Саммит НАТО 2021: склеенное зеркало и выводы для России

Саммиты Североатлантического альянса — всегда одно из ключевых событий для российского внешнеполитического истэблишмента, так как НАТО для России — традиционный «значимый другой». Интерес к событию не могут не подогревать постоянные упоминания Москвы в качестве основного антагониста в выступлениях руководства альянса. 14 июня 2021 г. состоялась первая с декабря 2019 г. очная встреча лидеров трансатлантических государств, основательная подготовка к которой велась на протяжении всего этого периода как в формате двусторонних переговоров, на уровне министров иностранных дел и военных миссий 30 государств, так и концептуально — в формате #NATO2030.

Учитывая турбулентность международной ситуации, а также период внутренних противоречий, через который прошла НАТО в последние 5 лет, анализ ключевых заявлений саммита заслуживает внимания. На фоне резонансной встречи президентов России и США он остался несколько в тени, а российские СМИ сосредоточились на гарантиях возможности вступления в альянс Украине и Грузии, призывах к России исключить Чехию и США из списка «недружественных» стран или даже предположили, что саммит являлся подготовительной почвой для встречи В. Путина и Дж. Байдена. Наиболее комплексный анализ события представили Русская служба BBC и коллеги из ИМЭМО РАН.

Позволим себе несколько провокационный тезис: при том, что принятые по итогам мероприятия решения и сделанные в его ходе заявления касаются России и важны для нее, вопреки расхожему мнению и непосредственному тексту, они на самом деле направлены не в сторону Москвы.

Итоговый документ НАТО может способствовать решению нескольких принципиальных внутренних задач. Во-первых, самая большая трудность в альянсе — уже упомянутые центробежные тенденции. Доклад экспертной группы эксплицитно формулирует, что преодоление внутреннего раскола, а именно — недопущение расхождений между США и ЕС — его первостепенная задача.

Во-вторых, проблема единства (особенно в ее американской интерпретации) тесно связана с решением «проклятого» финансового вопроса в НАТО. Поэтому необходимо обратить внимание на отраженное в коммюнике согласие союзников повысить уровень своих расходов на оборону, а также, «при необходимости общего финансирования НАТО», начиная с 2023 г.

В-третьих, прошедший саммит был принципиально необходим Вашингтону и стал тестом на сотрудничество США и Европы в меняющемся мире. Можно сказать, что американской администрации удалось создать почву для обеспечения своей политики в ближайшие годы. Однако предполагавшаяся переориентация НАТО на противостояние с КНР пока не столь очевидна.

В-четвертых, еще одним внутренним вопросом, решение которого удалось продвинуть, стали непосредственные аспекты развития военной мощи, противодействия терроризму и формата присутствия в Афганистане и Ираке.

В-пятых, союзникам удалось продвинуться в классификации нетрадиционных угроз, и это имеет важное значение.

Первый саммит Дж. Байдена с союзниками по НАТО стал как минимум небезуспешным — сразу несколько ключевых вопросов для альянса получили позитивное развитие в итоговом документе, который не ограничился риторическими оборотами, но также создал потенциал для появления конкретных практических инициатив и новых институциональных механизмов их реализации.

Союзники продемонстрировали солидарность на встрече в Брюсселе уже в том, что они готовы договариваться, благодаря чему удалось достичь определенной степени взаимопонимания, достаточной для текущего переходного периода. Это значит, что теперь, в случае усугубления американо-китайской биполярности и формирования более отчетливых коалиций, блок может действовать более сплоченно, чем до саммита. Безусловно, это скажется на отношениях по линии ЕС — КНР и не создаст положительного импульса для отношений Россия — ЕС, как не расширит пространства и для развития российско-трансатлантических отношений.

Тем не менее произошедшее не вносит элемента существенной неожиданности, а значит мир продолжает идти по тому пути, свидетелями которого мы являемся уже несколько лет. Отношения России и НАТО остаются на низком уровне, но, на наш взгляд, фактор Москвы используется союзниками, скорее, в качестве еще одной понятной и привычной причины для восстановления солидарности, хотя Россия уже не является основной целью политики альянса.

