Распечатать
Оценить статью
(Голосов: 11, Рейтинг: 4.64)
 (11 голосов)
Поделиться статьей
Сергей Шеин

К.полит.н., доцент Департамента зарубежного регионоведения, научный сотрудник ЦКЕМИ НИУ ВШЭ, эксперт РСМД

Александр Королёв

К.полит.н, заместитель заведующего Евразийским сектором ЦКЕМИ НИУ ВШЭ, эксперт РСМД

Юлия Белоуc

Аналитик, стажер-исследователь ЦКЕМИ НИУ ВШЭ

Пандемия COVID-19 — самая настоящая проверка государств на стрессоустойчивость, способность оперативно и эффективно реагировать и адаптироваться к новым агрессивным условиям внешней среды. Пандемия не только повлекла за собой разрушительные экономические последствия, но и замахнулась на сферу «высокой политики», и, как сейчас принято говорить, выступила катализатором существующих тенденций. Среди них можно отметить политическую фрагментацию мира и появление новых и активизация старых точек напряжения в международных отношениях. Фокус правительств на решение внутренних проблем на фоне коронакризиса не привел к уменьшению числа вызовов и угроз в сфере безопасности. Напротив, пандемия сократила ресурсы государств и, как следствие, снизила управляемость проблем международной безопасности. Это касается как традиционных, так и новых угроз. Отсюда возникает проблема обновления существующего инструментария и поиска новых рецептов реагирования на вызовы и угрозы безопасности.

Ревизия возможных инструментов, которые были бы релевантны с точки зрения повышения стрессоустойчивости государств в вопросах международной безопасности, заставляет обратить внимание на акторов, которые с этого ракурса ранее всерьез не рассматривались — парламенты и парламентарии. Причина, по которой это следует сделать — их растущая самостоятельность в мировой политике, подкрепленная накопленным ресурсами.

Парламентарии несколько незаметно для исследователей и экспертов накопили значительный внутренний и внешний ресурс. Это позволяет им стать акторами международной безопасности и выступать партнером и/или конкурентом для исполнительной власти как на дипломатическом поприще, так и в процессе разработки внешнеполитических решений на национальном уровне.

Система сдержек и противовесов позволяет парламентам осуществлять контроль за деятельностью исполнительной власти и выступать в качестве вето-игроков в вопросах международной безопасности, используя при этом широкий инструментарий. Он включает ратификацию международных договоров, парламентский контроль бюджета в целом и статей на оборону в частности, механизм парламентских запросов и т.д. Законотворческие и контрольные функции позволяют парламенту оспорить монополию исполнительной власти по вопросам безопасности, принимая во внимание сложившиеся национальные модели взаимодействия (power sharing mechanisms), а также актуальность и чувствительность конкретной повестки.

«Двойная легитимность» парламента во внешней политике как государственного актора и представителя конкретной социальной группы, а также накопленные внутренние и внешние ресурсы требуют более пристального внимания к возможностям и ограничениям парламентской дипломатии в вопросах международной безопасности в зависимости от ряда переменных: конкретной проблематики, типа политического режима, особенностей взаимодействия исполнительной и законодательной власти на национальном уровне и т.д.

Вместе с тем необходимо избежать и другой крайности — переоценки возможностей парламентов на мировой арене в вопросах международной безопасности. При всей своей растущей роли парламенты не смогут выступить полноценной альтернативой исполнительной власти в вопросах безопасности, исходя из иного типа ресурсов и механизмов работы. Однако возможности парламентов координировать свои действия и конкурировать с исполнительной властью будут влиять на эффективность и/или прозрачность осуществления конкретных мер в области международной безопасности.

Пандемия COVID-19 — самая настоящая проверка государств на стрессоустойчивость, способность оперативно и эффективно реагировать и адаптироваться к новым агрессивным условиям внешней среды. Пандемия не только повлекла за собой разрушительные экономические последствия, но и замахнулась на сферу «высокой политики», и, как сейчас принято говорить, выступила катализатором существующих тенденций. Среди них можно отметить политическую фрагментацию мира и появление новых и активизация старых точек напряжения в международных отношениях. Фокус правительств на решение внутренних проблем на фоне коронакризиса не привел к уменьшению числа вызовов и угроз в сфере безопасности. Напротив, пандемия сократила ресурсы государств и, как следствие, снизила управляемость проблем международной безопасности. Это касается как традиционных, так и новых угроз. Отсюда возникает проблема обновления существующего инструментария и поиска новых рецептов реагирования на вызовы и угрозы безопасности.

