Между двух полюсов: арктическая политика Исландии

Из-за того, что материальные ресурсы Исландии сильно ограничены, для ее политики в Арктике характерна ярко выраженная двойственность. С одной стороны, остров оказывается ареной противостояния США и Китая, но, обладая достаточной автономией в принятии внешнеполитических решений, в то же время может играть на противоречиях крупных игроков. Рост внимания Китая и США к Арктике в целом соответствует интересам Исландии, но шаги в направлении милитаризации региона воспринимаются в Рейкьявике негативно. Вследствие этого для местных властей приоритетными сферами международного сотрудничества являются экология, климат и права человека.

Имея скромные внешнеполитические ресурсы, Исландия не способна эффективно противостоять политическому давлению со стороны Вашингтона, однако американские власти прибегают к нему нечасто: после демаршей администрации Д. Трампа не было каких-либо публичных шагов, направленных на жесткое принуждение Исландии к атлантической солидарности. На этом фоне научно-технологическое сотрудничество с Китаем продолжается на стабильно высоком уровне, что соответствует долгосрочным региональным интересам Пекина и позволяет Рейкьявику использовать «китайский фактор» для мультипликации влияния в асимметричном военно-политическом альянсе с США.

Также арктическая проблематика сама по себе не порождает противоречий между Исландией и Россией, главным образом — ввиду их географической удаленности друг от друга. Однако отсутствие конструктивного наполнения в двусторонних отношениях и принципиальные разногласия по российско-украинской проблематике не позволяют Рейкьявику использовать потенциальное взаимодействие с Москвой в качестве инструмента торга с Вашингтоном.

Другими действенными средствами укрепления международных позиций в регионе для Рейкьявика остаются многосторонние форматы. Формируя их повестку, он намеренно обращает внимание партнеров на наличие устойчивых связей между проблемами в тех областях, в которых Исландия является признанным лидером. Таким образом, островное государство использует арктическую политику для укрепления своего международного влияния.

Из-за того, что материальные ресурсы Исландии сильно ограничены, для еe политики в Арктике характерна ярко выраженная двойственность. С одной стороны, если рассматривать арктическую политику как сферу отношений (politics), остров оказывается ареной противостояния США и Китая. Если же смотреть на политику как на комплекс мер (policy), то, обладая достаточной автономией в принятии внешнеполитических решений, Рейкьявик может играть на противоречиях крупных игроков. Однако именно противоречия великих держав определяют ширину границ возможного в региональной политике Исландии. Привычная для исландской дипломатии дилемма между автономией и зависимостью [1] проявляется здесь ярче, чем где бы то ни было.

Остров ошибок?

В ХХ в. проблема отнесения Исландии к различным пространственным конструктам уже порождала споры между учеными и политиками. Европа это или Америка? [2] Западное полушарие или Восточное? [3] Скандинавия или все же нет? [4] В ХХI в. эта неопределенность все ярче накладывается на другую: предметом дискуссий остаются «границы Арктики и границы в Арктике» [5, 6]. В совокупности все эти неопределенности порождают еще одну: обоснована ли претензия Рейкьявика на вовлеченность в арктическую проблематику?

Так, в Декларации об учреждении Арктического совета 1996 г. Исландия причислена к восьми арктическим государствам. Действительно, внутри Северного полярного круга, помимо части исключительной экономической зоны Исландии, лежит небольшой о. Гримси площадью 5,3 кв. км с населением менее 100 человек, а также необитаемая скала Кольбейнсей, но основная территория государства (остальные 98 тыс. кв. км) находится за его пределами. Однако на сайте правительства отмечено, что в пределах «Арктического региона» находится вся территория страны — налицо расширительная трактовка его границ.