В таких условиях из пяти перечисленных выше достижений НАТО принципиальное значение для России имеет последнее — понижение порога реакции на потенциальные угрозы кибербезопасности, главным виновником которых часто называют Москву. В этой сфере, действительно, необходимо продолжение диалога.

Поддержание взаимодействия по тем вопросам, где это возможно — единственный способ если не улучшить отношения России и НАТО, то хотя бы не допустить их дальнейшей деградации.

Саммиты Североатлантического альянса ¬— всегда одно из ключевых событий для российского внешнеполитического истэблишмента, так как НАТО для России — традиционный «значимый другой». Интерес к событию не могут не подогревать постоянные упоминания Москвы в качестве основного антагониста в выступлениях руководства альянса. 14 июня 2021 г. состоялась первая с декабря 2019 г. очная встреча лидеров трансатлантических государств, основательная подготовка к которой велась на протяжении всего этого периода как в формате двусторонних переговоров, на уровне министров иностранных дел и военных миссий 30 государств, так и концептуально — в формате #NATO2030.

Учитывая турбулентность международной ситуации, а также период внутренних противоречий, через который прошла НАТО в последние 5 лет, анализ ключевых заявлений саммита заслуживает внимания. На фоне резонансной встречи президентов России и США он остался несколько в тени, а российские СМИ сосредоточились на гарантиях возможности вступления в альянс Украине и Грузии, призывах к России исключить Чехию и США из списка «недружественных» стран или даже предположили, что саммит являлся подготовительной почвой для встречи В. Путина и Дж. Байдена. Наиболее комплексный анализ события представили Русская служба BBC и коллеги из ИМЭМО РАН.

Позволим себе несколько провокационный тезис: при том, что принятые по итогам мероприятия решения и сделанные в его ходе заявления касаются России и важны для нее, вопреки расхожему мнению и непосредственному тексту, они на самом деле направлены не в сторону Москвы. В этой статье разбираемся, что произошло 14 июня в Брюсселе, почему это произошло и какое значение на самом деле имеет для нашей страны.

Статус-кво в отношениях Россия — НАТО

Юлия Мельникова:
#NATO2030: конструируемые и реальные угрозы

Российско-трансатлантические отношения приобрели негативную устойчивость: и у Москвы, и у Брюсселя присутствует понимание, что в текущих условиях потенциала для конструктивного диалога нет. Есть только взаимное сдерживание: статус-кво в отношениях Россия — НАТО установился в период между Уэльским и Варшавским саммитами 2014 и 2016 гг., и его принципиально не меняют ни денонсация Договора по открытому небу, с одной стороны, ни сохранение СНВ-3, с другой. Контакты по военной линии заморожены, последнее заседание Совета Россия — НАТО состоялось в мае 2019 г. И хотя достигнутые на двустороннем саммите В. Путина и Дж. Байдена договоренности в отношении стратегической стабильности могут придать конструктивный импульс обсуждению этой проблематики и в формате Россия — НАТО, это, как и российско-американская «оттепель», требует кардинальной смены мышления одной или обеих сторон.

Можно по-разному интерпретировать, в чем состоит российский интерес на трансатлантическом направлении: предсказуемом относительном единстве союзников по блоку или в углублении противоречий между ними, справиться с которым в условиях заморозки отношений как с США, так и с ЕС будет непросто. Рычаги влияния на трансатлантическую повестку у Москвы близки к нулю — политика альянса важна для военно-политических расчетов и адаптации красных линий в Европе, понимания позиций отдельных членов блока, двусторонние отношения с которыми Россия предпочла бы и может выстраивать на более гибкой основе. Итоги саммита представляют для РФ интерес именно с этой точки зрения.

Содержание саммита

Программа встречи 14 июня 2021 г. была очень насыщенной. В открывающем заявлении генсек НАТО Йенс Столтеберг обозначил, что она воспринимается как «поворотный момент для союза» и «новая глава в трансатлантических отношениях», задав тон и обсуждениям, и их восприятию. Он также обозначил три ключевых вопроса саммита: отношения с Россией, консультации союзников с Дж. Байденом и отношения с Китаем.

