Распечатать
Оценить статью
(Голосов: 6, Рейтинг: 4.67)
 (6 голосов)
Поделиться статьей
Юрий Зайцев

К.э.н., с.н.с. Института прикладных экономических исследований, РАНХиГС при Президенте РФ, эксперт РСМД

Экономический кризис, связанный с COVID-19, еще в большей степени обозначил необходимость в реализации международных программ в сфере развития. В тяжелой ситуации оказались не только развивающиеся страны, но и страны-традиционные доноры. Более того, в связи с ограниченностью ресурсной базы появились новые формы сотрудничества в сфере развития. Например, сотрудничество по линии Север-Север, Юг-Север, когда развитые страны и страны-доноры предоставляли друг другу гуманитарную помощь в целях борьбы с короновирусной инфекцией (помощь Китая Италии и России США). Это усилило тренды диверсификации направлений содействия международному развитию (СМР), обозначившиеся еще до кризиса.

Проблема ограниченности ресурсной базы, с которой столкнулись многие доноры, усилила акцент на вопросе эффективности и результативности помощи. Проблема не стала новой для международного сообщества доноров. ОЭСР уже в 2019 г. разработала более комплексный подход для учета потоков помощи, помогающий принять во внимание большее число направлений сотрудничества в сфере развития и, как следствие, диверсифицировать индикаторы для достижения целей развития.

Кризис обострил существовавшие в России вопросы, связанные с ее донорством. С одной стороны, Россия продолжает обязательства, связанные с Целями устойчивого развития (ЦУР). С другой стороны, экономический кризис оказывает все большее давление на бюджетные расходы. В этой связи для российского правительства обостряется вопрос эффективности бюджетных расходов, в том числе в сфере СМР.

Несмотря на спад в российской экономике и нестабильность отношений с США и ЕС с 2014 г., правительство России продолжает реализовывать программы в сфере международной помощи в целях развития. В результате приверженность России ряду международных соглашений остается твердой, даже несмотря на то, что политические события подталкивают страну к более изолированной позиции.

Сохранение относительно высокого уровня финансирования российских программ СМР придает большое значение отслеживанию действий правительства в области сотрудничества в целях развития для повышения эффективности и результативности помощи. Более того, в свете ограниченных бюджетных ресурсов МиО реализации государственной внешней политики могут быть повышены стандарты отчетности российского правительства.

Надлежащий учет российской ОПР позволит более точно оценить масштабы официального участия России в развитии беднейших стран по двусторонним и многосторонним каналам. Для того, чтобы сделать дальнейшие качественные суждения о системных изменениях в результате влияния российской ОПР, необходима база фактических данных, позволяющая оценить воздействие помощи развитию.

Однако отсутствие системы МиО программ и проектов СМР на национальном уровне затрудняет точное понимание результативности и эффективности этих каналов и тормозит отслеживание прогресса. Вот почему разработка институциональной модели и создание национальной системы МиО имеет важное значение.

Безусловно, модальности будущих программ СМР будут определять направления развития российской системы СМР и позиционирование России как международного донора. Сейчас сотрудничество с КСР ОЭСР остается на достаточно низком уровне и существует в рамках отчетности по ОПР. С другой стороны, Россия не является страной глобального Юга и была изолирована Западом от форумов глобальных доноров, таких как «Группа семи». Такое положение требует от российского правительства поиска альтернативных вариантов развития системы СМР. Одной из таких альтернатив стало участие в формировании новых международных институтов развития, включая создание Нового банка развития и Азиатского банка инфраструктурных инвестиций.


Экономический кризис, связанный с COVID-19, еще в большей степени обозначил необходимость в реализации международных программ в сфере развития. В тяжелой ситуации оказались не только развивающиеся страны, но и страны-традиционные доноры. Более того, в связи с ограниченностью ресурсной базы появились новые формы сотрудничества в сфере развития. Например, сотрудничество по линии Север-Север, Юг-Север, когда развитые страны и страны-доноры предоставляли друг другу гуманитарную помощь в целях борьбы с короновирусной инфекцией (помощь Китая Италии и России США). Это усилило тренды диверсификации направлений содействия международному развитию (СМР), обозначившиеся еще до кризиса.