При этом в 2008 г. Исландия не вошла в число пяти арктических прибрежных государств, подписавших Илулиссатскую декларацию в рамках Конференции по Северному Ледовитому океану: суверенитет Исландии не распространяется на его акваторию, так как севернее острова смыкаются морские границы Норвегии и Дании, проведенные в соответствии с Конвенцией ООН по морскому праву 1982 г. Тогда, оставшись в стороне от обсуждения проблем Северного Ледовитого океана, правительство Исландии выразило недовольство созданием альтернативной площадки для обсуждения региональных проблем. Это событие ускорило стремление Рейкьявика занять проактивную позицию в регионе: в единогласно одобренной парламентской резолюции по Арктике 2011 г. заявлялось, что Исландия все-таки является прибрежным государством Северного Ледовитого океана и правительство должно добиваться соответствующего признания на международной арене. Однако в тексте Арктической концепции, подготовленной МИД Исландии в 2021 г., этот вопрос уже не затрагивается. Тем не менее Арктика отнесена там к числу первоочередных региональных приоритетов внешней политики.

Оставляя технические детали, следует отметить более важный факт: независимо от правового обоснования вовлечения Исландии в арктическую проблематику, Рейкьявик является постоянным и полноценным участником политических процессов в регионе. Из-за этого с позицией государства приходится считаться как партнерам, так и оппонентам — во многом потому, что остров играет для них роль удобного плацдарма для укрепления присутствия в регионе.

Никита Белухин:
Холодная дипломатия Северной Европы и Китая

Добро пожаловать, или посторонним вход воспрещен

Растущая активность КНР в Арктике — давно не новость. В отношении Исландии самым громким сюжетом стала предпринятая в 2011 г. попытка китайского миллиардера Хуанга Нубо приобрести на острове участок земли: планы частного лица построить туристический комплекс с тревогой рассматривались в Рейкьявике как прикрытие для стремления официального Пекина создать площадку для продвижения в Арктику и потому не увенчались успехом, натолкнувшись на противодействие Министерства внутренних дел. Начавшиеся в 2012 г. попытки китайской CNOOC разрабатывать нефтяные месторождения в исландских территориальных водах также окончились безрезультатно. Официальная причина — высокие экономические риски, однако исландские инвесторы подозревали, что в этом случае тоже не обошлось без помех со стороны правительства, хотя официальных подтверждений этому нет.

Весной 2012 г. именно Арктика стала приоритетным пунктом переговоров с правительством КНР. Тогда Исландия стала первым арктическим государством, с которым Китай заключил соглашение непосредственно по арктической проблематике. В документе стороны выразили заинтересованность во взаимовыгодном сотрудничестве по региональным вопросам. Рейкьявик согласился, что взаимодействие арктических и неарктических государств способствует «изучению трансрегиональных арктических проблем» — шаг в сторону секьюритизации региональных проблем в глобальном масштабе, что определенно на руку Пекину. При этом акцент в соглашении сделан именно на научной сфере. Помимо этого, был подписан Меморандум о взаимопонимании в сфере морских и полярных исследований и технологий.

С тех пор именно исследование Арктики является приоритетным направлением китайско-исландского сотрудничества. В частности, в августе 2012 г. посол КНР выступил с торжественной речью, когда научно-исследовательское судно «Сюэлун», преодолев Северный морской путь, бросило якорь в г. Акюрейри. Появление судна сопровождалось просветительскими мероприятиями: экскурсией и лекцией о роли Китая в северных широтах. Дополнительный канал «научной дипломатии» создан под эгидой Центра исследования Арктики, в деятельности которого принимают участие институты КНР и стран Северной Европы.

Любопытно, что в 2013 г. было согласовано строительство китайско-исландской арктической обсерватории в местечке Каурхотль — примерно в 100 км от того района, где китайский миллиардер пытался приобрести землю. Начавшаяся в 2018 г. деятельность исследовательского учреждения, созданного для изучения полярного сияния и магнитного поля Земли, в условиях нарастания противоречий между США и КНР все чаще воспринимается в исландском обществе как угроза — об этом говорят местные журналисты и ученые.

Впрочем, намерения Китая воспринимаются в Исландии скорее как «секрет Полишинеля». Фактически речь идет об объектах если не двойного, то как минимум «полуторного» назначения: обеспечение совместимости военной и гражданской инфраструктур декларируется Пекином в качестве одного из элементов проецирования мощи в Арктическом макрорегионе [7]. Примечательно также, что при масштабном информационном сопровождении китайского присутствия о его содержательном аспекте известно мало. Исследователи из Норвежского института международных отношений, проводившие в 2016 г. интервью с исландскими учеными и политиками, отмечали, что кроме самого факта сотрудничества Пекина и Рейкьявика ничего не известно о его результатах [8].

