На пути к Десятой обзорной конференции ДНЯО: стерильный формат

Десятая обзорная конференция 2020 года участников Договора о нераспространении ядерного оружия (ДНЯО) будет проведена с 4 по 28 января 2022 г. В связи с ситуацией, сложившейся в результате распространения инфекции COVID-19, дважды принималось решение о переносе проведения обзорной конференции ДНЯО-2020.

Первоначально обсуждалось, что конференция должна быть созвана не позднее апреля 2021 г. Это решение оказалось невыполнимым, поэтому форум пройдет в 2022 г. Является ли это решение окончательным? Каков будет формат проведения конференции? Смогут ли страны — участницы ДНЯО достичь компромиссов по спорным вопросам? Ответить на все эти вопросы сложно, однако уже сейчас очевидно, что юбилейная Десятая обзорная конференция ДНЯО (ОК ДНЯО) будет проходить в совершенно непривычном формате.

Итог работы Десятой обзорной конференции ДНЯО-2020 в новом формате может оказаться неожиданным. С одной стороны, отсутствие НПО и ограниченный формат участия делегаций позволит вернуться к классическому варианту работы в рамках ДНЯО периода холодной войны. Ограничение количества участников и сложность координации работы региональных групп и коалиций во время конференции, возможно, позволит выстраивать переговорный процесс более линейно. С другой стороны, перевод части заседаний и встреч в виртуальный формат усложняет общую координацию работы конференции. Председатель и основные организаторы будут главными точками сборки переговорного процесса. Это предполагает определенную подготовительную работу со всеми участниками переговорного процесса, а также решение массы новых технических вопросов.

Нельзя не учитывать и опасения НПО, связанные с тем, что из-за нового формата государства-участники не будут воспринимать ДЗЯО в серьез. Тот факт, что статья 6 не выполняется вот уже на протяжении 50 лет, вновь останется за скобками. А в адрес ДЗЯО продолжат сыпаться обвинения в формировании помех в работе и конкуренции с ДНЯО. Председатель конференции подтвердил, что ДЗЯО является важным вопросом для обсуждения, как и гуманитарный вопрос, но выразил надежду на достижение компромисса.

Разблокировать переговорный процесс в области ядерного разоружения предлагают инициативы Швеции и ряда государств в контексте «ступенчатого подхода» к ядерному разоружению и новой группы «Стокгольмской инициативы». 22 шага по ядерному разоружению предполагают продление переговорного процесса в рамках СНВ, сокращение ядерных арсеналов государств, обладающих ядерным оружием, ратификацию ДВЗЯИ, создание ЗСОМУ на Ближнем Востоке, активизацию переговоров по Договору о запрещении производства расщепляющегося материала и др. Выступая за уменьшение роли ядерного оружия в политике и доктринах безопасности, минимизацию риска конфликта и случайного применения ядерного оружия, укрепление сотрудничества и доверия, повышение транспарентности и укрепление архитектуры контроля над ядерными вооружениями, данная инициатива является своего рода в качестве консенсусной альтернативы между предложениями государств, обладающих и необладающих ядерным оружием. Однако вопрос о ее реализуемости остается спорным.

Смогут ли антиядерные активисты и сторонники ДЗЯО пойти на компромисс и отказаться от принципиальных формулировок? Поддержат ли ЯОГ предложения Стокгольмской группы? Покажет время. Десятая ОК ДНЯО-2020 будет не просто юбилейным мероприятием и проверкой на прочность режима ядерного нераспространения, но и совершенно новым мероприятием по формату и по вопросам, которые будут вынесены на повестку дня.

Десятая обзорная конференция 2020 года участников Договора о нераспространении ядерного оружия (ДНЯО) будет проведена с 4 по 28 января 2022 г. В связи с ситуацией, сложившейся в результате распространения инфекции COVID-19, дважды принималось решение о переносе проведения обзорной конференции ДНЯО-2020. Первоначально обсуждалось, что конференция должна быть созвана не позднее апреля 2021 г. Это решение оказалось невыполнимым, поэтому форум пройдет в 2022 г. Является ли это решение окончательным? Каков будет формат проведения конференции? Смогут ли страны — участницы ДНЯО достичь компромиссов по спорным вопросам? Ответить на все эти вопросы сложно, однако уже сейчас очевидно, что юбилейная Десятая обзорная конференция ДНЯО (ОК ДНЯО) будет проходить в совершенно непривычном формате.