Проблема ограниченности ресурсной базы, с которой столкнулись многие доноры, усилила акцент на вопросе эффективности и результативности помощи. Проблема не стала новой для международного сообщества доноров. ОЭСР уже в 2019 г. разработала более комплексный подход для учета потоков помощи, помогающий принять во внимание большее число направлений сотрудничества в сфере развития и, как следствие, диверсифицировать индикаторы для достижения целей развития.

Кризис обострил существовавшие в России вопросы, связанные с ее донорством. С одной стороны, Россия продолжает обязательства, связанные с Целями устойчивого развития (ЦУР). С другой стороны, экономический кризис оказывает все большее давление на бюджетные расходы. В этой связи для российского правительства обостряется вопрос эффективности бюджетных расходов, в том числе в сфере СМР.

Формирование российского подхода к СМР

Последние 15 лет истории в российских внешнеэкономических связях одновременно наблюдается как интенсификация, так и частичное сдерживание работы по формированию российской системы СМР. В 2007 г., сразу после председательства России в «восьмерке» в 2006 г., президент России утвердил Концепцию участия России в содействии международному развитию. В указе 2007 г. содержались специальные ссылки на международные обязательства России — Декларация тысячелетия, Монтеррейский консенсус, Парижская декларация и др. Он подтвердил многоплановый подход России к политике содействия развитию, выходящий за рамки прежнего акцента на обязательствах по облегчению бремени задолженности, которые Россия взяла на себя в Глениглсе в 2005 г.

Россия нарастила свои программы международной помощи в целях развития со 100 млн долл. в 2004 г. до 1,3 млрд долл. в 2016 г. (рис. 1). Три года подряд объем помощи превышал 1 млрд долл. Этот период совпал с внешним и внутренним экономическим кризисом, связанным с санкциями, которые способствовали снижению ВВП от 1 до 1,5% в год и оттоку ПИИ более чем на 150 млрд долл.

Хотя эти суммы являются скромными по сравнению с затратами других доноров, а также по отношению к уровню ВНД России, они достаточно существенны в условиях антироссийских санкций и определенных внутриэкономических проблем.

Рисунок 1. Официальная помощь в целях развития, предоставленная Российской Федерацией в период с 2005 по 2018 гг., млн долл. США Источник: данные, предоставленные КСР ОЭСР и Минфин России.

Следует отметить, что фактический объем ОПР, предоставленной Российской Федерацией, превышает финансирование, опубликованное в отчетности КСР ОЭСР. Первой причиной этого является оказание помощи странам, которые не включены в список бенефициаров КСР ОЭСР. К примеру, Россия поддерживает социально-экономическое развитие Республики Южная Осетия в рамках инвестиционной программы финансовой помощи России на период 2015–2017 гг. Кроме того, Российская Федерация выделяет средства на борьбу с международным терроризмом, оказывает военную помощь. Однако эти направления деятельности не учитываются в статистике ОПР [1]. Существует вероятность увеличения значения российской помощи в последующие периоды за счет реформирования принципов статистического учета, проведенного КСР ОЭСР в 2018 г.

Международные практики повышения результативности и эффективности помощи

В международной практике под эффективностью помощи принято понимать уровень достижения целей экономического и человеческого развития путем реализации связанных с ней программ. Высокие расходы в пользу развивающихся стран не всегда делают помощь эффективной. Для решения это проблемы доноры начали сотрудничать друг с другом и с развивающимися странами в целях согласования своей работы и повышения ее эффективности. Результатом такого сотрудничества стал ряд международных инициатив, таких как Парижская декларация, Аккрский план действий и др.

Вопросы результативности и эффективности помощи непосредственно связаны с ее учетом. С 2019 г. КСР ОЭСР ввел новый подход к учету помощи развитию (таблица 1). Основные изменения связаны с использованием статистики грант-эквивалента [2] при учете займов как вида официальной помощи развитию (ОПР) 3 . До недавнего времени гранты и займы оценивались одинаково: регистрировали потоки направленных денежных средств (или номинальную стоимость займов), предоставленных развивающимся странам, за вычетом любых выплат по кредитам. Этот метод (кассовый метод или метод на основе потоков) использовался для получения данных об ОПР до 2018 г. включительно.

