США в Арктике: эпоха ренессанса

Арктика постепенно выходит на авансцену большой политики, с каждым годом привлекая все большее внимание как региональных, так и внерегиональных акторов. Долгое время арктическое направление не получало должного внимания со стороны руководства США, и «арктический поворот» в первую очередь связан с деятельностью администрации Б. Обамы. Именно за время его президентства была принята Национальная стратегия США в Арктике, заложившая основы политики страны в регионе, в 2015 г. был создан координирующий орган — исполнительный руководящий комитет по вопросам Арктики.

В своей работе «Arctic Imperatives. Reinforcing U.S. Strategy on America’s Fourth Coast» авторы провели подробный анализ места Арктики в американской внутри- и внешнеполитической повестке дня, а также разработали рекомендации для Администрации Д. Трампа по усилению позиций США на арктических рубежах.

В центре доклада стоит вопрос о необходимости присоединения США к Конвенции ООН по морскому праву 1982 г. Эта проблема — краеугольный камень американской арктической политики, поэтому зачастую ее называют «тридцатилетней войной», которая, правда, длится уже тридцать пятый год.

Всему виной раскол в американских политических элитах: республиканцы и демократы приводят различные аргументы как за, так и против ратификации документа. Главный аргумент противников присоединения — экономические потери, которые грозят США при разработке нефтегазовых месторождений на расширенном континентальном шельфе, т.е. далее 200 миль от берега.

Еще один камень преткновения — противоречия в правовой сфере, где против США единым фронтом выступают Канада и Россия. Оба государства категорически отвергают возможность интернационализации северных транспортных артерий, Северного морского пути и Северо-Западного прохода, и заинтересованы в законодательном закреплении национального контроля над ними.

Особое внимание в докладе уделено необходимости расширения ледокольного флота США. В настоящее время американская береговая охрана располагает 3 ледоколами, из которых в рабочем состоянии находятся только два. Получается, что по количеству ледоколов у Америки, которая имеет непосредственное отношение к Арктике, паритет с Китаем, новой внерегиональной «арктической» державой.

В целом можно говорить о том, что доклад продолжает линию развития северных территорий, намеченную Б. Обамой, и обозначает шесть приоритетных направлений дальнейшей работы: ратификация Конвенции ООН по морскому праву 1982 г., развитие ледокольного флота, модернизация арктической инфраструктуры, содействие устойчивому развитию штата Аляска, наращивание международного сотрудничества и поддержка научных исследований в регионе. Если говорить о приверженности данным положениям нынешнего президента Д. Трампа и преемственности политики США в регионе, то, кроме экологического направления, общий стратегический курс вряд ли претерпит существенные изменения. Об этом, в частности, свидетельствует тот факт, что основная часть ключевых сотрудников Государственного департамента, отвечавших за проведение политики США в Арктическом регионе при администрации Б. Обамы, сохранили свои места и при новом президенте. Поэтому есть основания полагать, что в ближайшие годы США продолжат свое возвращение в Арктику и будут стремиться к укреплению своих национальных интересов в регионе.

Arctic Imperatives. Reinforcing U.S. Strategy on America’s Fourth Coast

Арктика постепенно выходит на авансцену большой политики, с каждым годом привлекая все большее внимание как региональных, так и внерегиональных акторов. Долгое время арктическое направление не получало должного внимания со стороны руководства США, и «арктический поворот» в первую очередь связан с деятельностью администрации Б. Обамы. Именно за время его президентства была принята Национальная стратегия США в Арктике, заложившая основы политики страны в регионе, в 2015 г. был создан координирующий орган — исполнительный руководящий комитет по вопросам Арктики. Б. Обама стал первым президентом, посетившим Аляску, кроме того, в годы его нахождения у власти, Америка занимала пост председателя в Арктическом Совете (АС), которое оказалось достаточно успешным и результативным. В частности, были подписаны Совместное заявление о намерении развивать многостороннее сотрудничество в формате Арктического форума береговых охран, Соглашение о запрете рыбной ловли в международных водах Арктики и Соглашение по укреплению международного арктического научного сотрудничества. По большому счету, именно во время председательства в АС, США фактически признали, что уделяли недостаточное внимание развитию своих полярных территорий, и во многом отстали от своих северных коллег, и поэтому старались максимально эффективно использовать эти 2 года для решения своих внутренних проблем в первую очередь путем повышения осведомленности американского общества относительно Арктики. Новая Администрация пока не выработала окончательную стратегию относительно Арктики, однако уже подвергла ревизии многие инициативы предыдущего кабинета. В связи с этим представляет особый интерес доклад по Арктике Совета по международным отношениям (Council on Foreign Relations), который перекидывает мостик от поставленных США целей в 2015–2017 гг. к их дальнейшей реализации в рамках изменившейся политической конъюнктуры внутри страны. В своей работе «Arctic Imperatives. Reinforcing U.S. Strategy on America’s Fourth Coast» авторы провели подробный анализ места Арктики в американской внутри- и внешнеполитической повестке дня, а также разработали рекомендации для Администрации Д. Трампа по усилению позиций США на арктических рубежах.

