Новый «климатический пакет» не устроил никого в Германии

ФРГ уже много лет позиционирует себя в качестве лидера мирового зеленого движения. На международной арене А. Меркель заслужила репутацию «климатического канцлера» (Klimakanzlerin). Однако меры по защите окружающей среды в самой Германии реализуются не всегда успешно, и «зеленая» трансформация экономики проходит с перекосами и отставанием от поставленных целей.

В коалиционном договоре, подписанном в марте 2018 г., действующее правительство взяло на себя обязательство полностью реализовать «План по защите климата 2050», утвержденный еще в 2016 г. и привязанный к целям Парижского соглашения. В частности, он содержит ориентиры сокращения выбросов парниковых газов на 40% от уровня 1990 г. к 2020 г. и на 55% — к 2030. Очевидно, что целевых показателей 2020 г. Германии достичь уже не удалось, и поэтому действующее правительство решило максимально интенсифицировать свои усилия, чтобы реализовать цели 2030 г. Для этого в марте 2019 г. был учрежден комитет Кабинета министров по защите окружающей среды, или «климатический кабинет», который 20 сентября утвердил т.н. «климатический пакет» (Klimapaket) — комплекс законодательных актов и мер, призванных реализовать эти цели. 9 октября он был одобрен федеральным правительством.

Ключевые решения кабинета, изложенные на 22 страницах, коснулись многих отраслей экономики, однако основным и революционным для Германии нововведением стало учреждение национальной системы торговли эмиссионными квотами, которая будет распространяться на транспортный сектор и сферу теплоснабжения (за исключением компаний, уже участвующих в европейской системе ETS, например, авиакомпаний). Начиная с 2021 г. компании будут обязаны приобретать CO₂-сертификаты, стоимость которых составит 10 евро за тонну, а к 2025 г. постепенно возрастет до 35 евро. После 2026 г. будет установлен максимальный объем эмиссии, который будет снижаться год от года, и введена аукционная продажа квот с ценовым коридором от 35 до 60 евро.

Климатический пакет, еще не будучи окончательно утвержденным правительством, стал объектом острой критики не только со стороны оппозиционных партий и эко-активистов, но и со стороны германских экономистов. Основная причина — слишком низкая стоимость выбросов CO₂, которая, по мнению многих германских экспертов, не повлияет на поведение компаний и потребителей и сделает систему торговли квотами практически фиктивной.

Еще один существенный вопрос — стоимость реализации Klimaschutzprogramm 2030, которая по оценкам кабинета составит 54,5 млрд евро на ближайшие четыре года и свыше 150 млрд до 2030 г.

Устойчивое развитие и экологические вопросы уже более 30 лет являются неотъемлемой частью германской политической повестки, однако в последние годы и даже месяцы эта тематика стала ключевой. С одной стороны, приоритетность проблем изменения климата и защиты окружающей среды трудно оспорить; с другой — то, как порой поспешно и непоследовательно принимаются решения в этой сфере, создает пространство для политических спекуляций, в котором разные силы пытаются разыграть климатическую карту.

Предпочтя неэффективные меры непопулярным, кабинет не продвинулся в решении одной из наиболее острых и актуальных проблем, но все равно оказался под градом критики: молодые участники Fridays for Future увидели в этом шаге лишь издевку, а более консервативные избиратели получили очередной повод сместиться вправо. Очевидно, что действующий кабинет, которому в любом случае осталось находиться у власти не так долго, перекладывает на плечи своих преемников не только основную часть ответственности за достижение климатических целей 2030 г., лишь усложняя экономическую реализацию этого процесса, но и необходимость адаптации политической системы к трансформирующимся запросам общества и смене поколений.

ФРГ уже много лет позиционирует себя как лидера мирового зеленого движения. На международной арене А. Меркель заслужила репутацию «климатического канцлера» (Klimakanzlerin). Однако меры по защите окружающей среды в самой Германии реализуются не всегда успешно, и «зеленая» трансформация экономики проходит с перекосами и отставанием от поставленных целей.