Выгода Исландии от партнерства с Китаем в научной сфере вряд ли поддается измерению, но наибольшее приобретение от этого взаимодействия с наукой никак не связано — это беспокойство Вашингтона.

Никита Белухин:
Датское Содружество в прицеле великих держав

Большая перемена

Так же интенсивно, как развивалось китайско-исландское сотрудничество, западные аналитические центры публиковали доклады с предостережением: долгосрочные интересы Пекина лежат далеко за рамками наблюдения за полярным сиянием [9]. Однако фактически в 2010-е гг. Китай прокладывал путь в Арктику через зону, в которой после окончания холодной войны образовался «вакуум силы»: сначала в 2006 г. администрация Дж. Буша-мл. вывела войска из Исландии, потом «поворот к Азии» Б. Обамы способствовал сокращению оборонного сотрудничества Вашингтона и Рейкьявика.

Исландия же, не обладая армией, вынуждена полагаться на военно-политические союзы как на единственное средство силового обеспечения национальной безопасности — местные теоретики, развивающие неореалистское направление теории альянсов, используют для описания этой ситуации метафору «убежища»: для выживания в неблагоприятной среде малые государства вынуждены искать покровительства великих держав в ключевых сферах международного взаимодействия. Таким образом, интересы Пекина и Рейкьявика в 2010-е гг. совпали, и структурные изменения подтолкнули их к сотрудничеству. Такое положение сохранялось до 2014 г., когда евроатлантическое измерение безопасности приобрело прежнюю актуальность. В 2016 г. американские военные вернулись на остров, а в 2018 г. был воссоздан Второй флот ВМС США, действующий в северных широтах.

Если арктическое сотрудничество Пекина с Рейкьявиком основано на «мягкой силе» и неправительственном взаимодействии, то Вашингтон не предлагает исландцам сопоставимых по характеру инициатив, а полагается на военно-политические институты, инструментарий «жесткой силы» и в особых случаях — на «выкручивание рук». Когда в 2019 г. КНР, развивая проект «Полярного Шелкового пути», предложила Исландии подписать меморандум о взаимопонимании по сотрудничеству в рамках инициативы «Один пояс, один путь», с официальным визитом в Рейкьявик поспешил госсекретарь США М. Помпео. Он открыто обозначил повестку переговоров: безопасность в Арктике и возрастающее присутствие в регионе Китая и России. Прибывший через несколько месяцев вице-президент М. Пенс сильно удивил публику, поблагодарив исландское правительство за отказ подписывать предложенный Пекином меморандум, хотя до этого Рейкьявик не делал никаких заявлений о судьбе этого предложения. Его судьба была решена в Вашингтоне.

Несмотря на последовавший за этим кризис доверия в американо-исландских отношениях, интенсивность сотрудничества КНР и Исландии после этих визитов действительно заметно снизилась, хотя Вашингтон не предложил никакой конструктивной альтернативы — лишь в феврале 2024 г. стороны активизировали межправительственное сотрудничество в сфере энергетики. После 2019 г. Исландия и Китай не инициировали новых крупных инициатив в Арктике, но взаимодействие в рамках уже запущенных проектов продолжается — несмотря на алармистские публикации в СМИ.

Также арктическая проблематика сама по себе не порождает противоречий между Исландией и Россией, главным образом — ввиду их географической удаленности друг от друга. Однако отсутствие конструктивного наполнения в двусторонних отношениях и принципиальные разногласия по российско-украинской проблематике не позволяют Рейкьявику использовать потенциальное взаимодействие с Москвой в качестве инструмента торга с Вашингтоном. В 2022 г. эта возможность была полностью утрачена: Рейкьявик солидаризировался с бойкотом российских представителей в Арктическом совете. Москва, в свою очередь, покидая Совет Баренцева/Евроарктического региона осенью 2023 г., возложила ответственность за воспрепятствование работе организации и на Исландию.