Метод был прост, но не отражал фактических усилий со стороны стран-доноров. Грант представляет собой безвозмездную помощь в отличие от кредита, который может иметь разные параметры — процентную ставку и период погашения.

Новый подход отражает более реалистичное сопоставление кредитов и грантов, а также более сильные стимулы для использования грантов и льготных кредитов, которые играют ключевую роль в мобилизации ресурсов для поддержки ЦУР. Более того, были внесены уточнения при учете расходов на обеспечение безопасности и предоставление помощи беженцам. Также даны разъяснения в отношении использования инструментов частного сектора в содействии развитию. Во-первых, стали учитываться частные займы (при условии, что они имеют грант-элемент не менее 25%, рассчитанный с использованием ставки дисконтирования 10%). Во-вторых, капитальные взносы в финансовые институты развития или другие инструменты частного сектора были включены в ОПР по своей номинальной стоимости. При этом оценивается доля мероприятий, отвечающих критериям ОПР, в общем портфеле учреждения. В-третьих, стали учитываться и частные вложения в акционерный капитал предприятий частного сектора в развивающихся странах при условии, если такого рода капитал способствует развитию стран-реципиентов.

Таблица 1. Ключевые изменения КСР ОЭСР при учете ОПР. Источник: составлено по материалам КСР ОЭСР

Направление изменений Содержание изменений
Учет займов использование статистики грант-эквивалента при учете займов как вида ОПР
Обеспечение безопасности к ОПР относятся только те расходы, которые связаны с обучением военнослужащих из стран-партнеров
Помощь беженцам включены траты на содержание просителей убежища
исключены средства, направленные на интеграцию беженцев в экономику принимающих стран
временные расходы в течение первых 12 месяцев пребывания переселенцев
Использование инструментов частного сектора учет частных займов
учет капитальных взносов в финансовые институты развития
учет частных вложений в акционерный капитал предприятий частного сектора
Ядерная энергия Использовании энергии в гражданских целях
Списание долговых обязательств Решение не принято
Программы культурного сотрудничества Формирование потенциала развивающихся стран в сфере развития национальной культуры

Все вышеизложенные изменения коснулись статистики стран-предоставляющих КСР ОЭСР данные по ОПР, включая Российскую Федерацию, которая сотрудничает с ОЭСР в данной сфере с 2012 г. [4]

Более того, КСР ОЭСР был инициирован сбор данных о полной официальной поддержке устойчивого развития. Инициатива дополняет данные по ОПР. Такие данные будут стимулировать более широкое внешнее финансирование развития в качестве дополнения к собственным внутренним ресурсам развивающихся стран.

Со своей стороны Правительство Российской Федерации внесло поправки в статью 122 «Внешние долговые требования Российской Федерации» Бюджетного кодекса (таблица 2). В частности, были введены новые определения, такие как «официальное содействие развитию», «государственный финансовый кредит», «государственный экспортный кредит». Критерии определения государств, имеющих право на привлечение у Российской Федерации государственных кредитов на цели официального содействия развитию, устанавливаются Правительством Российской Федерации.

Таблица 2. Нововведения Бюджетного кодекса России, вступившие в силу 1 сентября 2019 г. Источник: Федеральный закон от 2 августа 2019 года N 278-ФЗ

Понятие Определение
Целевой иностранный кредит Форма финансирования проектов, включенных в программу государственных внешних заимствований Российской Федерации, которая предусматривает предоставление средств в иностранной валюте на возвратной и возмездной основах путем оплаты товаров, работ и услуг в соответствии с целями этих проектов, кредиты иностранных государств, иностранных юридических лиц, а также нефинансовые кредиты международных финансовых организаций
Связанные кредиты иностранных государств, иностранных юридических лиц Форма привлечения средств на возвратной и возмездной основах для закупок товаров, работ и услуг за счет средств иностранных государств, иностранных юридических лиц в основном в стране кредитора
Нефинансовые кредиты международных финансовых организаций Форма привлечения средств на возвратной и возмездной основах для закупок преимущественно на конкурсной основе товаров, работ и услуг в целях осуществления инвестиционных проектов или проектов структурных реформ при участии и за счет средств международных финансовых организаций