Сферой, на которой было сконцентрировано внимание, основные усилия и инвестиции, стала возобновляемая энергетика, доля которой в электрогенерации возросла с 19,9% (2011 г.) до 37,8% (2019 г.). Внедрение ВИЭ сопровождалось неудержимым ростом стоимости электроэнергии. Однако это не привело к искомому снижению объемов эмиссии парниковых газов. Более того, развитие возобновляемой энергетики не остановило «угольный ренессанс», и доля бурого угля в производстве электроэнергии в 2012 г. вновь возросла до 26%. Впрочем, и сегодня она составляет 22,5%, а угля в целом — свыше 35%, в то время как доля природного газа — лишь 13% (как и десять лет назад). Для сравнения, в «неэкологичных» США за минувшее десятилетие доля газа в производстве электроэнергии возросла с 24% до 34%, а угля, напротив, сократилась с 45% до 28%. При этом многие другие инструменты достижения климатических целей, включая адаптацию налога на энергоносители в сфере теплогенерации к эмиссии CO₂, увеличение энергоэффективности зданий, продвижение электромобильности, были изложены в «Энергетической концепции 2050», опубликованной еще осенью 2010 г., но все это время они оставались в тени возобновляемой энергетики.

В коалиционном договоре, подписанном в марте 2018 г., действующее правительство взяло на себя обязательство полностью реализовать «План по защите климата 2050», который был утвержден еще в 2016 г. и привязан к целям Парижского соглашения. В частности, он содержит ориентиры сокращения выбросов парниковых газов на 40% от уровня 1990 г. к 2020 г. и на 55% — к 2030 г. Очевидно, что целевых показателей 2020 г. Германии достичь не удалось, и поэтому действующее правительство решило максимально интенсифицировать свои усилия, чтобы реализовать цели 2030 г. Для этого в марте 2019 г. был учрежден комитет Кабинета министров по защите окружающей среды, или «климатический кабинет»[1], который 20 сентября утвердил т.н. «климатический пакет» (Klimapaket) — комплекс законодательных актов и мер, призванных реализовать эти цели. 9 октября он был одобрен федеральным правительством.

Григорий Ярыгин:
Без Греты: ООН и климатическая повестка

Содержание климатического пакета

Ключевые решения кабинета, изложенные на 22 страницах, коснулись многих отраслей экономики, однако основным и революционным для Германии нововведением стало учреждение национальной системы торговли эмиссионными квотами, которая будет распространяться на транспортный сектор, и также сферу теплоснабжения (за исключением компаний, уже участвующих в европейской системе ETS, например, авиакомпаний). Речь идет об эмиссии от сжигания ископаемого топлива транспортом, энергетическими установками и промышленным оборудованием, а также о выбросах при теплогенерации в строительном секторе. Начиная с 2021 г. компании будут обязаны приобретать CO₂-сертификаты, стоимость которых составит 10 евро за тонну, а к 2025 г. постепенно возрастет до 35 евро. После 2026 г. будет установлен максимальный объем эмиссии, который будет снижаться год от года, и введена аукционная продажа квот с ценовым коридором от 35 до 60 евро.

Согласно прогнозам Федерального правительства, к 2023 г. эта система принесет государству 18,8 млрд евро, которые будут направлены как на реализацию программ по защите окружающей среды, так и на финансовую разгрузку граждан. Речь идет прежде всего о снижении стоимости электроэнергии: напомним, что в ФРГ ее уровень один из самых высоких в Европе. По данным Федерального сетевого агентства в 2019 г. стоимость электроэнергии для германских домохозяйств достигла своего максимума и составила 30,85 евроцента/кВт*ч. При этом свыше 54% среднемесячных расходов домохозяйства на электроэнергию составляют налоги, сборы и отчисления. За минувшие 13 лет эта составляющая возросла на 110%. Климатический пакет предполагает снижение EEG-Umlage (отчислений на развитие ВИЭ), составляющих сейчас 6,41 евроцента, на 0,25 цента на кВт*ч в 2021 г. и на 0,625 цента к 2023 г. Кроме того, запланировано увеличение льгот для тех, кто ежедневно ездит на работу издалека (таких в Германии около 13 млн человек), и повышение пособий по аренде и содержанию жилья.