При этом летом 2023 г. исландские рыбаки неоднократно обращались к правительству с просьбой согласовать с Москвой возможность рыбачить в российских водах Баренцева моря — такая возможность у Исландии есть в соответствии с двусторонним соглашением 2000 г., но Рейкьявик не использует ее по политическим соображениям.

Наталья Вяхирева:
Арктика с акцентом на Азию

«Когда я стану великаном...»

Как видно, военно-политические обязательства в рамках НАТО значительно ограничивают вариативность арктической политики Исландии. При этом Рейкьявик все больше стремится к мультипликации своего влияния на региональную повестку — правительство заявляет: «Мало кто заинтересован в устойчивом развитии Арктического региона больше, чем Исландия». Для этого активно используются институты международного права. Рейкьявик призывает к строгому соблюдению Конвенции 1982 г. и не выражает территориальных претензий в макрорегионе: в 2019 г. завершилась делимитация границ с Норвегией и Данией в районе о. Ян-Майен. Главным же средством преумножения регионального влияния являются многосторонние форматы сотрудничества, прежде всего — Арктический совет.

В 2019–2021 гг. в повестке председательства Исландии приоритетное внимание уделялось социально-экономическим вопросам и устойчивому развитию. Именно проблемы экологии и природопользования оказались центральными в тексте Рейкьявикской декларации 2021 г., подписанной членами Совета по итогам председательства Рейкьявика. Фактически в рамках арктической политики исландское правительство увязывает экологическое измерение с проблематикой гендерного равенства и прав человека — сферами, где страна является признанным лидером.

Примечательно в этой связи, например, повышенное внимание властей к проблеме коренных жителей Арктики, в то время как население самой Исландии этнически гомогенно. Еще в 2002–2004 гг. Рейкьявик определил эту проблему в качестве одной из ключевых на повестке своего председательства в Арктическом совете [10], и она до сих пор остается среди приоритетных вопросов. При этом Рейкьявик уделяет мало внимания проблеме свободы судоходства в регионе. В частности, в споре Канады и США о статусе Северо-Западного прохода пытается балансировать между союзниками, лишний раз не затрагивая этот вопрос. В то же время ввиду общей деградации евроатлантической архитектуры безопасности закономерно возрастает внимание Рейкьявика к проблемам арктической безопасности [11].

Увязывание несиловых проблем в рамках арктической политики Исландии способствует развитию ее отношений с партнерами за счет «эффекта перелива» сотрудничества [12] из одной сферы в другую, а также стратегии «лидерства, основанного на собственном примере» [13]. Это позволяет Рейкьявику формировать привлекательный имидж ответственного игрока и занимать место лидера в ситуативных отраслевых альянсах с партнерами, превосходящими Исландию в материальном отношении. Так, например, в 2013 г. по инициативе президента Оулавюра Рагнара Гримссона была организована дискуссионная площадка «Северный полярный круг» — ежегодный форум, объединяющий уже более 3 тыс. участников из 70 стран. Во многом именно фактор личности президента был драйвером проактивных действий Рейкьявика в регионе.

Помимо этого, в 2015–2017 гг. Рейкьявик участвовал в работе формата «5+5» — процесса сотрудничества арктической «пятерки» с КНР, ЕС, Исландией, Японией и Южной Кореей. По итогам совещаний участники подписали Соглашение о предотвращении нерегулируемого рыболовства в открытом море в центральной части Северного Ледовитого океана.

***

Таким образом, для арктической политики Исландии характерно стремление извлекать выгоду из противоречий между превосходящими ее по мощи державами и избегать при этом втягивания в силовое противостояние. Рост внимания Китая и США к Арктике в целом соответствует интересам Исландии, но шаги в направлении милитаризации региона воспринимаются в Рейкьявике негативно. Вследствие этого для местных властей приоритетными сферами международного сотрудничества являются экология, климат и права человека.