Конвенциональный подход

В центре доклада стоит вопрос о необходимости присоединения США к Конвенции ООН по морскому праву 1982 г. Эта проблема — краеугольный камень американской арктической политики, поэтому зачастую ее называют «тридцатилетней войной», которая, правда, длится уже тридцать пятый год. Дело в том, что США — единственная страна «арктической пятерки», которая до сих пор не ратифицировала Конвенцию, несмотря на то, что присоединение к ней всегда рассматривалось американским политическим истеблишментом в качестве важнейшего шага на пути США к полноценному включению Америки в действующий международно-правовой режим Арктики. Курс на необходимость ратификации Конвенции даже получил закрепление в Национальной стратегии США в Арктике 2013 г., однако никаких изменений не последовало. Возникает логичный вопрос, почему же за столь продолжительный период времени США так и не вошли в список стран-участниц Конвенции ООН по международному праву, хотя неоднократно декларировали свою приверженность ее положениям?

Всему виной раскол в американских политических элитах: республиканцы и демократы приводят различные аргументы как за, так и против ратификации документа. С одной стороны, подписание Конвенции укрепит статус США в регионе, в том числе по отношению к внерегиональным игрокам, закрепит благоприятные права навигации, придаст правовую определенность добыче полезных ископаемых, что окажет существенную помощь нефтегазовым компаниям США при разработке и реализации долгосрочных арктических проектов. Кроме того, после ратификации США смогут претендовать на расширение своих границ за счет арктического континентального шельфа, а это, в свою очередь, позволит открыть дополнительные возможности для разработки полезных ископаемых морского дна и раскрыть экономический потенциал территорий. Немаловажную роль играет и моральная сторона вопроса: США, заявляя о своей приверженности установленным нормам права, должны сами неукоснительно их соблюдать, поэтому ратификация Конвенции способствовала бы укреплению авторитета Америки как поборника международного права.

Арктический путь к бесконфликтным отношениям между государствами. Интервью с Полом Беркманом и Ораном Янгом

Главный аргумент противников присоединения — экономические потери, которые грозят США при разработке нефтегазовых месторождений на расширенном континентальном шельфе, т.е. далее 200 миль от берега. В этом случае, согласно Конвенции, государство должно делать отчисления в Международный орган ООН по морскому дну в размере 1% стоимости добычи на этом участке, размер которых в течение 12 лет увеличивается до 7% и остается на этом уровне. Полученные средства направляются в развивающиеся страны, а с таким альтруизмом согласны далеко не все американцы, особенно учитывая тот факт, что, не ратифицируя Конвенцию, они обладают практически такими же правами на использование ресурсов, как и государства-участники. В случае принятия всех условий Конвенции США потеряют часть суверенитета и попадут в зависимость от международного органа. Не соответствует национальным интересам США и право мирного прохода, закрепленное в Конвенции, которое подразумевает надводный проход подводных лодок.

Как ни удивительно, такая позиция США имеет свои плюсы. Так, если США подпишут Конвенцию ООН по морскому праву 1982 г., дно Центральной Арктики окончательно получит статус общего наследия человечества (ОНЧ). По сути, это означает «день открытых дверей» для неарктических держав, которые автоматически получат доступ к этим районам. Авторы утверждают, что ратификация Конвенции — залог эффективного продвижения национальных интересов США в регионе, поэтому рекомендует Администрации Д. Трампа активнее заняться реализацией данного предложения. Однако перспективы присоединения США к Конвенции во время президентского срока Д. Трампа выглядят не столь оптимистично. Во-первых, для проведения законопроекта о ратификации необходима поддержка двух третей членов Сената. Во-вторых, Д. Трамп уже неоднократно заявлял о том, что США больше не будет заниматься «благотворительностью», поэтому вряд ли он будет педалировать закрепление за Америкой новых финансовых обязательств. Тем не менее США продолжают соблюдать оптимальный правовой баланс и, признавая многие нормы Конвенции, следуют им, как и страны-участницы.

