Энергетические связи России и Евросоюза: проблемы и перспективы

Ключевыми проблемами отношений России и Евросоюза в области энергетики являются отсутствие четко сформулированной цели, правовой базы и политизация. Ситуация поддается коррекции, но не сразу и не усилиями сверху. При этом энергетику можно считать лакмусовой бумагой связей России и ЕС в целом – она вскрывает слабые стороны этих связей и показывает варианты их укрепления.

Ключевыми проблемами отношений России и Евросоюза в области энергетики являются отсутствие четко сформулированной цели, правовой базы и политизация. Ситуация поддается коррекции, но не сразу и не усилиями сверху. При этом энергетику можно считать лакмусовой бумагой связей России и ЕС в целом – она вскрывает слабые стороны этих связей и показывает варианты их укрепления.

Слово о базисе

Согласно статистике, 36% импортируемого газа, 31% нефти и 30% угля приходят в страны Европейского союза из России. Эти цифры довольно высоки в контексте растущей зависимости Евросоюза от поставок углеводородов извне. Россия, в свою очередь, направляет в ЕС 80% своего экспорта нефти, 70% газа и 50% угля. Таким образом, взаимодействие с ЕС обеспечивает значительные поступления в отечественную казну. Все это свидетельствует о взаимозависимости партнеров, а не об асимметричной уязвимости одного из них. Наконец, роль энергетики в отношениях сторон хорошо иллюстрирует тот факт, что на торговлю нефтью приходится 63% товарооборота России и ЕС, газом – 9%, углем – 2%.

Однако энергетическое сотрудничество России и ЕС осложняется рядом факторов. Первый из них – стороны по-разному видят оптимальную организацию сектора. Россия, как следует из Энергетической стратегии на период до 2030 г., акцентирует внимание на бюджетную эффективность, модернизацию и стабильность институтов. Приоритетами же ЕС, согласно «Зеленой книге» 2006 г., являются либерализация (внедрение конкуренции путем жесткого отделения добычи, транспортировки и распределения) и построение внутреннего рынка 27 стран-членов.

Второй фактор связан с разным пониманием сути международных отношений. Действия Евросоюза во многом продиктованы стремлением распространить на партнеров не только рыночные механизмы, но и свои правовые нормы. Причем эти нормы необязательно гарантируют наилучшее решение проблем даже внутри самого ЕС (в действительности они представляют собой то, что приемлемо для большинства членов в данный момент). Экстраполяция законодательства выгодна Евросоюзу, поскольку упрощает сотрудничество с третьими странами, облегчает деятельность европейских компаний. В результате ЕС оказывается в положении ведущего, а его партнеры становятся ведомыми, к тому же не учитывается их специфика. Все это противоречит принципу равенства партнеров, ключевому для внешней политики России.

Ключевые проблемы

Первое. Наиболее значимой проблемой является отсутствие четко сформулированной цели сотрудничества. Устремления партнеров претерпели серьезные изменения с 1990-х годов, когда в центре дискуссии были отдельные проблемы, препятствовавшие экспорту. Сегодня Москва и Брюссель ориентируются на единый энергетический рынок – именно эта цель заложена в проекте «Дорожной карты сотрудничества России и ЕС в сфере энергетики до 2050 года». Однако конкретизация цели сотрудничества осложняется расхождениями во взглядах партнеров на энергетическую отрасль и внешнюю деятельность. Так, Брюссель видит единый энергетический рынок России и ЕС максимально либерализованным пространством. Для него ключевым аспектом является «стерильность» конкуренции на основе общеевропейских правил. Для России же главное – максимизация доходов, что гарантируется контролем газопроводов, построенных отечественными компаниями, и доступом к так называемой последней миле продажи, т.е. к конечным потребителям ЕС (прибыль в этой части рынка самая высокая).

Разногласия между Россией и ЕС относительно цели сотрудничества наиболее ярко проявляются в газовой сфере. Об этом свидетельствуют, в частности, споры по третьему пакету ЕС, касающиеся принципа ценообразования в этой сфере. Примечательны и дискуссии о принципе взаимности: Москва понимает под этим принципом общую ответственность за поставки, тогда как Брюссель – единые правила и либерализацию рынков. Из-за расхождения позиций страдает не только торговля газом. Под угрозой, так или иначе, оказывается экспорт атомных технологий и электроэнергии.