Помимо этого, документ предполагает ряд поощрений и стимулирующих программ, которые должны способствовать сокращению выбросов CO₂. Планируется, что в сфере теплоснабжения ежегодная эмиссия снизится к 2030 г. со 120 до 70 тонн. Для этого будут применены программы энергетической санации зданий, развития энергоэффективного строительства, будет обновлена система отопления, в частности, с 2026 г. будет запрещена установка масляных котлов. Германский транспортный сектор ожидают большие перемены: инвестиции в улучшение железнодорожной инфраструктуры, повышение привлекательности общественного транспорта, снижение НДС в билетах на поезда дальнего следования с 19 до 7%, в то же время с 1 января 2020 г. будет увеличен налог на пассажирские авиаперевозки. Налог на автомобили будет реформирован в направлении большей ориентации на эмиссию CO₂, а с 2021 г. будет увеличена премия за покупку легковых автомобилей с электро-, гибридными, водородными двигателями стоимостью ниже 40 тыс. евро. Наряду с расширением зарядной инфраструктуры это должно обеспечить достижение зафиксированной в программе цели увеличения к 2030 г. числа зарегистрированных в Германии электромобилей до 7–10 млн. Ожидается, что эти и некоторые другие шаги позволят сократить эмиссию CO₂ в сфере транспорта до 95–98 тонн.

Ежегодная эмиссия в сельском хозяйстве в 2030 г. не должна будет превышать 58–61 млн тонн, в промышленности — 140–143 млн тонн, а выбросы энергетической промышленности должны сократиться до 175–183 млн тонн, что, в частности, предполагает увеличение доли ВИЭ в электрогенерации до 65% и сокращение установленной мощности угольных электростанций до 17 ГВт.

Наталья Пискулова:
Вызовы для экологической перестройки мировой экономики

Экономическая оценка

Климатический пакет, еще не будучи окончательно утвержденным правительством, стал объектом острой критики не только со стороны оппозиционных партий и эко-активистов, но и германских экономистов. Его оценили как половинчатый, «нерешительный», недостаточно амбициозный и обвинили кабинет в том, что он вновь упускает возможность для реализации политики защиты окружающей среды. Основная причина — слишком низкая стоимость выбросов CO₂, которая, по мнению многих германских экспертов, не повлияет на поведение компаний и потребителей и сделает систему торговли квотами практически фиктивной.

Отметим, что в ходе подготовки климатического пакета рассматривались различные способы взимания платы за эмиссию CO₂ как ключевого инструмента климатической политики: распространение на германский транспортный сектор и теплоснабжение европейской системы торговли квотами (EU ETS), создание собственной системы торговли квотами, введение отдельного налога на CO₂ или адаптация для этих целей уже существующего в ФРГ налога на энергоносители. В частности, эти варианты были изложены в специальном заключении Экспертного совета по оценке макроэкономического развития «Прорыв к новой климатической политике», подготовленном по заказу Федерального министерства экономики и энергетики.

В совместном докладе Исследовательского института Меркатора по всеобщему достоянию и изменению климата (MCC) и Потсдамского института изучения климатических изменений (PIK), опубликованном в июле 2019 г., утверждается, что для достижения климатических целей федерального правительства стартовая стоимость тонны CO₂ в 2020 г. может составить 35 евро, а к 2030 г. достичь 180 евро. При этом может использоваться как налог на CO₂, так и национальная система торговли эмиссионными квотами, однако первый вариант представляется авторам более предпочтительным, поскольку он бюрократически проще и быстрее реализуем.

