Россия и Италия: без прорывов

Первый за последние четыре года официальный визит президента России Владимира Путина в Италию 4 июля 2019 г. стал очередным подтверждением «особых отношений» между Римом и Москвой, однако, не стал прорывом. Для Италии встреча стала еще одной попыткой восстановления своей роли «протагониста» на международной арене, о которой страна мечтает уже более двух десятилетий.

Статус «привилегированного партнерства», неоднократно озвученный на уровне глав государств и официальных представителей России и Италии, по мнению ряда экспертов, в настоящее время не соответствует реальному уровню отношений. Более реалистичная формула отношений может быть сформулирована скорее как «лучшие среди худших» по сравнению с другими партнерами в ЕС или как прагматичное сотрудничество, которое так и не удается реализовать на общеевропейском уровне. В этот раз по итогам встречи лидеры двух государств, говоря о сложившихся отношениях, использовали такие эпитеты, как «превосходные», «конструктивные» и «деловые», а также несколько раз называли друг друга «друзьями».

Меж тем, можно уверенно констатировать — политический диалог России и Италии последовательно восстанавливается после кризиса 2014–2015 гг. и особенно активно — с приходом желто-зеленой коалиции в Италии.

В Москве высоко оценивают российско-итальянские отношения, однако, регулярно подчеркивают, что Италия могла бы более активно действовать в ЕС в направлении восстановления отношений с Россией.

Экономический диалог России и Италии также не вполне соответствует заявленному высокому уровню двусторонних отношений. После трехлетнего падения (с 2014 по 2016 гг.) в 2017 г. объемы торговли начали восстанавливаться, однако до сих пор далеки от докризисного уровня (27 млрд долларов в 2018 г. против 54 млрд в 2013 г.).

В России от Италии ждут более решительных шагов по отмене санкций. Однако, по словам Чрезвычайного и полномочного Посла Итальянской Республики в России Паскуале Террачано, «Италия никогда не считала, что санкции — это умное решение, но Италия — часть западного блока и не может в одиночку противостоять ему». Задача Италии, по его словам, изменить мнение ЕС на основе последовательных шагов.

В целом приходится констатировать, что визит В. Путина в Италию не принес прорывов ни в двусторонних отношениях, ни в формулировании общих позиций по вопросам региональной и глобальной повестки дня. Стороны продемонстрировали схожесть во взглядах на причины и характер некоторых проблем текущей международной повестки, но оказались явно не готовы предложить конкретные практические решения. Для Италии встреча стала еще одной возможностью обозначить собственные национальные интересы в развитии отношений с Россией и продемонстрировать готовность выполнять роль «моста» в развитии диалога между Россией и евроатлантическим блоком. В то же время она стала индикатором ограниченных возможностей итальянской внешней политики, «связанной» экономической ситуацией в стране и слабыми позициями действующего руководства в обновленном руководстве европейских институтов.

Первый за последние четыре года официальный визит президента России Владимира Путина в Италию 4 июля 2019 г. стал очередным подтверждением «особых отношений» между Римом и Москвой, однако, не стал прорывом. Для Италии встреча стала еще одной попыткой восстановления своей роли «протагониста» на международной арене, о которой страна мечтает уже более двух десятилетий. Не случайно Дж. Конте во время своего недавнего визита в Москву «упрекал» В. Путина в недостаточном внимании к итальянскому народу. Недостаток внимания в Италии воспринимается как признак того, что страна плохо справляется со своей задачей «протагониста» и «моста» между Западом и Востоком. Для России диалог с Италией — это не только разговор с партнером, который готов слушать и отношения, основанные на взаимном доверии, но и возможность донести до стран ЕС свое видение ключевых проблем взаимодействия России и стран евроатлантического блока.

Визит Дж. Конте в Москву в октябре 2018 г., а теперь В.В. Путина в Рим, равно как и «теплые» встречи Дж. Конте с Д. Трампом в июле 2018 г. в период особо острой напряженности в евроатлантическом блоке, визит М. Сальвини в Вашингтон в июне 2019 г., подписание меморандума о сотрудничестве в рамках Инициативы пояса и пути с Си Цзиньпином, свидетельствуют о стремлении Рима к более самостоятельной и автономной внешней политике. Италия под руководством нового «правительства перемен» пытается вести собственную внешнеполитическую игру, руководствуясь принципами национального суверенитета и национальных интересов. Однако в настоящий момент руки желто-зеленой коалиции связаны угрозой применения процедуры санкций со стороны Европейской комиссии за несоблюдение финансовой дисциплины. И это, безусловно, накладывает существенные ограничения на возможности итальянской внешней политики. Кроме того, прошедшие в мае 2019 г. выборы в Европейский парламент и последовавшее за этим распределение высших постов в институтах ЕС свидетельствует о существенной утрате Италией рычагов влияния на отношения России и ЕС. В данном контексте состоявшийся визит стал подтверждением намерений двух государств, но не привел к практическим решениям задач, представляющих взаимный интерес.