Диалог и ссоры

В отношении международного сотрудничества доклад подчеркивает роль Арктического совета (АС) как главной площадки для поддержания диалога и эффективного регионального управления в Арктике, что полностью соответствует официальной позиции Вашингтона, хотя и с некоторыми оговорками. Если остальные арктические страны стремятся к превращению АС в полноценную международную организацию, наделив ее правом принимать обязательные к исполнению решения, США выступают категорически против такого расширения полномочий, опасаясь, что они могут войти в противоречие с политической линией государства. Безусловно, Америка заинтересована и в том, чтобы обсуждение военных вопросов оставалось вне рамок Совета, ведь главная роль в поддержании военной безопасности арктических территорий отводится НАТО, причем в докладе отмечается, что Арктика представляет собой регион долгосрочных интересов альянса. Это неудивительно, ведь значение Арктики неуклонно растет, а все страны «арктической пятерки», за исключением России, принадлежат блоку НАТО. Однако сразу стоит оговориться, что такая активизация деятельности альянса может указывать на милитаризацию региона в связи с необходимостью России сохранять военный паритет с блоком, что, в итоге, крайне негативно отражается на международной обстановке в Арктике. Россия, наряду с Канадой и Китаем, выделяется как наиболее важный партнер в регионе. Несмотря на непростой этап во взаимоотношениях между Россией и США, Америка не заинтересована в эскалации напряженности у своих северных территорий: в Арктическом регионе заложен большой потенциал для совместной работы, связанный не в последнюю очередь с возрастающей потребностью в укреплении практического взаимодействия между арктическими государствами. Тем не менее надо признать, что сотрудничество в Арктике, скорее всего, не сможет коренным образом изменить ситуацию в целом, однако имеет большое значение для накопления опыта взаимодействия, который в дальнейшем может подтолкнуть Москву и Вашингтон к восстановлению испорченных отношений и созданию в Арктике зоны безопасности и стабильности.

Юлия Боброва:
Северный морской путь: национальный правовой режим в меняющемся международном контексте

Если остальные арктические страны стремятся к превращению АС в полноценную международную организацию, наделив ее правом принимать обязательные к исполнению решения, США выступают категорически против такого расширения полномочий, опасаясь, что они могут войти в противоречие с политической линией государства.

Еще один камень преткновения — противоречия в правовой сфере, где против США единым фронтом выступают Канада и Россия. Оба государства категорически отвергают возможность интернационализации северных транспортных артерий, Северного морского пути и Северо-Западного прохода, и заинтересованы в законодательном закреплении национального контроля над ними. США, в свою очередь, считают их международными проливами, в которых действует право транзитного прохода. Важность свободы судоходства для Америки обусловлена двумя факторами: военно-стратегическими интересами и коммерческим, транспортно-логистическим использованием территорий.

Отдельный раздел доклада посвящен развитию штата Аляска — американского форпоста в Арктическом регионе, который, занимая одно из последних мест по показателям ВВП и уровню жизни населения, оказался совершенно не готов к росту активности США в Арктике. Проблема заключается в том, что экономика штата завязана в основном на добыче нефти и газа, а в связи со снижением цен на нефть произошло резкое сокращение интереса нефтяных компаний к арктическому шельфу США. Более того, политика Б. Обамы, нацеленная, прежде всего, на борьбу с экологическими угрозами, вводила запрет на разработку и добычу нефти и газа на ряде шельфовых месторождений, что привело к еще большему подрыву экономики штата, увеличило число безработных и в целом неблагоприятно отразилось на социальной ситуации в штате. Поэтому жители Аляски, безусловно, с воодушевлением встретили инициативу Д. Трампа об отмене этих ограничений. Для штата с самым высоким уровнем безработицы в 6,7% (со средним показателем по стране 4,4%), алкоголизма и неутешительной статистикой суицидов указ, направленный на преломление этих негативных тенденций, представляется глотком свежего воздуха. Снимая запреты, Д. Трамп стремится к обеспечению энергетической независимости страны, созданию новых рабочих мест и развитию смежных областей. Казалось бы, всех изменения устраивали, но тревогу забили представители национальных экологических движений и международные природоохранные организации. Например, WWF призывает президента к большей сознательности в отношении вопросов экологии. Так, Б. Обама в свое время объявил о катастрофических последствиях изменения климата, которые затрагивают не только северные штаты, но и мир в целом, и выступал за активную борьбу с этой опасностью, обозначив ее приоритетность за время председательства США в Арктическом Совете. Д. Трамп, наоборот, известен своим скептическим отношением к данной проблеме, считая ее выдумкой Китая. В свою очередь доклад констатирует, что изменение климата — не «байка» ученых, и его влияние уже ощущается жителями Аляски и приводит к так называемой климатической миграции. Кроме того, вопрос устойчивого экологического развития непосредственно связан с вопросами обеспечения населения Аляски питьевой водой, продовольственной безопасности штата и рыболовством. Именно поэтому авторы доклада настаивают, что без эффективного управления и бережного отношения к уязвимым природным экосистемам северных территорий страна рискует столкнуться с необратимыми последствиями ухудшения экологической обстановки. Однако, несмотря на все рекомендации, вероятность того, что Д. Трамп свернет с намеченного курса, представляется довольно низкой: его нацеленность, прежде всего, на экономическую выгоду, неоднократные заявления о преувеличении масштабов экологических проблем позволяют говорить о том, что экологический аспект освоения Арктики пока что останется в стороне.