Отступать уже некуда

Екатерина Михайленко:
«Дух ДНЯО» или «Let us be realistic»?

Конференции по рассмотрению действий ДНЯО проводятся каждые пять лет, начиная с 1970 г. На конференции 1995 г. по рассмотрению и продлению срока действия ДНЯО было решено учредить институт Подготовительного комитета, который должен начать свою работу за три года до очередной обзорной конференции. Таким образом, 2022 г. является точкой отсчета для проведения первого Подготовительного комитета в рамках цикла одиннадцатой ОК ДНЯО-2025. Поэтому велика вероятность того, что проведение Десятой ОК ДНЯО-2020 пройдет в январе 2022 г. В противном случае мы можем столкнуться с технической проблемой планирования нового цикла обзорных конференций.

Неизбежность проведения ОК ДНЯО-2020 в условиях очередной нарастающей волны пандемии диктует новые требования. Ограничения накладываются как на представительство делегаций стран — участниц ДНЯО, так и на формат проведения обзорных конференций. Невозможность обеспечить необходимую социальную дистанцию в здании штаб-квартиры ООН в Нью-Йорке из-за количества посадочных мест в основных залах и комнатах стало важным фактором для сокращения планируемых заседаний. Еще одним элементом работы Подготовительных комитетов и обзорных конференций ДНЯО являются тематические рабочие заседания в обеденное время, параллельные заседания региональных групп и коалиций ДНЯО (side-events). Их рекомендовано перенести в виртуальный формат, либо проводить вне стен штаб-квартиры ООН, так как традиционные комнаты и залы, используемые для этих заседаний, не позволяют проводить мероприятия в соответствии с эпидемиологическими требованиями. Ограничение количества делегатов в зале является еще одним условием проведения десятой конференции. Предполагается, что 190 делегаций от стран — участниц ДНЯО будут представлены двумя делегатами. Более того, участники делегаций от стран-участниц, которые должны приехать в Нью-Йорк, обязаны иметь необходимые документы, подтверждающие право въезда в США, в том числе сертификаты о вакцинации признанными в США или ВОЗ вакцинами. Наблюдатели, состоящие из представителей неправительственных организаций, должны работать на конференции исключительно виртуально.

Действительно, отступать уже некуда: времени для переноса заседаний десятой ОК ДНЯО-2020 практически не осталось. Как пройдет конференция в новых условиях, вопрос открытый.

Без наблюдателей

Екатерина Михайленко:
Трудности переговорного процесса в рамках ДНЯО: на пути к достижению консенсуса

Неправительственные организации участвуют в процессе работы обзорных конференций уже более 20 лет. Начиная с 1995 г. в зале заседаний Подготовительных комитетов и конференций присутствует более 200 делегаций. Эти делегации неоднородны по своим целям и влиянию на переговорный процесс ДНЯО. Неправительственные организации в области ядерного разоружения можно отнести к нескольким типам: исследовательские и адвокативные (пропагандистские) [1]. Исследовательские НПО могут включать научные институты (фабрики мысли) и академические институты. Цель исследовательских НПО — заниматься не столько активизмом, сколько проведением исследований, разработкой предложений для государств и международных организаций. Например, Центр исследований проблем нераспространения, основанный в Монтерейском институте международных исследований или ПИР-Центр в Москве являются примерами такого типа НПО. Пропагандистские НПО — это организации, продвигающие конкретную политику, в первую очередь, для воздействия на общественное мнение и для получения поддержки со стороны общественности (grassroots focus). В основном это антиядерные движения, такие как Международное бюро мира (International Peace Bureau), Врачи за предотвращения ядерной войны (The International Physicians for the Prevention of Nuclear War), Кампания за ядерное разоружение (CND) и др. Сейчас большинство этих организаций объединены в более масштабные кампании, такие как «Запрещение 2000» (Abolition 2000) или транснациональную адвокативную сеть «Международная кампания по запрещению ядерного оружия» (ICAN), которая проводила активную разъяснительную и агитационную работу в поддержку ратификации Договора о запрещении ядерного оружия (ДЗЯО). Именно вторая группа НПО влияет на переговорный процесс достаточно радикально. Она стала важной поддержкой для тех стран, которых В. Орлов называет «неядерными активистами». Это государства, не обладающие ядерным оружием, которые недовольны отсутствием прогресса в области реализации статьи 6 ДНЯО и процесса разоружения в целом. Роль «застрельщиков» играют Австрия, Швейцария, Мексика, Куба и Южная Африка. В работе Подготовительных комитетов ДНЯО 2018–2019 гг. было очевидно, что ряд государств, например, Мексика, Австрия и Ирландия совместно с активистами инициировали продвижение ряда вопросов по реализации статьи 6 ДНЯО, а также оказывали давление на государства, обладающие ядерным оружием, в кулуарах и на параллельных мероприятиях. В свою очередь ICAN проводили собственные мероприятия, в рамках которых обучали своих партнеров из разных стран методам давления на правительства этих стран с целью ратификации ДЗЯО.