Елена Алексеенкова:
Итальянские популисты в Европейском парламенте: победа, поражение или новый вызов?

Двусторонний политический диалог: мечты и реальность

Улучшение отношений с Россией прописано в качестве отдельного пункта «правительственного контракта», заключенного между двумя партиями, формирующими коалиционное правительство Италии. И это первый случай, когда такая задача ставится на столь высоком уровне. Однако в целом это является свидетельством последовательности итальянской внешнеполитической линии, сформированной еще в послевоенные годы, целью которой является выполнение роли «моста» между Севером и Югом, Западом и Востоком. Пожалуй, историческим пиком этой стратегии стала активная посредническая работа Италии по созданию Совета Россия-НАТО в 2002 г. Тем не менее до сих пор итальянская внешнеполитическая линия следует в русле этой стратегии.

Статус «привилегированного партнерства», неоднократно озвученный на уровне глав государств и официальных представителей России и Италии, по мнению ряда экспертов, в настоящее время не соответствует реальному уровню отношений. Более реалистичная формула отношений может быть сформулирована скорее как «лучшие среди худших» по сравнению с другими партнерами в ЕС или как прагматичное сотрудничество, которое так и не удается реализовать на общеевропейском уровне. В этот раз по итогам встречи лидеры двух государств, говоря о сложившихся отношениях, использовали такие эпитеты, как «превосходные», «конструктивные» и «деловые», а также несколько раз называли друг друга «друзьями».

Меж тем, можно уверенно констатировать — политический диалог России и Италии последовательно восстанавливается после кризиса 2014–2015 гг. и особенно активно — с приходом желто-зеленой коалиции в Италии. В октябре 2018 г. состоялся визит премьер-министра Италии Джузеппе Конте в Москву. Накануне его визита также приезжал вице-премьер, лидер партии «Лига» Маттео Сальвини и общался с представителями итальянского бизнеса, работающего в России. В 2019 г. В. Путин и Дж. Конте встречались на форуме «Один пояс — один путь», а также на саммите G20 в Осаке. Происходит постепенное восстановление контактов между оборонным ведомством и МВД, начались консультации по вопросам международной информационной безопасности. Восстановлен межпарламентский диалог.

В Москве высоко оценивают российско-итальянские отношения, однако, регулярно подчеркивают, что Италия могла бы более активно действовать в ЕС в направлении восстановления отношений с Россией. В докладе о российско-итальянских отношениях, совсем недавно выпущенном Комитетом по международным делам Совета Федерации РФ, Италии систематически пеняют за следование в фарватере общего курса евроатлантического партнерства. Будь то бомбардировки НАТО в Югославии в 1999 г., операция США и коалиции в Ираке в 2003 г., бомбардировки в Ливии в 2011 г., принятие антироссийских резолюций по Крыму и т.д. Во всех этих случаях, подчеркивается в докладе, Италия, даже будучи не во всем согласной с США и другими европейскими лидерами, тем не менее не выступила активно против. Аналогично в 2015 г. Италия не протестовала против понижения статуса отношений Россия–ЕС, которые до этого носили характер «стратегического партнерства». Кроме того, Италия, чьи политические лидеры зачастую публично высказываются в пользу отмены санкций, до сих пор ни разу не использовала свое право вето при голосовании в ЕС по вопросу продления санкций.

Елена Алексеенкова:
Италия как enfant terrible европейского единства

Тем не менее в России видят ряд наметившихся изменений в итальянской внешней политике, которые свидетельствуют о некоторой степени автономизации Рима от Брюсселя.