Независимость и судоходство

Развитие арктических территорий немыслимо в отрыве от транспортно-логистической модернизации, и вот здесь США существенно отстали от своих коллег по «арктической пятерке». Особое внимание в докладе уделено необходимости расширения ледокольного флота США. В настоящее время американская береговая охрана располагает 3 ледоколами, из которых в рабочем состоянии находятся только два. Получается, что по количеству ледоколов у Америки, которая имеет непосредственное отношение к Арктике, паритет с Китаем, новой внерегиональной «арктической» державой. Такое положение дел не может устраивать США, поэтому авторы приходят к выводу, что для реализации своих интересов в Арктике (для поисково-спасательных работ, оперативного реагирования на чрезвычайные ситуации, а также обеспечения своих торговых нужд) Америка должна построить как минимум 6 ледоколов вдобавок к уже существующим. Сделан акцент на том, что США должны самостоятельно развивать строительство ледовых судов, не уповая на возможность их аренды у других государств. Данная установка объясняется тем фактом, что США стремятся сохранить свою независимость от других государств в вопросах кораблестроения и заложить прочную основу реализации долгосрочных интересов сраны в регионе. В 2017 г. планируется выделить 150 млн долл. на начало строительства ледокола, к 2020 г. он должен быть заложен, а запуск намечается на 2024–2025 гг.

Андрей Загорский:
Россия и США в Арктике

Еще одной проблемой эффективного развития территорий становится отсутствие глубоководных портов. Ввиду климатических изменений все отчетливее вырисовываются перспективы судоходства и коммерческого использования северных морей, однако, стоит признать что инфраструктурная составляющая пока не соответствует амбициозным торговым устремлениям. Так, на Аляске расположен всего один глубоководный порт Датч-Харбор. До 2020-го года специалисты инженерного корпуса армии США должны проанализировать возможность создания еще, как минимум, одного глубоководного порта для базирования судов ледового класса. На данный момент в качестве основного варианта рассматривается городок Ном, который, по сути, служит контрольно-пропускным пунктом в Берингов пролив, что дает ему ряд военно-стратегических преимуществ.

Другими ключевыми направлениями для повышения безопасности американского сектора Арктики, по мнению авторов доклада, выступают развитие телекоммуникационной инфраструктуры, контроль над воздушным пространством, а также создание необходимой инфраструктуры в Чукотском море и море Бофорта для реагирования на различные ЧС. При этом акцент делается на важность установления партнерских связей по данным вопросам с другими государствами и тесного сотрудничества при реализации подобных инициатив. Этот тезис еще раз наглядно демонстрирует уникальность Арктического региона, который заставляет страны взаимодействовать друг с другом.

В целом можно говорить о том, что доклад продолжает линию развития северных территорий, намеченную Б. Обамой, и обозначает шесть приоритетных направлений дальнейшей работы: ратификация Конвенции ООН по морскому праву 1982 г., развитие ледокольного флота, модернизация арктической инфраструктуры, содействие устойчивому развитию штата Аляска, наращивание международного сотрудничества и поддержка научных исследований в регионе. Если говорить о приверженности данным положениям нынешнего президента Д. Трампа и преемственности политики США в регионе, то, кроме экологического направления, общий стратегический курс вряд ли претерпит существенные изменения. Об этом, в частности, свидетельствует тот факт, что основная часть ключевых сотрудников Государственного департамента, отвечавших за проведение политики США в Арктическом регионе при администрации Б. Обамы, сохранили свои места и при новом президенте. Поэтому есть основания полагать, что в ближайшие годы США продолжат свое возвращение в Арктику и будут стремиться к укреплению своих национальных интересов в регионе.