Данные нововведения позволят повысить транспарентность финансирования российских программ в сфере СМР, а также укрепить дисциплину их исполнения. Законодательное закрепление механизмов финансирования позволит также развивать отечественную систему заключения контрактов на представление помощи, улучшать систему сбора данных и отчетности особенно по линии двусторонних программ. Использование двусторонних каналов финансирования позволяет сделать программы экономической помощи более целевыми и адресно-ориентированными, что может способствовать более эффективному продвижению российских национальных интересов и решению проблем в странах-реципиентах. К примеру, техническая помощь в сфере сельского хозяйства и энергетики может способствовать последующему расширению экспорта российских производителей. Кроме того, уже используемый инструмент «долг в обмен на развитие» может использоваться для расширения преференций российского бизнеса в странах-реципиентах помощи, включая доступ к разработке месторождений, а также в стратегические сферы национальной экономики.

Эффективность и результативность российской помощи

Как было отмечено ранее, вопросы результативности и эффективности помощи развитию обостряются в свете участия Российской Федерации в международных инициативах, а также в связи с необходимостью более тщательного планирования бюджетных расходов в период экономического кризиса.

В первую очередь реализация ряда международных обязательств связана с решением вопросов эффективности и результативности помощи. В частности, обеспечение решения задач ЦУР связано с достижением отдельно взятых показателей и формированием системы подотчетности. Это требует от правительства принятия системных мер по использованию национальных индикаторов, отслеживанию прогресса их достижения. В этой связи вопросы эффективности и результативности помощи актуализируют задачу формирования национальной системы мониторинга и оценки (МиО) российских программ СМР.

В частности, участие России в «Группе двадцати» предполагает подготовку национальных планов действий по достижению ЦУР. Россия как участник «двадцатки» приняла обязательство обеспечить ежегодную отчетность по достижению ЦУР. Данное международное обязательство совпадает с национальными приоритетами России по достижению ЦУР, что отражено в Концепции государственной политики Российской Федерации в области содействия международному развитию. Кроме того, использование показателей ЦУР может способствовать формированию национальной системы мониторинга и оценки СМР, а также повысить эффективность и результативность российских проектов помощи в целях развития. Таким образом, отчеты по достижению ЦУР для «двадцатки» могут быть частью национальных усилий по мониторингу и оценке СМР.

Несмотря на то, что отдельного нормативно-правового акта в области достижения ЦУР в России пока не принято, цели становятся приоритетными для российской национальной политики в области социального и экологического развития. Росстат стал ключевым ведомством в проведении мониторинга целей на национальном уровне [5]. Последовательность действий по реализации программ СМР и достижению ЦУР могла бы быть обеспечена за счет дополнения национальной системы стратегического планирования СМР национальной Стратегией устойчивого развития России, а также достижениями ЦУР до 2030 г. Для успешной реализации целей ЦУР необходимо адаптировать показатели ЦУР на национальном уровне на основе анализа существующих задач и мероприятий в рамках национальных программ социально-экономического развития и их сравнения с глобальными целями и задачами.

Во-вторых, текущий экономический кризис, вызванный короновирусной инфекцией, не исключает реализацию программ помощи, однако он усиливает акцент на вопросе эффективности национальных расходов на программы СМР и повышении их подотчетности. Предоставление информации общественности и правительству является особенно важным в условиях бюджетных ограничений.

Отчетность должна включать простые показатели того, что было сделано на глобальном и страновом уровне. Показатели должны быть легко измеримыми, а данные — доступными. Успешные исследования по созданию систем мониторинга и оценки СМР обычно связывают с практикой Великобритании, Германии, Канады, Австралии, где эффективность проектов помощи оценивается по критериям «системных изменений».