Еще один сценарий снижения эмиссии выбросов в сфере теплоснабжения и транспорта был предложен Немецким институтом экономических исследований (DIW). Согласно их прогнозу, для соблюдения целей Парижского соглашения уже в 2020 г. стоимость тонны CO₂ должна составлять 35 евро, а к 2030 г. она может быть увеличена до 180 евро. Предполагается, что наиболее реалистичным инструментом для этого может стать соразмерное повышение налога на энергоносители (Energiesteuer) применительно к автомобильному бензину, дизельному топливу, котельному мазуту и природному газу. Для того, чтобы стоимость тонны углекислого газа к 2023 г. достигла 80 евро, стоимость перечисленных видов топлива для конечного потребителя должна возрасти на 15%, 19,9%, 38,1% и 34,8% соответственно (относительно уровня 2019 г.). Однако с учетом введения для домохозяйств т.н. «климатического бонуса» в размере 80 евро в год на человека и предполагаемого снижения налога на электроэнергию и отчислений EEG-Umlage, к 2023 г. такой сценарий приведет к финансовой разгрузке не только домохозяйств, но и бизнеса. Впрочем, авторы предполагают, что даже промежуточное повышение стоимости тонны CO₂ до 80 евро к 2023 г. будет недостаточным для достижения отдельных секторальных целей «Плана по защите климата 2050» (в частности, для транспортного сектора и теплоснабжения зданий) без дополнительных мер экономической политики.

Игорь Макаров, Илья Степанов:
Эволюция углеродных рынков: есть ли место для России?

Именно поэтому эксперты DIW негативно оценили целевые показатели и потенциальную эффективность климатического пакета. Так, руководитель отдела энергетики, транспорта и окружающей среды К. Кемферт назвала предложенные кабинетом меры «гомеопатическими»: повышение стоимости бензина на 3 цента за два года — это не более, чем суточное колебание цены на заправке, и вряд ли оно побудит кого-то отказаться от использования автотранспорта. Даже в том случае, если начальная цена составит не 10, а 35 евро за тонну CO₂, а к 2025 г. она достигнет 80 евро, затраты на предотвращение выбросов в германском транспортном секторе и сфере теплоснабжения гораздо выше — 180–240 евро за тонну.

Такой же позиции придерживается и Т. Шефер, руководитель направления «Окружающая среда, энергетика, инфраструктура» еще одного ведущего исследовательского центра ФРГ — Кёльнского института германской экономики (IW Kӧln). Он утверждает, что для того, чтобы цели 2030 г. остались достижимыми, цена за тонну выбросов после 2026 г. должна быть существенно выше 60 евро, зафиксированных в решении климатического кабинета. Директор Федерального союза энергетики и водного хозяйства, объединяющего большую часть энергетических компаний Германии, М.-Л. Вольфф называет документ разочарованием, главным образом из-за нерешительности федерального правительства в вопросах ценообразования на выбросы углекислого газа. С этой позицией солидаризируется и председатель правления Немецкого энергетического агентства (dena) А. Кульман, который полагает, что климатический пакет может стать первым шагом к изменению курса, однако предлагаемых им инструментов недостаточно.

Еще один существенный вопрос — стоимость реализации Klimaschutzprogramm 2030, которая по оценкам кабинета составит 54,5 млрд евро на ближайшие четыре года и свыше 150 млрд до 2030 г. Эти расходы детализированы в специальном «дополнительном бюджете», который после утверждения федеральным правительством 2 октября будет рассмотрен и, вероятно, принят бундестагом вместе с федеральным бюджетом в конце ноября.

При этом министр финансов О. Шольц утверждает, что правительству не придется прибегать к дополнительным заимствованиям и удастся сохранить сбалансированный бюджет. Основным источником финансирования должен стать т.н. Фонд энергетики и климата (EKF), из средств которого будет использовано 38,9 млрд евро, кроме того, ожидаются поступления от торговли CO₂-сертификатами, налога на автомобили и пошлины на грузовые автомобили, впрочем, их пока трудно прогнозировать, поскольку неизвестно, как принятые меры скажутся на поведении домохозяйств и бизнеса.