Впоследствии генсек провел двусторонние встречи с премьер-министром Канады Дж. Трудо и президентом США Дж. Байденом. После такой «сверки часов» с союзниками из-за океана состоялись заседания Североатлантического совета. По итогам Й. Столтенберг дал большую пресс-конференцию сам и совместно с премьер-министром Испании в ознаменование 40-летия вступления Мадрида в альянс. Именно в Испании состоится следующий саммит альянса. Встречу 2023 г. было решено провести в Литве.

Ключевые решения союзников нашли отражение в масштабном итоговом коммюнике из 80 пунктов. Традиционно документ формулирует картину мира альянса и общий перечень угроз. Представляется, что в этом смысле его пытались сделать максимально инклюзивным: в качестве вызовов перечисляются и системная конкуренция со стороны авторитарных держав, и агрессивная политика России, и терроризм, и эрозия мирового порядка, основанного на правилах (rules-based order), и общая нестабильность, провоцирующая миграцию и торговлю людьми. Упоминаются Китай, гибридные угрозы, злоупотребление прорывными технологиями, прогресс в освоении космоса, распространение ОМУ, изменение климата. Это не отражает акцентные точки, расставленные генеральным секретарем, или порядок угроз, упомянутый в докладе экспертной группы «НАТО 2030», что можно объяснить тем, что позиции государств-членов не во всем совпадают с руководством альянса, хотя и фундаментально не противоречат ему.

Главный практический результат саммита — согласование трансатлантической повестки на будущее «НАТО 2030», которая состоит из 8 конкретных решений, имеющих под собой реализуемое содержание. Кратко пройдемся по этому списку:

1. Подтвердить приверженность духу и букве Североатлантического договора и роль НАТО в обеспечении общей безопасности. Во имя укрепления этих принципов расширять консультативное и практическое сотрудничество. Это декларативный принцип, отражающий готовность союзников договариваться и принимать совместные решения. Своего рода дух «НАТО 2030».

2. Укреплять НАТО как основу для коллективной обороны евроатлантического региона от всех имеющихся угроз. В этом контексте приводятся планы по модернизации потенциала, а значит — подразумеваются финансовые обязательства, что очень важно на данном этапе.

3. Наращивать интегрированность и координацию в укреплении стрессоустойчивости (resilience). «Страны НАТО разработают предложение по созданию, оценке, обзору и мониторингу целей устойчивости» и определят, «каким образом устанавливать и реализовывать национальные цели» таким образом, который будет «совместим с соответствующими национальными компетенциями, структурами, процессами и обязательствами, и, если применимо, теми из них, которые относятся к ЕС». Это положение, с одной стороны, учитывает различную степень заинтересованности европейских стран, предлагая проект своеобразной «трансатлантической Европы различных скоростей», а с другой — стремится к созданию дополнительного объединительного механизма для НАТО в новую эпоху.

Ольга Ребро:
Итоги саммита в Женеве: договорились говорить

4. Расширять технологическое сотрудничество между странами НАТО. Для реализации этой цели будет создан Катализатор военных инноваций для Северной Атлантики и Фонд инноваций НАТО для оказания поддержки «начинающим компаниям, работающим над развивающимися и прорывными технологиями двойного назначения в областях, имеющих ключевое значение для безопасности государств-членов». Это еще один важный шаг, создающий дополнительные институциональные рычаги укрепления взаимосвязи государств-членов, основанные уже на материальной зависимости. Косвенно его принятие связано с развитием европейских оборонных инициатив.

5. Укреплять диалог с партнерами от Евросоюза до Африки для защиты мирового порядка, основанного на правилах. Это положение отражает классическую версию атлантизма в глобальном масштабе. В этом контексте важно отметить отсутствие прямого упоминания постсоветского пространства, только стран-партнеров.

6. Предоставлять партнерам учебную подготовку и поддержку для укрепления их потенциала.