Второе. Энергетика представляет собой сложное сочетание экономики и политики – очевидна ее связь и с высокими доходами, и с безопасностью государства. В этом контексте понятна подверженность сектора политизации, т.е. превращению в предмет политического противоборства, а не только экономического сотрудничества. Волны политизации регулярно «накрывали» отношения Москвы и Брюсселя, их провоцировали вступление в ЕС новых членов и временное прекращение поставок российского газа.

Обе стороны выступают за деполитизацию энергетической сферы, т.е. за сосредоточение взаимодействия в экономической плоскости, однако и этот процесс они понимают по-разному. Евросоюз подразумевает под ним распространение на Россию своего рыночного режима, Россия – ориентацию на прагматичную максимизацию прибыли. Оба тезиса представляются логичными в свете парадигм Москвы и Брюсселя, но отказ России от норм ЕС автоматически интерпретируется некоторыми его членами и институтами как повод для политизации. Россия же в силу специфики внешнеполитического видения склонна трактовать подход ЕС как вмешательство в свои внутренние дела.

Фото: www.encharter.org
Члены и наблюдатели Энергетической
Хартии

Некоторые государства ЕС подвержены политизации в большей степени, чем другие. Здесь сказываются как стереотипы прошлого, играющие важную роль в мышлении граждан, например, стран Балтии и Польши, так и отсутствие у них альтернативных каналов поставки природного газа. Острота проблемы во многом связана с тем, что развитие инфраструктуры (в частности, строительство трубопроводов) отстает от либерализации. Как следствие, внутренний энергетический рынок существует только на бумаге, для него созданы лишь необходимые правовые условия.

Третье. У России и ЕС было две возможности заложить правовую основу международного энергетического сотрудничества. Первая – переговоры по Энергетической хартии 1991 г. и Договору к ней (ДЭХ) 1994 г. Россия приняла активное участие в разработке этих документов, но отказалась от ратификации последнего. Вторая возможность появилась на переговорах по Соглашению о партнерстве и сотрудничестве (СПС) 1994 г., основополагающему документу в отношениях Москвы и Брюсселя. В нем энергетическая проблематика не нашла своего отражения, поскольку на момент переговоров партнеры надеялись, что основные юридически обязательные положения будут закреплены в ДЭХ.

Таким образом, уже в 1990-х годах стал очевиден правовой вакуум, который партнеры попытались частично закрыть Энергетическим диалогом Россия–ЕС. Он был инициирован в 2000 г. и фактически свелся к консультациям по регулированию отдельных аспектов сотрудничества. Впоследствии этой же цели служили «Дорожная карта» по общему экономическому пространству 2005 г. и инициатива «Партнерство для модернизации» 2010 г. До сих пор энергетика остается одной из наименее юридически проработанных сфер отношений России и ЕС, что служит лишним поводом для ее политизации.

Неслучайно энергетика является одним из основных вопросов на переговорах по новому базовому соглашению (взамен СПС). При этом ЕС стремится по максимуму включить в текст документа либерализационные положения, а Россия – сохранить свободу действий и оставить энергетику предметом специального протокола.

Есть ли решения?

Мы обозначили три, на наш взгляд, наиболее существенные проблемы энергетических отношений России и ЕС: отсутствие конкретизированной цели сотрудничества, периодическая политизация и дефицит юридических норм. Эти проблемы связаны между собой и обусловлены, во-первых, расхождением представлений сторон о том, как должны быть организованы отношения в сфере энергетики, во-вторых, стремлением ЕС распространить свое законодательство на Россию и ответным противодействием со стороны Москвы. Причем наличие этих проблем не угрожает самой торговле углеводородами, но затрудняет переход к более интегрированному взаимодействию сторон.

Обозначенные выше проблемы невозможно решить моментально. Здесь требуется не волевое усилие сверху, а наработка опыта сотрудничества снизу – энергетических компаний, экологических организаций, исследователей, которые будут трансформировать восприятие обеих сторон. Тем не менее уже сейчас можно предложить, как минимум, три меры, которые будут способствовать нейтрализации указанных проблем.

