Шаг назад или шаг вперед? Министерская встреча Арктического совета в Икалуите

Состоявшуюся 24–25 апреля 2015 года сессию Арктического совета на уровне министров иностранных дел восьми государств-участников трудно назвать прорывной. Но успехи и неудачи Арктического совета следует оценивать, исходя из тех ожиданий, которые его участники связывали с планами деятельности, согласованными два года назад. Государствам Арктического совета удалось, если и не в полной, то в значительной мере оградить деятельность совета от влияния общего осложнения отношений между Россией и Западом. Возможно, это не шаг, а полшага вперед. Но уж никак не назад.

Состоявшуюся 24–25 апреля 2015 года и проходящую раз в два года сессию Арктического совета на уровне министров иностранных дел восьми государств-участников трудно назвать прорывной. Злые языки заранее поспешили охарактеризовать ее чуть ли не как провальную.

Во-первых, на заседание Арктического совета не поехал российский министр иностранных дел Сергей Лавров. Правда, Россия была представлена достойным образом – министром природных ресурсов и экологии Сергеем Донским.

Во-вторых, на сессии не было подписано ни одно новое юридически обязывающее соглашение. Вину за это поспешили возложить на председательствовавшую последние два года в Арктическом совете Канаду, проводящую жесткую политику в отношении России в условиях украинского кризиса. Правда, если внимательно посмотреть на вопросы, которые теоретически могли бы стать предметом новых соглашений: сотрудничество государств в предотвращении разливов нефти и сокращение выбросов метана и углерода, – то Канада скорее относилась к активным сторонникам обязывающих решений по этим вопросам, чем к противникам.

В-третьих, на сессии в Икалуите не было принято решение о предоставлении статуса наблюдателя Европейскому союзу, несмотря на то, что осенью 2014 года Канада сняла свои возражения, которые были главным препятствием для принятия соответствующего решения два года назад. Разумеется, в условиях проведения ЕС политики санкций в отношении России Москва не была настроена на то, чтобы распахнуть перед ним двери для участия в работе Арктического совета. Но и здесь было принято решение внешне элегантное – рассмотрение всех заявок, а не только заявки ЕС, на статус наблюдателей было отложено до следующей сессии совета, которая состоится через два года в США.

Отрицать атмосферное влияние украинского кризиса на отношения внутри Арктического совета – безнадежное занятие. Оно есть и неоднократно проявлялось в последний год. То представители Канады не приедут в Москву на заседание целевой группы, то у Канады нет бюджета для оплаты переводчиков на другом заседании. Такие мелкие уколы сопровождали работу структур Арктического совета на протяжении всего последнего года.

На фоне глубокого кризиса в отношениях России с Западом велик соблазн объяснить отсутствие новых соглашений неконструктивным подходом западных стран. Но успехи и неудачи Арктического совета следует оценивать прежде всего, исходя из тех ожиданий, которые его участники связывали с планами деятельности, согласованными два года назад. При таком сравнении последнюю сессию Арктического совета трудно оценить как неудачу и тем более – как откат назад. На целом ряде направлений сотрудничества, согласованных на прошлой сессии в Кируне (Швеция), налицо очевидный прогресс, на который государства не очень рассчитывали два года назад, когда об украинском кризисе не было и речи.

REUTERS/NASA/Chris Larsen/Pixstream
Павел Гудев:
Арктическая неопределенность

Проходящие раз в два года министерские сессии Арктического совета – это вершина айсберга. Основная работа, проходящая в целевых и рабочих группах, проводимая старшими должностными лицами нуждающаяся в одобрении министров, привлекает меньше внимания общественности, но она не менее важна.

Примечательная особенность Арктического совета заключается в том, что его повестка дня и все обсуждения в арктическом формате носят исключительно конструктивный характер. Случающиеся время от времени демарши по темам, не имеющим прямого отношения к арктическому сотрудничеству, не меняют общий настрой на сотрудничество.

В прошедшие два года в полную силу заработал постоянный секретариат. После нескольких лет согласований и решений организационно-финансовых вопросов заработал инструмент финансирования проектов Арктического совета, основную выгоду от деятельности которого получает Россия. Продолжалась активная и чрезвычайно насыщенная деятельность шести рабочих групп и четырех целевых групп совета. Последние занимают особое место в структуре деятельности этой организации, поскольку именно на них возлагаются конкретные задачи по подготовке решений, принимаемых министрами.

В 2013 году были созданы четыре целевые группы: для подготовки плана действий или иной договоренности по предупреждению загрязнения нефтью; для реализации договоренностей относительно действий по достижению усиленного сокращения выбросов сажи и метана в Арктике; для работы, направленной на подготовку договоренности по улучшению научно-исследовательского сотрудничества между арктическими государствами и для содействия созданию циркумполярного бизнес-форума.

В 2013 году ни по одному из перечисленных вопросов речь не шла о подготовке юридически обязывающих соглашений. Участники Арктического совета отдавали себе отчет в том, насколько сложной будет эта работа.