Конечно, представители НПО недовольны тем фактом, что их участие вынесено в онлайн-формат. Это недовольство и предложения о допуске представителей НПО, хотя бы в ограниченном формате, были озвучены на брифинге НПО с председателем обзорной конференции ДНЯО 24 ноября 2021 г. Несмотря на то, что заседание для докладов НПО будет проведено, очевидно, что возможностей для взаимодействия становится меньше.

В ожидании конференции

Алексей Арбатов:
Контроль над вооружениями нужно во что бы то ни стало сохранить и преумножить

Десятая обзорная конференция является юбилейной конференцией, ознаменовавшей пятидесятилетнее существование ДНЯО. На рабочем сайте десятой ОК ДНЯО-2020 уже выложено 24 рабочих документа. Они посвящены вопросам осуществления статьи 6 ДНЯО, ратификации ДВЗЯИ, роли МАГАТЭ, процессу создания ЗСОМУ на Ближнем Востоке и др. Гарантии МАГАТЭ, проблема верификации и экспортный контроль также занимают важное место в будущем обсуждении. Ожидается, что новыми важными вопросами на повестке дня конференции станут гуманитарные вопросы применения ядерного оружия и роль ДЗЯО в режиме ядерного нераспространения. И несмотря на то, что на данный момент представлен неполный пакет документов и основная их масса появится позже, сейчас можно сделать первые выводы о том, какие темы наиболее активно или вовсе впервые будут рассматриваться в ходе ОК ДНЯО-2020.

Однако помимо текущих вызовов и проблем, юбилей ДНЯО вызвал также серьезную дискуссию о принципах существования режима ядерного нераспространения. Если двадцатипятилетний юбилей ДНЯО стал своего рода подведением итогов и рефлексией стран — участниц договора на эффективность ДНЯО, то бессрочное и безусловное продление ДНЯО стало рассматриваться государствами, не обладающими ядерным оружием (НЯОГ), как возможность для государств, обладающих ядерным оружием (ЯОГ), сохранить свои ядерные арсеналы навечно, а также отложить на неопределенный срок решение вопроса ядерного разоружения со странами, обладающими ядерным оружием, вне режима ДНЯО. В результате, спустя 25 лет мы вновь наблюдаем сложный процесс пересмотра положений ДНЯО.

Предыдущая обзорная конференция ДНЯО закончилась без принятия итогового документа. Это случилось не в первый раз. В предыдущие годы шло чередование успешно проведенных конференций и форумов, когда «воля к победе» отсутствовала напрочь. Председатель ОК ДНЯО-2020 Густаво Злаувинен на брифинге с НПО отметил, что двукратный перенос конференции из-за пандемии COVID-19 позволил более тщательно к ней подготовиться. Было проведено несколько консультаций, виртуальных вебинаров. Посол Злаувинен отметил, что современная геополитическая ситуация более благоприятная по сравнению с мартом-апрелем 2020 г. Например, одним из важных факторов является продление СНВ-3. Наметился прогресс в процессе формирования зоны, свободной от оружия массового уничтожения, на Ближнем Востоке (ЗСОМУ). В частности, с 29 ноября по 3 декабря в 2021 г. в штаб-квартире ООН в Нью-Йорке прошла вторая сессия Конференции по созданию ЗСОМУ. Тем не менее на данный момент сложно утверждать, что международная ситуация благоприятствует успешному проведению конференции. И несмотря на то, что Председатель Злаувинен утверждает, что итоговый документ не является самоцелью, а государствам — участникам ДНЯО следует продолжать работу по соблюдению обязательств, успех в принятии итогового документа по-прежнему имеет важное значение в деятельности ДНЯО.