Ревизия возможных инструментов, которые были бы релевантны с точки зрения повышения стрессоустойчивости государств в вопросах международной безопасности, заставляет обратить внимание на акторов, которые с этого ракурса ранее всерьез не рассматривались — парламенты и парламентарии. Причина, по которой это следует сделать — их растущая самостоятельность в мировой политике, подкрепленная накопленным ресурсами.

Елизавета Громогласова::
Как COVID-19 изменил работу ПАСЕ

На первый взгляд может показаться, что роль парламентариев в мировых делах ограничивается нажатием кнопки при голосовании за ратификацию международного договора или красочными фото визитов официальных делегаций. Однако такое представление безнадежно устарело.

Парламентарии несколько незаметно для исследователей и экспертов накопили значительный внутренний и внешний ресурс. Это позволяет им стать акторами международной безопасности и выступать партнером и/или конкурентом для исполнительной власти как на дипломатическом поприще, так и в процессе разработки внешнеполитических решений на национальном уровне.

Важно понимать, что выход парламентов на международную арену был обеспечен их ролью и функционалом в рамках национальных политических систем, то есть внутренним ресурсом.

Система сдержек и противовесов позволяет парламентам осуществлять контроль за деятельностью исполнительной власти и выступать в качестве вето-игроков в вопросах международной безопасности, используя при этом широкий инструментарий. Он включает ратификацию международных договоров, парламентский контроль бюджета в целом и статей на оборону в частности, механизм парламентских запросов и т.д. Как утверждает исследователь Д. Стронг на примере анализа решения Соединенного Королевства о вмешательстве в гражданскую войну в Сирии в 2013 г., парламенты — это уже не форумы для обсуждения вопросов безопасности, а акторы в этом процессе. Роль парламентов возрастает ввиду политической поляризации современных западных обществ и, как следствие, «эпохи» слабых или коалиционных правительств [1]. Как доказывают исследователи Д. Оуэнс и Р. Пелиццо, даже начавшаяся на Западе после событий 11 сентября 2001 г. «война с терроризмом», последствием которой виделось усиление исполнительной власти, не привела, за исключением нескольких кейсов, к снижению роли парламентов в вопросах безопасности [2].

Законотворческие и контрольные функции позволяют парламенту оспорить монополию исполнительной власти по вопросам безопасности, принимая во внимание сложившиеся национальные модели взаимодействия (power sharing mechanisms), а также актуальность и чувствительность конкретной повестки. Вовлеченность парламентариев в международные дела, и их становление в качестве дипломатических акторов опирается не только на внутренние компетенции, но и на фундаментальные изменения в международной среде. Во второй половине XX в. в условиях бума глобализациии и «стирания» национальных границ, парламенты стали активно выходить на международную арену и налаживать транснациональные связи путем создания межпарламентских объединений (МПО, сейчас их более 40), выстраивать парламентское измерение интеграционных проектов (Европейский парламент, парламент МЕРКОСУР) и военно-политических союзов для их легитимации (Парламентская ассамблея НАТО). Безусловно, существующие в мире межпарламентские организации отличаются составом участников, повесткой, статусом и функционалом, но все они представляют собой транснациональные (институционализированные или не очень) парламентские сети для коммуникации и трансляции своей повестки.

Наряду с классическим «пакетом» обязанностей парламентов по продвижению своей повестки в рамках МПО, нередки случаи, когда законодательная власть дополняет, а зачастую и подменяет исполнительную власть в вопросах безопасности благодаря «двойной легитимности» [3], то есть восприятия парламента одновременно и как государственного актора, и как представителя интересов определенных социальных групп. Это создает возможности налаживать мосты там, где усилий традиционной дипломатии в выстраивании диалога по чувствительным вопросам малоэффективны или вовсе провальны.