Во-первых, энергетика требует четкого отделения целей от средств, причем цели должны быть достаточно конкретны. Прежде всего, нужно определиться с тем, что мы подразумеваем под единым энергетическим рынком. Свободу передвижения товаров и услуг или, возможно, и людей? О каких контрактах может идти речь? При этом следует оставить определенное пространство для выбора инструментов достижения целей, исходя из специфики партнеров. Этот механизм, успешно работающий внутри Евросоюза и позволяющий учитывать различия в предпочтениях, структуре экономики и культуре стран-членов, вполне может послужить и партнерству Россия–ЕС.

Фото: lenta.ru
Участие России в ВТО должно послужить
благотворным фактором при условии
выработки стратегии в отношении оговорки
о региональной интеграции, которую
Евросоюз часто использует для обеспечения
примата своих норм.

Во-вторых, деполитизации, осознанию цели сотрудничества и формированию правовой базы должна помочь диверсификация отношений. Здесь можно выделить два направления. Первое – повышение энергоэффективности и развитие возобновляемых источников энергии (здесь «пальма первенства» у ЕС). Эти аспекты энергетики занимают центральное место в «Партнерстве для модернизации»; они удачно уравновешивают лидерство России в традиционной, углеводородной энергетике. Второе направление – дополнение межгосударственного диалога, в котором участвуют высшее руководство и главы энергетических ведомств, трансправительственным и транснациональным диалогом. Трансправительственные контакты подразумевают выстраивание каждодневного сотрудничества чиновников различного уровня, представителей регулирующих инстанций. Данную практику, получившую распространение в Энергетическом диалоге, необходимо развивать. Транснациональные связи – это диалог бизнеса, экологических организаций, независимых экспертов. Акцент на энергоэффективность и возобновляемые источники энергии придает этому уровню сотрудничества особую динамичность, поскольку вовлекает в него малый и средний бизнес и делает насущной задачей создание прозрачной правовой базы.

В-третьих, в условиях относительно аморфной цели не следует торопиться с включением положений, касающихся энергетики, в новое базовое соглашение. Имеет смысл воспользоваться переговорными площадками международных структур, полноправными участниками которых являются как Россия, так и ЕС. Энергетические проблемы обсуждаются, например, в рамках «Большой двадцатки» и «Большой восьмерки». Участие России в ВТО должно послужить благотворным фактором при условии выработки стратегии в отношении оговорки о региональной интеграции, которую Евросоюз часто использует для обеспечения примата своих норм. Москве стоит задуматься и о возврате к ДЭХ в случае, если он будет изменен с учетом ее предпочтений, сформулированных в проекте Конвенции по обеспечению международной энергетической безопасности.

Преимущество сотрудничества в рамках международных организаций состоит в том, что оно ограничивает возможности ЕС распространять свое законодательство на Россию в одностороннем порядке. На международных форумах партнеры ведут переговоры о выработке взаимоприемлемых для них механизмов, которые позднее будут инкорпорированы в их законодательство. Это обеспечивает равенство партнеров, которое, как уже отмечалось, остается базовой категорией внешней политики России.

На решение фундаментальных проблем энергетических отношений России и ЕС должна быть направлена и внутренняя политика партнеров. Так, совершенствование инфраструктуры внутреннего рынка Евросоюза может способствовать деполитизации этих отношений. Развитие добычи сланцевого газа в Польше и строительство терминала по приемке сжиженного природного газа в регионе Балтийского моря, как это ни парадоксально, выгодны России. Дорогостоящие проекты не станут дешевой альтернативой отечественному «голубому золоту», но создадут потенциал диверсификации и, следовательно, будут работать на деполитизацию связей. Для Москвы значимы альтернативные рынки сбыта нефти и природного газа; в данном контексте движение в азиатском направлении – шаг, безусловно, верный. Целью здесь должно быть укрепление внутренней уверенности за счет большего количества вариантов действий.

Подводя итоги, следует отметить, что проблемы, тормозящие нынешнее развитие энергетических связей, проявляются и в других сферах партнерства Россия–ЕС. Четкое разделение целей и инструментов (при гибкости последних), диверсификация отношений через вовлечение новых игроков и включение новых аспектов, работа в рамках международных форумов – все эти рецепты подходят не только для энергетики. Вместе с тем именно она будет по-прежнему служить лакмусовой бумагой отношений России и Евросоюза в целом, а успех энергетического сотрудничества будет задавать тон экономическому взаимодействию в других областях.