7. Стремиться превратить НАТО в ведущую международную организацию по борьбе с изменением климата. В этом контексте генеральному секретарю поручено разработать конкретные реализуемые цели «по сокращению выбросов парниковых газов политическими и военными структурами и объектами НАТО» и оценить «возможности достижения нулевых нетто-выбросов к 2050 г.». Будет организован соответствующий диалог на высоком уровне. Планируется также разработать картографический метод для помощи государствам-членам в измерении индивидуальных выбросов парниковых газов от военных объектов и деятельности. Это неоднозначное положение, которое можно интерпретировать как попытку выйти за рамки традиционной функциональной сферы ответственности, отразить интересы европейских союзников и восстановленный консенсус с США по вопросу изменения климата.

8. Поручить Генеральному секретарю разработку следующей стратегической концепции к 2022 г.

Значение Повестки «НАТО 2030»

Принятая повестка позитивна: она не преподносит принципиальных сюрпризов, но идет дальше, чем можно было предположить. Если в 2010 г., когда была принята последняя Стратегическая концепция НАТО, организацию начали называть герметичным гибридным альянсом, институциональный дизайн которого окончательно сформировался, и который отныне будет интерпретировать свои интересы максимально широкого и действовать соответствующе, то прочтение нынешнего коммюнике создает в хорошем (для НАТО) смысле переходное и динамичное впечатление. В первую очередь мы видим, что привнесенный администрацией Дж. Байдена конструктив дал свои плоды и позволил найти компромисс между США и их союзниками, согласовать общую рамку сотрудничества на будущее, постаравшись вынести за скобки предмет противоречий. Если по итогам президентства Д. Трампа говорили о необратимой потере доверия между союзниками в духе притчи о «разбитом зеркале», встреча в Брюсселе попыталась эту ситуацию смягчить. Общий список угроз пока недостаточно структурирован, а финансовые обязательства четко не прописаны, что отражает несовпадение интересов в области безопасности и разную степень оценки угроз, как и разный уровень желания и возможностей по финансированию общего бюджета. Подобные противоречия не преодолеваются за 5 месяцев и в целом едва ли могут быть урегулированы до конца в отсутствие однозначной общей угрозы.

Далее можно говорить об открытости НАТО вовне. Более того, о ее новой ориентации вовне, что закономерно можно связать с трансформацией глобального порядка и ростом Китая в международных делах. НАТО не только открыта для сотрудничества с третьими странами, как было раньше, — она ищет их в отдаленных уголках мира для построения глобальной сети. Это свидетельствует о том, что совсем не Россия составляет главную причину для беспокойства.

Помимо этого, важно, что альянс не просто выдвигает инициативы, но пытается подкрепить их институциональными механизмами, которые всегда увеличивают шансы если не на полноценную реализацию задуманного, то на создание институциональной инерции, которая удержит идеи от размывания.

Изначально план на новое десятилетие задумывался как расширяющий глобальную деятельность НАТО, но это не то расширение, которое можно было наблюдать десять лет назад и тем более не его следующая ступень. Интересы альянса в соответствии с повесткой, действительно, лежат в глобальном масштабе, но готовность активно выдвигаться вовне по сравнению с 2010 г. разумно ограничена. Если предыдущий документ носил, скорее, проактивный характер, то этот отражает стремление повысить внутреннюю готовность реагировать на что бы то ни было.

Значение саммита для НАТО и для России

Иван Тимофеев:
I’ll Be Fire, или Кто кинет валенок на пульт?

Документ, как представляется, может способствовать решению нескольких принципиальных внутренних задач. Во-первых, самая большая трудность в альянсе — уже упомянутые центробежные тенденции. Доклад экспертной группы эксплицитно формулирует, что преодоление внутреннего раскола, а именно — недопущение расхождений между США и ЕС — его первостепенная задача. Эта же идея красной нитью проходила через все подготовительные выступления генерального секретаря. В итоговом коммюнике саммита сотрудничеству ЕС и НАТО также уделяется внимание: подчеркивается уникальность и важность ЕС как партнера НАТО, в особенности в противодействии гибридным и кибернетическим угрозам (в этой сфере с 2017 г. действует программа сотрудничества), в стратегической коммуникации, в оперативном сотрудничестве, включая военно-морской аспект, в военной мобильности. Ключевым является признание со стороны НАТО важности укрепления европейской обороноспособности как дополнительного механизма, который сможет «распределить бремя по обе стороны Атлантики». Это принципиальный момент, в очередной раз (как это было, например, в Лиссабонском договоре) закрепляющий нераздельность безопасности Европы и НАТО и вторичность собственных европейских оборонных проектов, вновь откладывающий «стратегическую автономию» Европы в ее максималистской версии.