Так называемый schwarze Null, бездефицитный бюджет, своего рода idée fixe федерального правительства: Германии, многие годы страдавшей от хронических проблем с государственными финансами, в 2014 г. впервые за 45 лет удалось обойтись без новых заимствований для финансирования своих расходов, а в последующие годы — сохранить положительное сальдо государственного бюджета. 2 октября был опубликован традиционный осенний прогноз развития экономической конъюнктуры, подготовленный ведущими исследовательскими институтами ФРГ. Эксперты ожидают оживления экономики до 1,1% уже в следующем году и видят признаки рецессии лишь в индустрии, а главным образом — в автомобильной промышленности. Поэтому они призывают правительство отказаться от идеи достижения сбалансированного бюджета любой ценой. Очевидно, что на фоне текущего спада и низких процентных ставок экономия лишь усугубит ситуацию, дополнительные «климатические» инвестиции — напротив, позволят гарантировать достижение целей 2030 г. и обеспечат конкурентоспособность и инновационность экономики в долгосрочной перспективе.

Анализируя содержание климатического пакета, мы не можем не принимать во внимание политические обстоятельства его возникновения.

Политическая подоплека и последствия

Устойчивое развитие и экологические вопросы уже более 30 лет являются неотъемлемой частью германской политической повестки, однако в последние годы и даже месяцы эта тематика стала ключевой. Именно вопросы климата не позволили договориться о создании правительственной коалиции «Ямайка» осенью 2017 г., во многом именно значимость экологической повестки способствовала невероятному успеху «Зеленых» на земельных выборах в Баварии годом позже и обеспечила дальнейший рост их рейтинга на федеральном уровне, что сегодня позволяет говорить о высокой степени вероятности создания черно-зеленой (а возможно, и зелено-черной коалиции) в 2021 г. С одной стороны, приоритетность проблем изменения климата и защиты окружающей среды трудно оспорить; с другой — то, как порой поспешно и непоследовательно принимаются решения в этой сфере, создает пространство для политических спекуляций, в котором разные силы пытаются разыграть климатическую карту.

Формирование действующего правительства, очередной «большой коалиции», стало вынужденной мерой после провала переговоров по созданию коалиции ХДС/ХСС, СвДП и «Зеленых». Обе народные партии, давно переживающие кризис, были неудовлетворены сотрудничеством еще в предыдущей легислатуре, и создание новой коалиции — это последнее, о чем они могли помыслить. В первую очередь это относится к социал-демократам, мечтавшим стать основной оппозиционной силой и укрепить свои позиции к следующим выборам; кабала очередной GroKo обрушила рейтинги СДПГ до рекордного минимума. Этому кабинету с самого начала предрекали преждевременный распад, и первый год его существования партнеры занимались разрешением внутренних распрей, чем вызвали негодование германского бизнеса (который весьма настороженно воспринял и новый пакет мер). Теперь же именно достижение климатического консенсуса стало условием продолжения существования действующей «большой коалиции», проверкой ее работоспособности. В частности, об этом открыто заявила в начале сентября министр окружающей среды С. Шульце (СДПГ). Достичь единого мнения было непросто, и до последнего момента партнеры не могли договориться относительно размеров платы за эмиссию парниковых газов. Изначально социал-демократы выступали за введение налога на CO_2, хотя в финальном варианте документа в качестве инструмента была избрана национальная система торговли квотами. Этот климатический пакет, состоящий из уступок и полумер, стал залогом спасения «большой коалиции», однако не оправдал возложенных на него ожиданий и не принес прорыва в экологической политике.