Итог работы Десятой ОК ДНЯО-2020 в новом формате может оказаться неожиданным. С одной стороны, отсутствие НПО и ограниченный формат участия делегаций позволит вернуться к классическому варианту работы в рамках ДНЯО периода холодной войны. Ограничение количества участников и сложность координации работы региональных групп и коалиций во время конференции, возможно, позволит выстраивать переговорный процесс более линейно. С другой стороны, перевод части заседаний и встреч в виртуальный формат усложняет общую координацию работы конференции. Председатель и основные организаторы будут главными точками сборки переговорного процесса. Это предполагает определенную подготовительную работу со всеми участниками переговорного процесса, а также решение массы новых технических вопросов.

Нельзя не учитывать и опасения НПО, связанные с тем, что из-за нового формата государства-участники не будут воспринимать ДЗЯО в серьез. Тот факт, что статья 6 не выполняется вот уже на протяжении 50 лет, вновь останется за скобками. А в адрес ДЗЯО продолжат сыпаться обвинения в формировании помех в работе и конкуренции с ДНЯО. Председатель конференции подтвердил, что ДЗЯО является важным вопросом для обсуждения, как и гуманитарный вопрос, но выразил надежду на достижение компромисса.

Надежда остается

Петр Кортунов:
Режим нераспространения в XXI веке: новые вызовы и угрозы

Надежда на достижение компромисса между государствами — участниками ДНЯО должна оставаться всегда. Ожидается, что на десятой конференции, в отличие от конференции 2015 г., на повестку дня помимо гуманитарных последствий и споров вокруг ДЗЯО будут вынесены новые инициативы, например, предложения Норвегии, связанные с применением научно-технического опыта в поддержку национальных усилий по продвижению ДНЯО, рекомендации по контролю за ядерным разоружением. Одним из важных концептов в рабочих документах стал принцип необратимости. Норвегия совместно с Великобританией напомнили, что принцип необратимости, наряду с принципами проверяемости и транспарентности, важны при реализации мер ядерного разоружения.

Движение неприсоединения вновь опубликовало несколько рабочих документов, посвященных ядерному разоружения, ядерным гарантиями, проблеме верификации и запрету ядерных испытаний. Интересно, что в документе, посвященном ядерному разоружению есть упоминание, что новая версия инициативы ликвидации ядерного оружия, которая часто звучала в документах Подготовительных комитетов, будет представлена на Х Конференции ДНЯО-2020.

Разблокировать переговорный процесс в области ядерного разоружения предлагают инициативы Швеции и ряда государств в контексте «ступенчатого подхода» к ядерному разоружению и новой группы «Стокгольмской инициативы». 22 шага по ядерному разоружению предполагают продление переговорного процесса в рамках СНВ, сокращение ядерных арсеналов ЯОГ, ратификацию ДВЗЯИ, создание ЗСОМУ на Ближнем Востоке, активизацию переговоров по Договору о запрещении производства расщепляющегося материала и др. Стоит отметить, что о ДЗЯО в рабочем документе речи не идет. Стокгольмская инициатива, появившаяся в 2019 г. и активно призывавшая ЯОГ содействовать ядерному разоружению путем выполнения своих обязательств в соответствии с ДНЯО, выдвинула пакет мер по снижению ядерных рисков и призвала государства предпринять соответствующие практические меры в ходе десятой обзорной конференции. Таким образом, выступая за уменьшение роли ядерного оружия в политике и доктринах безопасности, минимизацию риска конфликта и случайного применения ядерного оружия, укрепление сотрудничества и доверия, повышение транспарентности и укрепление архитектуры контроля над ядерными вооружениями, данная инициатива является своего рода в качестве консенсусной альтернативы между предложениями ЯОГ и НЯОГ. Однако вопрос о ее реализуемости остается спорным.

Смогут ли антиядерные активисты и сторонники ДЗЯО пойти на компромисс и отказаться от принципиальных формулировок? Поддержат ли ЯОГ предложения Стокгольмской группы? Покажет время. Десятая обзорная конференция ДНЯО-2020 будет не просто юбилейным мероприятием и проверкой на прочность режима ядерного нераспространения, но и совершенно новым мероприятием по формату и по вопросам, которые будут вынесены на повестку дня.

1. Robert E. Williams Jr., Paul R. Viotti. Arms Control: History, Theory, and Policy [2 volumes]: History, Theory, and Policy. P. 174.