Во-вторых, проблема единства (особенно в ее американской интерпретации) тесно связана с решением «проклятого» финансового вопроса в НАТО. Напомним, что с 2015 г. общий оборонный бюджет сохраняет положительный прирост в среднем на 2–3% ежегодно, хотя необходимых показателей в 2% от ВВП удалось достичь немногим странам, доля которых в общем бюджете не столь велика. Страны «ядра» НАТО принимали на себя такие обязательства неохотно, а реализовывали их с еще меньшим энтузиазмом. Так, показатель Франции всегда был традиционно высоким (примерно 1,8%), но не рос, в то время как показатель Германии демонстративно оставался на уровне 1,2–1,3%.

Поэтому необходимо обратить внимание на отраженное в коммюнике согласие союзников повысить уровень своих расходов на оборону, а также, «при необходимости общего финансирования НАТО», начиная с 2023 г. При повышении расходов предполагается учитывать «устойчивость [национальных бюджетов и оборонных комплексов] и доступность по стоимости». Это очень гибкая формулировка, которая лишает повестку риторической принудительности Д. Трампа, но преследует те же цели. Предполагается, что к 2022 г. будут приняты конкретные требования по объемам финансирования общего военного бюджета, программы НАТО по инвестициям в области безопасности и гражданского бюджета. Соответственно, основные дебаты еще впереди.

В-третьих, прошедший саммит был принципиально необходим Вашингтону и стал тестом на сотрудничество США и Европы в меняющемся мире. Можно сказать, что американской администрации удалось создать почву для обеспечения своей политики в ближайшие годы. Однако предполагавшаяся переориентация НАТО на противостояние с КНР пока не столь очевидна.

Если сравнить упоминания России и Китая в выступлениях Й. Столтенберга и в самом документе, можно увидеть, что, если в первом случае они входят в тройку примерно равных по значимости задач альянса, то во втором — Москва остается самой главной угрозой, и ей уделено восемь абзацев, в то время как Пекину — всего два. Выступления генсека отражают скорее то, что хотелось бы реализовать, в то время как документ — то, что согласовать удалось.

Тем не менее в формулировках по тексту также остаются различия: российская угроза понятна и рутинна. Начать с нее — своего рода хороший тон. В отношении Москвы подтвержден двойной подход (сдерживание и диалог), который уходит корнями еще во времена холодной войны, расставлены приоритеты двусторонней повестки (контроль над вооружениями, кибербезопасность и действия России на постсоветском пространстве), отражающие сохранение описанного выше статуса-кво. Действия России интерпретируются как подрывающие европейскую безопасность, в том числе в отношении Договора по открытому небу, Венского документа ОБСЕ и ДРСМД.

В свою очередь выстраивание общей позиции по отношению к Китаю требует интеллектуальной мобилизации. Генсек напрямую заявляет, что отсутствие КНР в стратегическом документе альянса не отвечает требованиям времени, поскольку ни одна страна не сможет сдержать ее рост в одиночку: страна инвестирует в ВПК, в том числе в ядерной сфере, практикует принуждающее поведение (coercive behavior), например, в Южно-Китайском море, в Гонконге, в отношении национальных меньшинств, используя современные технологии, различные медиа, технологии слежения, приближается к альянсу в киберпространстве, в Африке, а Арктике, в сфере технологий (5G, Huawei). В коммюнике поведение КНР классифицируется как вызов для основанного на правилах международного порядка и трансатлантических ценностей. С военной точки зрения опасения вызывает увеличение китайского ядерного и конвенционального потенциала, а также сотрудничество с Россией. Тем не менее, согласно тексту, НАТО поддерживает конструктивный диалог с Китаем и лишь призывает его к ответственному поведению. Соответственно, ввести Китай в окончательный общий список угроз пока не удается. В ситуации, когда системная угроза со стороны КНР вроде бы нарастает, а прямая угроза безопасности союзников неочевидна, НАТО (и это следствие позиции европейских стран, потому что дублирует принятый в 2019 г. подход ЕС) ограничилась общими фразами и попыткой уравновесить возможности и вызовы в оценке взаимодействия с Пекином.