В частности, в России отмечают, что, обжегшись на ситуации в Ливии в 2011 г. и до сих пор пожиная плоды принятых тогда необдуманных решений, Италия с тех пор ведет себя более аккуратно в ближневосточных конфликтах. Она отказалась от участия в наземных операциях в Сирии, ограничившись в основном гуманитарной и логистической поддержкой. В Ливии Рим активно пытается наладить диалог между ключевыми противоборствующими сторонами, в том числе с помощью России. В ноябре 2018 г. Италия пригласила Россию на конференцию по Ливии в Неаполе, надеясь заручиться поддержкой российского руководства, которое на тот момент имело лучшие переговорные позиции с маршалом Хафтаром, чем итальянское. В вопросах приема беженцев итальянское руководство предприняло ряд самостоятельных мер и решений по ограничению доступа мигрантов на территорию Италии («porti chiusi»), а также приняло закон о безопасности, пересматривающий правила предоставления статуса беженца, за который Рим критикуют не только в Брюсселе, но и в ООН. Италия отказала в признании самопровозглашенного Хуана Гуайдо новым президентом Венесуэлы, тем самым затруднив выработку общего подхода ЕС к данному вопросу. 23 марта 2019 г. в ходе государственного визита Си Цзиньпина Италия и КНР подписали меморандум о сотрудничестве в рамках Инициативы пояса и пути, несмотря на многочисленные предостережения Брюсселя в адрес Рима. Такая «самостоятельность» итальянского руководства в сфере внешней политики свидетельствует о том, что Италия находится в эпицентре конфликта национального и наднационального суверенитета в ЕС, артикулируя данный конфликт максимально четко и последовательно.

Италия-ЕС-Россия: нелюбовный треугольник

Подобная самостоятельность итальянского руководства и его стремление вернуть решение части вопросов на национальный уровень рассматриваются двояко в самой Италии. С одной стороны, эти действия, безусловно, повышают акторность Италии как внутри ЕС, так и на международной арене. С другой — часть итальянских экспертов говорит о риске изоляции страны внутри ЕС. В Брюсселе, Париже и Берлине действия Рима все чаще рассматривают в негативном ключе — как наносящие ущерб общеевропейской солидарности и препятствующие развитию дальнейшей наднациональной интеграции.

Россию в ЕС систематически упрекают в выстраивании приоритета двусторонних отношений над диалогом с официальным Брюсселем. В случае Италии ситуация усугубляется тем, что, с точки зрения Брюсселя, пришедшие к власти в 2018 г. «антисистемные» силы питают особые симпатии к российскому лидеру, а Россия, в свою очередь, использует их в качестве агентов влияния в ЕС. Лидер «Лиги» Маттео Сальвини еще в феврале 2019 г. обвинялся в прессе в получении 3 млн евро от Кремля для ведения предвыборной кампании в Европарламенте. Поэтому в преддверии визита В. Путин в интервью Corriere della sera еще раз подчеркнул, что Россия готова к диалогу с любыми политическими силами, пришедшими к власти легитимным путем, «независимо от их политической ориентации». Однако после интервью В. Путина Financial Times сложно не заметить, что критика либерализма, изложенная российским президентом, будучи адресованной, конечно же, прежде всего Трампу, весьма близка по духу дискурсу итальянского «правительства перемен». И в вопросах управления миграцией, и в части способности правительств адекватно реагировать на потребности граждан взгляды российского и итальянского руководства очень близки. В этом контексте визит В. Путина в Италию должен, безусловно, рассматриваться не только как двусторонний диалог, но и как попытка донести до остальных лидеров западного мира идею необходимости диалога с теми политическими силами, которые выражают иную точку зрения на проблему дальнейшего социально-политического и экономического развития Европы и США, призыв услышать ту часть граждан, которая поддерживает эти политические силы.

Елена Алексеенкова:
Сопряжение по-итальянски

Текущая динамика в ЕС, однако, демонстрирует, что политический мэйнстрим не готов услышать призывы альтернативных политических сил. После выборов 26 мая Маттео Сальвини, совместно с представителями «суверенистов» Польши, Франции и ряда других стран, удалось сформировать самую большую коалицию «популистов» за всю историю Европейского парламента — 73 депутата. Однако это не помогло им повлиять на распределение ключевых постов в ЕС. Итоги состоявшегося 2 июля 2019 г. саммита ЕС по вопросу согласования кандидатов в высшие чиновники Союза свидетельствуют, к сожалению, в пользу тезиса о снижении влияния Рима в ЕС. Италии, представители которой занимали до этого аж три ключевых поста (Антонио Таяни — председатель Европарламента, Марио Драги — председатель ЕЦБ, Федерика Могерини — Верховный представитель Европейского союза по иностранным делам и политике безопасности), в новом составе достался лишь пост председателя Европарламена, и то — представителю Демократической партии (Дивиду Сассоле), находящейся сейчас в оппозиции в самой Италии. Это в очередной раз подчеркивает, что в Париже, Берлине и Брюсселе не готовы к серьезному диалогу с представителями желто-зеленой коалиции «совранистов» и по-прежнему делают ставку на левоцентристов.

