждает масштабность и непредсказуемость его импульса для британской политики.

Комментарии о неизбежности проведения референдума о членстве в ЕС выглядят неоднозначно. Особенно, если мы проследим практику применения референдума с 1975 по 2016 гг. с точки зрения понимания роли и функций, которые ему отводили британские элиты.

Стоит подчеркнуть, что практика референдумов в Британии отличается от европейской, где наиболее показательна швейцарская модель. Петиция, подписанная 50 тыс. швейцарцами, ведет к проведению референдума по рассматриваемому в парламенте закону. Неудивительно, что в период с 1945 по 2010 гг. из 660 референдумов в 30 европейских странах, на Швейцарию пришлось почти 2/3 от этого числа. Однако растущее применение института референдума по конституционным (референдум по конституционной реформе в 2016 г. в Италии), внешнеполитическим (референдум об утверждении Соглашения об ассоциации между Европейским союзом и Украиной в 2016 г. в Нидерландах) и даже социокультурным или морально-нравственным вопросам (референдум об абортах в Ирландии в 2018 г.) характеризует сегодняшнюю европейскую политическую жизнь.

На этом фоне политические и институциональные основы британской модели очень специфичны. Несмотря на то, что институты ЕС и региональные легислатуры ставят под вопрос принцип суверенитета парламента, он продолжает представлять собой базовую характеристику Вестминстерской системы. Укрепление и активное применение института референдума вступает в противоречие с указанным принципом, поскольку предполагает обращение к избирательному корпусу для принятия решения. Неудивительно, что в 1975 г. Маргарет Тэтчер заявляла о том, что «референдум — это оружие диктаторов и демагогов».

Референдум в британских политических условиях может иметь лишь консультативный характер, так как суверенитет парламента позволяет игнорировать его результаты. Как справедливо замечал три года назад автор газеты «Гардиан», Д. Кэмерон, несмотря на принятый Акт о референдуме по вопросу Европейского союза 2015 г., мог игнорировать результаты плебисцита, отдав окончательное решение вопроса — остаться стране в ЕС или нет — на парламентское голосование. По этой логике, проведение плебисцита в британской политике должно было стать, скорее исключением, чем правилом.

Несмотря на вышесказанное, политическое развитие Соединенного Королевства с 1970-х гг. продемонстрировало, что референдум как элемент прямой демократии стал неотъемлемой частью арсенала британских элит.

Как это объяснить? С одной стороны, это проявление продолжающегося процесса конституционной модернизации страны. И в этом смысле референдум для британских элит — возможность решить масштабные конституционные вопросы в условиях регионализации государства. С 1970-х гг. прошла череда региональных референдумов: в 1973 г. о членстве в союзе Северной Ирландии, в 1979 г. о деволюции в Шотландии и Уэльсе (Уэльс проголосовал против деволюции, а в Шотландии ответ «да» не набрал 40% от числа зарегистрированных избирателей). После централизации государственного управления времен премьерства М. Тэтчер, приход к власти «новых лейбористов» вновь расширил практику применения референдумов. В 1997 г. народные волеизъявления предшествовали принятию актов о деволюции в «кельтской периферии», а в 2004 г. состоялся референдум в северо-восточной Англии о создании выборных региональных ассамблей, который закончился провалом.

Региональные референдумы становились спутниками деволюции, поскольку позволяли, например, «прощупать почву» и выстроить тактический союз с националистами (как в случае лейбористов в конце 1970-х гг.) или нанести превентивный удар сепаратистам (как в случае референдума 2011 г. о расширении полномочий Национальной ассамблеи Уэльса и референдума 2014 г. о независимости Шотландии). Более того, в условиях угрозы сепаратизма референдум используется в качестве «маневра», позволяющего партиям мейнстрима мобилизовать свой электорат и провести общую кампанию. Например, кампанию за ответ «Да» на референдуме о независимости Шотландии в 2014 г. возглавил шотландец и бывший лидер лейбористов Гордон Браун, тем самым нейтрализовав негативный рейтинг в регионе действующего на тот момент премьера Дэвида Кэмерона.

Референдум предлагает избирателям решить судьбу страны, но только с помощью заранее спланированного, ограниченного выбора опций и вариантов ответа.

Референдумы, при всей их непредсказуемости, удобны для правящей партии, поскольку можно использовать «тонкую настройку» его условий: формулировки вопроса, тайминга, параметров проведения кампании. Например, референдум предлагает избирателям решить судьбу страны, но только с помощью заранее спланированного, ограниченного выбора опций и вариантов ответа. Во время референдума о независимости Шотландии опция «дево-плюс» имела все шансы стать наиболее популярным вариантом при голосовании, но так и не была включена в итоговый бюллетень.

Однако референдумы 1975 и 2016 гг. не затрагивали вопросы конституционной модернизации. И здесь гораздо более явно, чем в случае референдумов региональных, подчеркивается «обратная сторона медали» — обещание плебисцита выступает в качестве элемента партийной борьбы и метода решения политических и электоральных задач.