Впрочем, сохранение «большой коалиции» остается под вопросом: в декабре пройдет съезд СДПГ, и одна из тем, которые предстоит обсудить немецким социал-демократам, — хотят ли они оставаться в составе действующего правительства. На съезде также будет избрано новое руководство партии, и ряд тандемов, претендующих на роль сопредседателей, выступают за выход из GroKo. Среди таких претендентов Михаэль Рот и Кристина Кампманн, чьи шансы на победу достаточно велики. Они уделяют большое внимание проблеме достижения климатических целей и призывают отказаться от сбалансированного бюджета в пользу больших инвестиций в это направление.

Андрей Кортунов:
Европейские «зеленые» как будущие стратегические партнеры России

«Зеленые» признают, что пакет мер, одобренных правительством, может выступать ядром будущей политики, но считают его содержание явно недостаточным. Они предлагают незамедлительно установить цену за тонну CO₂ в размере 40 евро, а к 2021 г. увеличить ее до 60 евро. Кроме того, они предлагают немедленно запретить масляное отопление, а с 2025 г. и газовое, заменив их дровяным отоплением и солнечным теплоснабжением. Наконец, в планы «Зеленых» входит постепенный отказ от автомобилей с двигателями внутреннего сгорания к 2030 г. Действительно, существует вероятность, что климатический пакет еще будет меняться, поскольку в сегодняшнем виде он вряд ли будет одобрен бундесратом, где сейчас очень велико влияние «Зеленых», однако для этого им придется заручиться поддержкой партнеров по земельным кабинетам.

Что касается других оппозиционных партий, то их реакция довольно предсказуема: «Левая» назвала пакет «антисоциальным и неэффективным», «базирующимся на бессмысленных либерально-рыночных инструментах» свободные демократы — «пустышкой» и «халтурой», которая не может помочь борьбе с глобальным потеплением. По их мнению, кабинет упустил возможность настоящего перезапуска климатической политики.

Сопредседатель правопопулистской партии АдГ А. Гауланд заявил, что противодействие мерам по защите окружающей среды является теперь третьей важнейшей для партии темой — наряду с евро и иммиграцией. Он и его соратники не считают антропогенное воздействие на климат сколь-нибудь значимым и полагают, что климатический пакет федерального правительства будет иметь катастрофические последствия для экономики, энергетической безопасности и природы Германии.

Очевидно, что в сложившихся условиях правительство боится предпринимать какие-либо решительные шаги, чтобы не дать дополнительных козырей АдГ, едва не пробившей 30% планку на земельных выборах в Саксонии и Бранденбурге. Оно опасается дальнейшей поляризации общества и возникновения протестов, подобных французскому движению «желтых жилетов», как реакции на потенциальное подорожание топлива и рост нагрузки на беднейшее население. Последние опросы общественного мнения, проведенные социологическим институтом Forsa, показали, что 36% немецких граждан считают защиту окружающей среды самой важной проблемой, которую должны решить политики. 64%, напротив, полагают, что существуют другие, куда более срочные проблемы. Защита климата наиболее важна для школьников и студентов (55%) и сторонников «Зеленых» (58%). Как менее значимую ее оценивает большинство восточных немцев (70%), занятые граждане среднего возраста (свыше 70%), сторонники ХДС/ХСС (70%), СвДП (78%) и АдГ(87%).

Предпочтя неэффективные меры непопулярным, кабинет не продвинулся в решении одной из наиболее острых и актуальных проблем, но все равно оказался под градом критики: молодые участники Fridays for Future увидели в этом шаге лишь издевку, а более консервативные избиратели получили очередной повод сместиться вправо. Очевидно, что действующий кабинет, которому в любом случае осталось находиться у власти не так долго, перекладывает на плечи своих преемников не только основную часть ответственности за достижение климатических целей 2030 г., лишь усложняя экономическую реализацию этого процесса, но и необходимость адаптации политической системы к трансформирующимся запросам общества и смене поколений.

1. В климатический кабинет под председательством канцлера А. Меркель вошли представители всех министерств, регулирующих релевантные сферы – защиту окружающей среды, строительство, сельское хозяйство, транспорт, финансы и проч.