Заключение и рекомендации

Несмотря на спад в российской экономике и нестабильность отношений с США и ЕС с 2014 г., правительство России продолжает реализовывать программы в сфере международной помощи в целях развития. В результате приверженность России ряду международных соглашений остается твердой, даже несмотря на то, что политические события подталкивают страну к более изолированной позиции.

Сохранение относительно высокого уровня финансирования российских программ СМР придает большое значение отслеживанию действий правительства в области сотрудничества в целях развития для повышения эффективности и результативности помощи. Более того, в свете ограниченных бюджетных ресурсов МиО реализации государственной внешней политики может повысить стандарты отчетности российского правительства.

Надлежащий учет российской ОПР позволит более точно оценить масштабы официального участия России в развитии беднейших стран по двусторонним и многосторонним каналам. Для того, чтобы сделать дальнейшие качественные суждения о системных изменениях в результате влияния российской ОПР, необходима база фактических данных, позволяющая оценить воздействие помощи развитию.

Однако отсутствие системы МиО программ и проектов СМР на национальном уровне затрудняет точное понимание результативности и эффективности этих каналов и тормозит отслеживание прогресса. Вот почему разработка институциональной модели и создание национальной системы МиО имеет важное значение.

Безусловно, модальности будущих программ СМР будут определять направления развития российской системы СМР и позиционирование России как международного донора. Сейчас сотрудничество с КСР ОЭСР остается на достаточно низком уровне и существует в рамках отчетности по ОПР. С другой стороны, Россия не является страной глобального Юга и была изолирована Западом от форумов глобальных доноров, таких как «Группа семи». Такое положение требует от российского правительства поиска альтернативных вариантов развития системы СМР. Одной из таких альтернатив стало участие в формировании новых международных институтов развития, включая создание Нового банка развития и Азиатского банка инфраструктурных инвестиций.

1. Зайцев Ю. (2013) Программы содействия международному развитию в контексте поддержки инвестиционной активности российского бизнеса в развивающихся странах: возможности и вызовы // Проблемы национальной стратегии, №5, P. 54 - 71.

2. При расчете грант-эквивалента используются ставка дисконтирования (как правило, 10%), чтобы определить стоимость ожидаемой отдачи вложений (в виде займа) в текущем периоде. Если текущая стоимость будущих возвратов по кредиту ниже, чем сумма кредита, тогда разница представляет собой «грант-эквивалент», если определяется в денежном выражении, и «грант-элемент», если выражается в процентах от суммы займа.

3. Официальная помощь развитию (ОПР) может принимать форму: (i) грантов, когда финансовые ресурсы предоставляются развивающимся странам без процентов и без каких-либо обязательств по погашению, и/или (ii) льготных кредитов, которые должны погашаться с процентами, хотя и по значительно более низкой ставке чем если бы развивающиеся страны брали взаймы у коммерческих банков. Источник: OECD. Modernisation of the DAC statistical system. URL: https://www.oecd.org/dac/financing-sustainable-development/modernisation-dac-statistical-system.htm

4. Зайцев Ю.К., Кнобель А.Ю. Россия как международный донор в 2017 г. Экономическое развитие России. 2018. Т. 25. № 12. С. 8-12.

5. Постановление Правительства Российской Федерации от 23 сентября 2017 г. № 2033-р


Оценить статью
(Голосов: 6, Рейтинг: 4.67)
 (6 голосов)
Поделиться статьей

Прошедший опрос

  1. Какие угрозы для окружающей среды, на ваш взгляд, являются наиболее важными для России сегодня? Отметьте не более трех пунктов
    Увеличение количества мусора  
     228 (66.67%)
    Вырубка лесов  
     214 (62.57%)
    Загрязнение воды  
     186 (54.39%)
    Загрязнение воздуха  
     153 (44.74%)
    Проблема захоронения ядерных отходов  
     106 (30.99%)
    Истощение полезных ископаемых  
     90 (26.32%)
    Глобальное потепление  
     83 (24.27%)
    Сокращение биоразнообразия  
     77 (22.51%)
    Звуковое загрязнение  
     25 (7.31%)
Бизнесу
Исследователям
Учащимся