Кроме того, назначение Урсулы фон дер Ляйден, немецкого министра обороны с большим опытом в сфере внешней политики и обороны, на пост председателя Европейской комиссии, вероятно, повлечет за собой попытки большей интеграции ЕС в сфере внешней политики, что может сузить окно возможностей для более самостоятельной внешней политики стран ЕС, включая Италию.

Еще больше связывает руки Италии нависающая над страной угроза применения санкций со стороны ЕС за нарушение финансовой дисциплины и превышение согласованного в бюджетном плане дефицита бюджета. После саммита ЕС 2 июня Дж. Конте заявил, что ему удалось достигнуть договоренности о том, что процедура санкций пока не будет применена в обмен на сокращение запланированных ранее бюджетных расходов. Однако угроза санкций не исчезла совсем и это, вероятно, будет одним из эффективных рычагов воздействия со стороны Брюсселя на позицию страны по многим вопросам, включая отношения с Россией. Слишком громкие заявления во время визита В. Путина или любого рода «большие сделки», безусловно, вызвали бы еще большее раздражение в Брюсселе, а значит, увеличили бы риск более жесткой политики институтов ЕС в отношении Италии. Поэтому визит В. Путина стал, безусловно, важным подтверждением проактивной внешней политики Италии, однако, не стал прорывным, ведь Италия связана с ЕС не только историческими узами евроатлантической солидарности, но и вполне осязаемыми экономическими механизмами, позволяющими ЕС запустить процедуру санкций в отношении итальянской экономики.

Александр Дунаев:
Ось Москва — Рим в ливийской пустыне

Экономика — заложница политики

Экономический диалог России и Италии также не вполне соответствует заявленному высокому уровню двусторонних отношений. После трехлетнего падения (с 2014 по 2016 гг.) в 2017 г. объемы торговли начали восстанавливаться, однако до сих пор далеки от докризисного уровня (27 млрд долларов в 2018 г. против 54 млрд в 2013 г.). В итальянском экспорте Россия занимает уверенное пятое место. Итальянское присутствие наблюдается практически во всех отраслях российской экономики. В России работает порядка 500 итальянских компаний, что, однако, не сравнимо с аналогичным показателем Германии (4,7 тыс.). За период санкций в рамках программы по переносу итальянского производства на территорию России («made with Italy») было создано около 100 совместных российско-итальянских предприятий, однако, и эта цифра пока не соответствует имеющемуся потенциалу. Статус диалога в экономической сфере также уступает Германии и Франции. Если с ФРГ у России на протяжении многих лет функционирует «Петербургский диалог», с Францией — уже в период санкций был запущен «Трианонский диалог», и даже с Австрией совсем недавно стартовал «Сочинский диалог», то российско-итальянский экономический диалог до сих пор не получил сопоставимого статуса. Совет по экономическому, промышленному и валютно-финансовому сотрудничеству, последнее заседание которого прошло в декабре 2018 г. в Риме, по-прежнему мало известен широкой общественности обеих стран. «Российско-итальянский форум-диалог по линии гражданских обществ», заседание которого посетили в ходе визита В. Путин и Дж. Конте, фактически не получал поддержки итальянских властей с 2014 г. и вот только теперь выходит на новый уровень развития. Кроме того, в ходе визита принято решение о создании Российским экспортным центром и ВЭБ Бюро по поддержке российских экспортеров в Италии. Таким образом, экономический диалог, довольно долго нуждавшийся в новом импульсе, наконец-то его получил по итогам визита В. Путина в Рим. Стоит отметить, что итальянское руководство довольно остро воспринимает конкуренцию с Германией и Францией на двух огромных рынках — России и КНР.

В России же ждут от Италии более решительных шагов по отмене санкций. Однако, по словам Чрезвычайного и полномочного Посла Итальянской Республики в России Паскуале Террачано, «Италия никогда не считала, что санкции — это умное решение, но Италия — часть западного блока и не может в одиночку противостоять ему» [1]. Задача Италии, по его словам, изменить мнение ЕС на основе последовательных шагов. При этом в качестве практических мер, направленных на расширение экономического сотрудничества, Италия предлагает размораживание финансирования малых и средних предприятий на уровне ЕБРР и Европейского инвестиционного банка. На пресс-конференции по итогам встречи Дж. Конте подчеркнул, что Италия готова взять на себя роль последовательного проводника идеи отмены санкций, однако условия для этого должны «созреть».