Наиболее простым оказалось решение задачи создания арктического делового совета, который был учрежден в сентябре 2014 года (один из пиков украинского кризиса). Сложнее складывалась работа в остальных целевых группах, и сложности, с которыми они столкнулись, были связаны прежде всего с самим предметом их деятельности.

TASS/Barcroft Media
Андрей Криворотов:
Рогозин и Шпицберген — разжигая Арктику

Сопредседателями целевой группы по предупреждению загрязнения нефтью были Россия и Норвегия. В подписанном в 2013 году соглашении речь шла только о готовности и ликвидации последствий разливов нефти. Вопросы предупреждения разливов были из него исключены, поскольку договориться по ним оказалось намного сложнее. По этой причине в 2013 году было принято осторожное решение – обсудить план действий или иную договоренность по предупреждению загрязнения нефтью. При этом имелось в виду в 2015 году рассмотреть отчет целевой группы, не исключая при этом, что основной свой результат она представит только в 2017 году.

Тем не менее в Икалуите министрами был принят рамочный план сотрудничества по предотвращению загрязнения нефтью в результате деятельности по добыче углеводородных ресурсов и интенсификации судоходства в морской Арктике. Этот план не носит юридически обязывающего характера. Его выполнением призваны заниматься компетентные национальные органы арктических государств в сотрудничестве друг с другом. Но в любом случае – это даже больше того, на что рассчитывали государства в 2013 году. Впрочем, группа продолжит свою деятельность и представит ее результаты следующей сессии совета в 2017 году.

Целевая группа для подготовки договоренностей относительно действий по достижению усиленного сокращения выбросов сажи и метана работала под председательством Канады и Швеции. Вопрос сложный прежде всего для России. В Кируне в 2013 году С. Лаврову даже пришлось специально подчеркнуть в своем выступлении, что Россия не уходит от обсуждения этого вопроса, но он требует всестороннего и предметного обсуждения. Сложность вопроса не связана с политикой. Она лежит прежде всего в экономической и финансовой плоскости. Существенное снижение выбросов, не говоря уже об их минимизации, потребовало бы от России значительных инвестиций, которые она не могла себе позволить ни в 2013 году, ни тем более сейчас.

Тем не менее в Икалуите был принят рамочный документ о действиях по достижению усиленного сокращения выбросов сажи и метана. Он ставит скромные цели. На этом этапе речь идет о предоставлении государствами количественных оценок выбросов сажи и метана, а также информации о принимаемых ими мерах по сокращению таких выбросов. В рамках Арктического совета создается экспертная группа с целью содействовать претворению в жизнь поставленных в рамочном документе целей. Целевая же группа продолжит свою работу и представит ее результаты следующей сессии Арктического совета в 2017 г. Амбициозная цель, которая перед ней стоит – подготовить рекомендации по общему количественному сокращению выбросов сажи и метана странами Арктического совета.

Екатерина Клименко:
Новый лидер в Арктическом совете: каков
будет стратегический выбор Вашингтона?

Успех этой миссии отнюдь не гарантирован. О сложностях, с которыми может столкнуться Россия при реализации подобных амбициозных целей, говорит и ее более сдержанная позиция по данному вопросу, и оговорки относительно характера ее взаимодействия с экспертной группой. Так что вполне можно утверждать, что прогресс, достигнутый целевой группой по сокращению выбросов сажи и метана в целом превзошел ожидания 2013 года, хотя деятельность по доведению этой работы до логического конца далека от завершения – независимо от того, сколько времени еще продлится украинский кризис.

Наконец, целевая группа по подготовке договоренности по улучшению научно-исследовательского сотрудничества между арктическими государствами, которая работала под председательством России, Швеции и США. Изначально в ее мандате речь не шла о подготовке межгосударственного соглашения. Задача группы заключалась в инвентаризации проблем, с которыми страны сталкиваются на пути интенсификации и повышения эффективности трансграничного научного сотрудничества, и подготовке соответствующих рекомендаций. На каком-то этапе в группе встал вопрос о том, что решению этой задачи в наибольшей степени будет способствовать подготовка межгосударственного соглашения.

Возможность подготовки юридически обязывающего соглашения по научному сотрудничеству в Арктике обсуждалась на последнем заседании группы. И хотя полного единодушия по этому вопросу нет, и ясно обозначены сложные вопросы разработки такого соглашения, в том числе когда речь идет об участии в сотрудничестве третьих, неарктических государств, в Икалуите было принято решение дополнить мандат целевой группы и поручить ей подготовку юридически обязывающего соглашения к 2017 году.

Таким образом, работа Арктического совета в период между двумя последними сессиями не только не стагнировала под влиянием украинского кризиса, но наоборот была крайне насыщенной и достаточно продуктивной. Пройден важный промежуточный рубеж. Намечены новые цели. Приняты решения о формировании новых целевых групп, ряд рамочных документов по другим вопросам.

Все это говорит о том, что государствам Арктического совета удалось, если и не в полной, то в значительной мере оградить деятельность совета от влияния общего осложнения отношений между Россией и Западом.

Возможно, это не шаг, а полшага вперед. Но уж никак не назад.