В подобном ключе рассуждает британский исследователь Дж. Кертис, который расценивает институт референдума как «способ обеспечить политическое преимущество и/или управлять внутрипартийным недовольством» [1] . Так, в 1975 г. одной из причин референдума стало давление на руководство Лейбористской партии ее крайне левого крыла — противников евроинтеграции во главе с Тони Беном и Майклом Футом (и где-то рядом с ними был и Джереми Корбин). Уместно вспомнить и референдум о «конституции ЕС» во Франции в 2005 г., когда Жак Ширак с его помощью стремился стимулировать раскол среди социалистов.

Политический расчет правительства Гарольда Вильсона удался, однако результат плебисцита получился неоднозначным. По мнению политолога М. Гудвина, несмотря на то, что в 1975 г. 65% избирателей положительно ответили на вопрос о том, должно ли Соединенное Королевство остаться в Европейском сообществе (Общем рынке), они проголосовали за статус-кво, но не за дальнейшее участие в развитии европейского проекта.

Принимая во внимание опыт референдума 1975 года, британские партии все чаще были готовы разыграть «карту референдума» по различным аспектам «европейского вопроса» в усложняющихся внешних и внутренних условиях. Идея референдума о выходе из ЕС и членстве на новых условиях рассматривалась в 2004 г. тогдашним лидером Оппозиции Майклом Говардом. К слову, тогда Дэвид Кэмерон был одним из тех советников, кто отговаривал своего патрона от подобного шага. До провала референдумов по европейской конституции во Франции и Нидерландах, подобные референдумы готовы были провести и консерваторы, и лейбористы, и либерал-демократы. Тони Блэр также не исключал проведения референдума по присоединению к евро, а Дэвид Кэмерон — по ратификации Лиссабонского договора. Как говорил Уильям Хейг, лидер тори в 1997–2001 гг., «я был тем, кто призывал к референдумам по европейским делам — по Амстердаму, Ницце и евро — и потреблял огромные акры газетных полос на протяжении многих лет».

Важно подчеркнуть, что «карта референдума» как возможная опция присутствовала и в лейбористском дискурсе, хотя зачастую создается впечатление, что лейбористы — это проевропейская партия. Так, парламентарий-лейборист Кэйт Хоуи, голосовавшая за выход из ЕС, напомнала о том, что «лейбористы традиционно имели скептический взгляд на Европу». В октябре 2011 г. помимо 81 депутатов-консерваторов, проголосовавших, несмотря на партийный запрет, за проведение референдума о членстве в ЕС, было и 19 лейбористских бунтарей. Среди них — нынешний лидер Джереми Корбин. Сложно игнорировать и тот факт, что 24% избирателей (или 3,1 млн британцев) лейбористов на выборах в 2017 г., на референдуме 2016 г. поддержали выход Британии из ЕС.

В начале 2010-х гг., когда среди британцев возросла значимость европейской проблематики на фоне кризиса еврозоны, а также вырос и электоральный рейтинг ЮКИП, консервативное руководство все же разыграло «карту референдума». Инициированный референдум имел внутриполитическую природу и был во многом обусловлен партийными задачами: сохранить единство тори в контексте приближающихся выборов 2015 г. и нейтрализовать растущее влияние ЮКИП.

Уверенности в том, что референдум закончится очередной победой, придавал результат общенационального референдума 2011 года об избирательной системе, составившего фундамент коалиции консерваторов и либерал-демократов и послужившего результатом политического торга между двумя партиями. В итоге 67,9% избирателей высказалось против изменения мажоритарной избирательной системы, а Кэмерон шел на новый референдум как дважды победитель в схватке за народное голосование: в 2011 г. с либерал-демократами и в 2014 г. с шотландскими националистами. Однако стремление победить и ЮКИП, и оппозицию в собственной партии, и евробюрократов закончилось, как мы знаем, курсом на Brexit.

В заключении хотелось бы отметить, что прошедший в 1975 году плебисцит создал некий «эффект колеи» в том, что касается ориентации британских элит на использование референдума как инструмента для решения стоящих перед ними политических задач, особенно в том, что касается европейской темы. При этом референдум не ставит задачи посвящения избирателей в тонкости отношений ЕС и Британии, а также распределения полномочий между двумя уровнями власти. Об этом говорит вышедший на первое место в британских поисковиках после референдума 2016 года запрос: «Что значит выйти из ЕС?».

Сложилась парадоксальная ситуация, когда консерваторы, стремясь вернуть суверенитет парламенту, утраченный в ходе европейского строительства, инициируют и реализуют общенациональные референдумы, которые с этим принципом вступают в очевидные противоречия, а затем, отправляют на незаконные каникулы парламент, ради которого, собственно, все и делается. И весь это процесс сопровождается партийным расколом, чехардой премьер-министров и подрывом коллективной ответственности правительства.

Таким образом, разыгранная три года назад «карта референдума», приведшая к необратимым последствиям, вряд ли была неизбежной вехой политического развития Соединенного Королевства.

1. Curtice J. The Coalition, Elections and Referendums // The Coalition Effect. Eds. Seldon A., Finn M. Cambridge University Press, 2015. P. 594.

(Голосов: 4, Рейтинг: 5)
 (4 голоса)
Бизнесу
Исследователям
Учащимся