В качестве примера можно обратиться к истории российско-американских отношений. В начале ноября 2020 г. российские СМИ облетела совместная фотография советского министра иностранных дел А. Громыко с избранным президентом США Дж. Байденом (в то время сенатором), сделанная во время визита последнего в СССР в 1979 г. Тогда шестеро представителей парламентского комитета по международным делам США приехали «сверить часы» по реализации соглашения о сокращении стратегических вооружений (ОСВ-2).

Опираясь не только на внутренний, но и на внешний ресурс, акторность парламентов в вопросах международной безопасности стала приобретать видимые очертания и выражаться либо в кооперации с исполнительной властью в работе по обеспечению международной безопасности, либо в конкуренции с ней.

Данный тезис нуждается в иллюстрации. Не претендуя на то, чтобы осветить все многообразие кейсов парламентской и межпарламентской дипломатии, приведем несколько примеров кооперации и конкуренции парламентов в различном региональном контексте.

Мы остановимся на многоуровневом акторе парламентской дипломатии — Европейском парламенте (ЕП). Несмотря на традиционный межправительственный характер внешней политики ЕС, ЕП играет все более активную роль медиатора в конфликтных ситуациях в странах-соседях ЕС, тесно сотрудничая с Европейской комиссией (ЕК). Так, в 2010 г. ряд депутатов Европарламента попытались выступить посредниками в переговорах между албанскими политическими партиями в ходе кризиса в Тиране, но их усилия не получили формальной поддержки ЕС ввиду недооценки европейскими элитами возможностей ЕП в решении конфликтов. Сама миссия была оценена коллегами из ЕП как «недостигшая прорыва».

В свою очередь политический кризис в Северной Македонии в 2015–2017 гг., вызванный коррупционным скандалом и чуть не перешедший в разряд межэтнического, продемонстрировал пример кооперативной модели дипломатического взаимодействия Европейского парламента (ЕП) с институтами ЕС и национальными правительствами. Участие депутатов Европарламента в решении кризиса в Северной Македонии в 2015 г. было более внушительным и институционализированным, полностью поддерживалось новой структурой секретариата парламента и осуществлялось в тесном сотрудничестве с ЕК. Это в конечном итоге обеспечило успех мероприятия. В мае 2015 г. в ЕП была запущена процедура официального оформления миссии. Институциональная и финансовая поддержка была полностью предоставлена за счет внутренних ресурсов ЕП. Таким образом, произошла институционализация роли ЕП как медиатора в конфликтных ситуациях по внешнему контуру ЕС.

ЕП стал ключевым дипломатическим актором в политике в отношении Украины в 2012–2013 гг., в то время как Совет ЕС не смог прийти к консенсусу по этому вопросу. С июня 2012 г. на Украине действовала миссия Европарламента по наблюдению за соблюдением правосудия в этой стране (в неё вошли экс-председатель Европейского парламента Пэт Кокс и экс-президент Польши Александр Квасьневский), целью которой было решение проблемы тюремного заключения Юлии Тимошенко и других украинских оппозиционных политических деятелей. Позже ее функционал был расширен до общего взаимодействия с новой украинской администрацией по поводу Соглашения об Ассоциации Украины и ЕС.

Мандат миссии Кокса-Квасневского несколько раз продлевался, вплоть до саммита «Восточного партнёрства» в Вильнюсе (ноябрь 2013 г.). Миссия, совершив 27 визитов в Украину, прекратила свою работу в связи с односторонним решением украинского правительства отложить подписание Соглашения об ассоциации с Европейским союзом.

Указанный кейс вряд ли можно назвать соревновательной моделью взаимодействия парламента с другими институтами. Скорее, это показатель самостоятельности ЕП во внешней политике ЕС, которая, однако, не ведет к успешности дипломатических усилий и повышению их эффективности.