Олег Шакиров:
Киберсаммит Путина и Байдена

В-четвертых, еще одним внутренним вопросом, решение которого удалось продвинуть, стали непосредственные аспекты развития военной мощи, противодействия терроризму и формата присутствия в Афганистане и Ираке — прямая сфера деятельности НАТО. Ключевыми действующими направлениями развития НАТО в военной сфере являются: Инициатива об усилении готовности НАТО (инициатива «4 по 30») [1], Концепция боевого потенциала и Концепция кругового обзора («360 градусов»). В целях их реализации будет продолжено повышение комплементарности и оперативности национальных ВПК. Отмечается работа новых Центров передового опыта в Турции и в Греции в области интегрированной системы ПВО/ПРО. В Афганистане после прекращения миссии НАТО сохранится финансовая и инструкторская помощь Афганским национальным силам обороны и безопасности, а также Бюро Главного гражданского представителя НАТО в Кабуле. Альянс предоставит переходное финансирование местного аэропорта. По запросу правительства Ирака небоевая Миссия НАТО в Ираке будет укреплена.

В-пятых, союзникам удалось продвинуться в классификации нетрадиционных угроз, и это имеет важное значение. В частности, в документе говорится, что в случае гибридной войны Североатлантический совет мог бы принять решение о приведении в действие статьи 5 Вашингтонского договора, как и в случае потенциальных нападений в космическом пространстве, что ранее оставалось не до конца прояснённым вопросом. В сфере космоса планируется создание Центра передового опыта во Франции, что свидетельствует о том, что американской администрации удалось привлечь к инициативам Париж.

Заключение

Первый саммит Дж. Байдена с союзниками по НАТО стал как минимум небезуспешным — сразу несколько ключевых вопросов для альянса получили позитивное развитие в итоговом документе, который не ограничился риторическими оборотами, но также создал потенциал для появления конкретных практических инициатив и новых институциональных механизмов их реализации.

Союзники продемонстрировали солидарность на встрече в Брюсселе уже в том, что они готовы договариваться, благодаря чему удалось достичь определенной степени взаимопонимания, достаточной для текущего переходного периода. Это значит, что теперь, в случае усугубления американо-китайской биполярности и формирования более отчетливых коалиций, блок может действовать более сплоченно, чем до саммита. Безусловно, это скажется на отношениях по линии ЕС — КНР и не создаст положительного импульса для отношений Россия — ЕС, как не расширит пространства и для развития российско-трансатлантических отношений.

Тем не менее произошедшее не вносит элемента существенной неожиданности, а значит мир продолжает идти по тому пути, свидетелями которого мы являемся уже несколько лет. Отношения России и НАТО остаются на низком уровне, но, на наш взгляд, фактор Москвы используется союзниками, скорее, в качестве еще одной понятной и привычной причины для восстановления солидарности, хотя Россия уже не является основной целью политики альянса.

В таких условиях из пяти перечисленных выше достижений НАТО принципиальное значение для России имеет последнее — понижение порога реакции на потенциальные угрозы кибербезопасности, главным виновником которых часто называют Москву. В этой сфере действительно необходимо продолжение диалога.

Поддержание взаимодействия по тем вопросам, где это возможно — единственный способ если не улучшить отношения России и НАТО, то хотя бы не допустить их дальнейшей деградации.

1. Инициатива «4 по 30» предусматривает возможность развертывания 30 крупных кораблей, 30 тяжелых и средних маневренных батальонов и 30 боевых воздушных эскадрилий в период 30 дней в случае опасности.