Имея скромные внешнеполитические ресурсы, Исландия не способна эффективно противостоять политическому давлению со стороны Вашингтона, однако американские власти прибегают к нему нечасто: после демаршей администрации Д. Трампа не было каких-либо публичных шагов, направленных на жесткое принуждение Исландии к атлантической солидарности. На этом фоне научно-технологическое сотрудничество с Китаем продолжается на стабильно высоком уровне, что соответствует долгосрочным региональным интересам Пекина и позволяет Рейкьявику использовать «китайский фактор» для мультипликации влияния в ассиметричном военно-политическом альянсе с США.

Другими действенными средствами укрепления международных позиций в регионе для Рейкьявика остаются многосторонние форматы. Формируя их повестку, он намеренно обращает внимание партнеров на наличие устойчивых связей между проблемами в тех областях, в которых Исландия является признанным лидером. Таким образом, островное государство использует арктическую политику для укрепления своего международного влияния.

1. Thorhallsson B., Gunnarsson P. Iceland’s alignment with the EU—US sanctions on Russia: autonomy versus dependence. Global Affairs, 2017. Vol. 3, №3. P. 308.

2. Stefansson V. Iceland, the First American Republic. N. Y.: Doubleday, Doran and Company, 1939.

3. Воротников В.В., Панков Е.С. Трансформация подхода США к определению границы Западного полушария в Северной Атлантике накануне размещения вооруженных сил в Исландии в 1941 г. // Электронный научно-образовательный журнал «История», 2023. T. 14. №8 (130).

4. Jónsson G. Iceland and the Nordic Model of Consensus Democracy, Scandinavian Journal of History, 2014. Vol. 39, №4, P. 522–523.

5. Мартынов В.Л., Кузин В.Ю. Границы Арктики и границы в Арктике // Арктика XXI век. Гуманитарные науки. 2018. №2 (16). C. 4–17.

6. Østhagen A., Schofield C.H. The Arctic Ocean: Boundaries and Disputes // The Arctic Yearbook, 2021. P. 5–22.

7. Puranen M., Kopra S. China’s Arctic Strategy — a Comprehensive Approach in Times of Great Power Rivalry. Scandinavian Journal of Military Studies, 2023. Vol. 6(1). P. 246–247.

8. Leira H., de Carvalho B. Russia and China in Iceland? Norwegian Institute of International Affairs. Policy Brief № 44 / 2016. P. 3.

9. Thorhallsson B. A small state in world politics: Iceland’s search for shelter // Icelandic Review of Politics & Administration, 2018. Vol. 14, №1. P. 61–82.

10. Ingimundarson V. Framing the national interest: the political uses of the Arctic in Iceland’s foreign and domestic policies // The Polar Journal, 2015. Vol. 5, №1, P. 84.

11. Hansson P., Hauksdottir G.R.Th. Iceland and the European Union: Arctic Security and Great Power Interest / Looking North: The European Union and Arctic Security from a Nordic and German Perspective. Konrad Adenauer Stiftung and Fridtjof Nansen Institutt, 2021. P. 63.

12. Понятие «эффект перелива», предложенное неофункционалистом Э. Хаасом в 1958 г., в данном случае обозначает эффект, возникающий в отношениях двух государств с небольшим объемом общих интересов, при котором их спорадическое сотрудничество по конкретным проблемам ведeт к образованию широкого спектра связей в различных отраслях. См.: Haas E.B. The Uniting of Europe: Political, Social, and Economic Forces, 1950–1957. Stanford: Stanford University Press, 1958. P. 297.

13. Смысл стратегии «лидерства, основанного на собственном примере», (lead-by-example strategy) заключается в намеренном конструировании малым государством благоприятного международного имиджа на основе эффективных преобразований в национальном хозяйстве. Подробнее см.: Thorhallsson B, Elínardóttir J.S. The Nordic states: keeping cool at the top? / Baldacchino G., Wivel A. (ed.) Handbook on the Politics of Small States. Cheltenham: Edward Elgar, 2020. P. 122; Frentz J.-M. The Foreign Policy of Luxembourg / Steinmetz R., Wivel A. (ed.) Small States in Europe: Challenges and Opportunities. Aldershot: Ashgate, 2010. P. 139.