Энергетика является важнейшей сферой сотрудничества Италии и России. Последняя является четвертым поставщиком нефти и первым — природного газа для Италии. Поставки из Москвы составляют более 40% от общего объема потребляемого газа. Однако, как отмечают итальянские эксперты, в Италии ожидают роста цен, связанного со строительством газопровода «Северный поток-2», который сделает Германию основной транзитной страной для российского газа в Европе в обход Украины. Поэтому для Италии чрезвычайно актуальны переговоры по развитию южных маршрутов транспортировки. Однако, и здесь по итогам встречи никаких прорывов не последовало.

Андрей Кортунов:
Три противоречия европейского суверенитета

Региональное сотрудничество: понимание проблем, отсутствие решений

В Италии, как и в России видят большой потенциал диалога не только по проблемам двустороннего сотрудничества, но и по вопросам региональной и глобальной повестки. Приоритетным для Италии является регион Средиземноморья — именно он продуцирует наибольшее количество вызовов и угроз для национальной безопасности страны. Вместе с тем в Италии понимают, что страна не сможет справиться с этими вызовами в одиночку, хотя и предпринимает активные самостоятельные действия, в частности, в вопросах миграции. Так, совсем недавно Маттео Сальвини провел переговоры с ливийским руководством в Триполи по вопросу сдерживания нелегальной миграции, однако, в Риме прекрасно понимают, что решение проблемы — не столько в договоренностях с конкретными странами, сколько в содействии развитию стран исхода и урегулированию региональных конфликтов. И здесь в Италии высоко ценят роль России как нерегионального актора, чья роль в регионе в последние годы существенно возросла. В ходе пресс-конференции по итогам выборов В. Путин, однако, отметил, что Россия не готова погрузиться с головой в разрешение ливийского кризиса и в это должны вовлекаться прежде всего те силы, которые разрушили государственность Ливии во время вооруженной операции в 2011 г., то есть НАТО и коалиция ЕС. Итальянский премьер-министр, солидаризируясь с президентом России, подчеркнул, что Италия с самого начала предупреждала о том, что военное решение не приведет к миру. В нынешних условиях стороны обозначили свою готовность участвовать в налаживании диалога между всеми политическими силами в Ливии.

По вопросу Украины можно констатировать, что официальная позиция Италии следует в русле линии ЕС и каких-либо новых возможностей для разрешения ситуации не просматривается. В частности, в интервью, предваряющем визит В. Путина в Италию, Дж. Конте напрямую увязал вопрос отмены санкций с соблюдением минских договоренностей, имплицитно подразумевая Россию стороной конфликта и призывая обе стороны пойти на встречу друг другу, а российский президент и в интервью Corriere della Sera, и в ходе пресс-конференции по итогам встречи вновь отметил, что новое руководство Украины должно выполнить свои предвыборные обещания и пойти на прямой диалог с гражданами ДНР и ЛНР. Конте при этом также многократно подчеркивал, что, хотя Италия не входит в нормандский формат, она, тем не менее, готова при необходимости сыграть роль в урегулировании конфликта, что еще раз подтверждает стремление Италии играть более активную роль на международной арене.

Во взглядах на события в Венесуэле российский президент и премьер-министр Италии также выразили общность взглядов, зафиксировав обеспокоенность вмешательством извне, которое может лишь усугубить положение внутри страны.

***

В целом приходится констатировать, что визит В. Путина в Италию не принес прорывов ни в двусторонних отношениях, ни в формулировании общих позиций по вопросам региональной и глобальной повестки дня. Стороны продемонстрировали схожесть во взглядах на причины и характер некоторых проблем текущей международной повестки, но оказались явно не готовы предложить конкретные практические решения. Для Италии встреча стала еще одной возможностью обозначить собственные национальные интересы в развитии отношений с Россией и продемонстрировать готовность выполнять роль «моста» в развитии диалога между Россией и евроатлантическим блоком. В то же время она стала индикатором ограниченных возможностей итальянской внешней политики, «связанной» экономической ситуацией в стране и слабыми позициями действующего руководства в обновленном руководстве европейских институтов.

1. Выступление Чрезвычайного и Полномочного Посла Итальянской Республики в Российской Федерации Паскуале Терраччано на конференции «Итальянское «правительство перемен»: новая повестка для Европы?» 19 июня 2019 г. в Институте Европы РАН.