Характерным примером кооперации исполнительной и законодательной власти по вопросам безопасности и одновременно ограниченности системы сдержек и противовесов выступает кейс Малайзии. С одной стороны, формально национальный парламент располагает всеми необходимыми ресурсами контроля за исполнительной властью и тесно взаимодействует с ней по наиболее чувствительным вопросам: вопрос Палестины и безопасность на Ближнем Востоке в целом, территориальные споры с соседними странами (например, проблема Южно-Китайского моря), терроризм, кризис мусульман рохинджа в Мьянме, пиратство в Малакском и Сингапурском проливах. Самым показательным примером влияния парламента стало принятие в 2020 г. первой в истории страны Белой книги по обороне, которая неоднократно отправлялась на доработку и вызывала широкие дискуссии в обеих палатах парламента.

С другой стороны, специфика Малайзии и иных азиатских политических систем и способов принятия решений ограничивают парламенты в политической практике. Нередки случаи, когда контрольные функции парламента оказываются парализованы из-за односторонних действий исполнительной власти. В качестве примера можно привести решение бывшего премьер-министра страны Наджиба Разака в 2015 г. направить корпус военнослужащих в Саудовскую Аравию для оказания материально-технической помощи в военной операции в Йемене без одобрения и вынесения данного вопроса на обсуждение в национальном парламенте. Это решение вызвало гневную реакцию со стороны ряда малазийских депутатов, однако оно не привело к каким-либо изменениям в политике в сфере безопасности тогдашней правящей коалиции — Национальный фронт (Barisan Nasional).

Что касается акторности законодательной власти Малайзии на мировой арене в вопросах безопасности, здесь ее активность и способность проецировать влияние незначительны. По большому счету, малазийский парламент располагает лишь классическим для большинства стран функционалом по лоббированию национальной повестки в рамках межпарламентских объединений и рабочих встреч Групп дружбы с зарубежными парламентами. Это популярный для мировой практики инструмент, однако, в случае с Малайзией, его эффекты носят ограниченный характер. В остальном же почти все ключевые практические решения в вопросах «высокой политики» — от борьбы с пиратством до урегулирования территориальных споров — принимаются по указке премьер-министра страны и его ближайшего окружения.

***

Роль парламентов в вопросах международной безопасности представляется «слепым пятном» для исследователей и экспертов. Восприятие парламентского взаимодействия в международных отношениях как «говорильни» устарело и не учитывает динамики международной среды. «Двойная легитимность» парламента во внешней политике как государственного актора и представителя конкретной социальной группы, а также накопленные внутренние и внешние ресурсы требуют более пристального внимания к возможностям и ограничениям парламентской дипломатии в вопросах международной безопасности в зависимости от ряда переменных: конкретной проблематики, типа политического режима, особенностей взаимодействия исполнительной и законодательной власти на национальном уровне и т.д.

Вместе с тем необходимо избежать и другой крайности — переоценки возможностей парламентов на мировой арене в вопросах международной безопасности. При всей своей растущей роли парламенты не смогут выступить полноценной альтернативой исполнительной власти в вопросах безопасности, исходя из иного типа ресурсов и механизмов работы. Однако возможности парламентов координировать свои действия и конкурировать с исполнительной властью будут влиять на эффективность и/или прозрачность осуществления конкретных мер в области международной безопасности.

1. Strong J. (2015) Interpreting the Syria vote: parliament and British foreign policy, International Affairs, Volume 91, Issue 5, pp. 1123–1139.

2. Owens J. and Pelizzo R. (2013). Rethinking crises and the accretion of executive power: the “War on Terror” and conditionality evidence from seven political systems, Asian Politics & Policy, 5 (3), pp. 321-336.

3. Fonck D (2018) Parliamentary Diplomacy and Legislative‐Executive Relations in EU Foreign Policy: Studying the European Parliament's Mediation of the Macedonian Political Crisis (2015–17), JCMS, Vol. 56, Issue 6. Pp. 1305-1322.


(Голосов: 11, Рейтинг: 4.64)
 (11 голосов)

Прошедший опрос

  1. Как вы оцениваете угрозу от нового коронавируса и реакцию на него?
    Реакция на коронавирус гипертрофирована и представляется более опасной, чем сам вирус  
     369 (43%)
    В мире всё ещё недооценивается угроза вируса — этим и объясняется пандемический характер распространения заболевания  
     277 (32%)
    Реакция на коронавирус адекватна угрозе, представляемой пандемией COVID-19  
     211 (25%)
Бизнесу
Исследователям
Учащимся