Частные военные и охранные компании: вдохновляющий опыт ЮАР

Ещё со времён начала деколонизации Африки ЮАР была вовлечена в рынок частных военных услуг. До начала афганской и иракской кампаний эта страна была кузницей и своеобразным центром рынка частных военных и охранных компаний (ЧВОК). Именно здесь была создана Executive Outcomes (ЕО), которая олицетворяет определённую веху в развитии индустрии частной безопасности.

ЮАР обладает уникальным опытом в деле регламентации деятельности ЧВОК, где был принят Закон о регулировании иностранной военной помощи (Regulation of Foreign Military Assistance Act), положивший начало принятию целого ряд законов и регламентов, развивающих сферу регулирования и контроля функционирования ЧВОК, и эта законотворческая деятельность продолжается и по сей день. Сегодня законодательство ЮАР, посвящённое вопросу регламентации функционирования ЧВОК, несмотря на некоторые недостатки, является одним из лучших по проработанности и охвату вопросов в этой сфере.

ЮАР обладает уникальным опытом в деле регламентации деятельности частных военных и охранных компаний (ЧВОК). Ещё со времён начала деколонизации Африки страна была вовлечена в рынок частных военных услуг. Часто именно отсюда наёмники отправлялись на «работу», сюда же эвакуировались, здесь они лечились и готовились к следующему контракту. Бывал здесь и «король наёмников»/«наёмник королей» Боб Денар. Удивительно, что тут до сих пор живёт один из знаменитых предводителей «диких гусей» 100-летний (!) «Мэд» Майк Хоар.

Окончание холодной войны и закат режима апартеида в ЮАР привели к массовому сокращению штатов в армии и силовых органах. Профессионалы стали искать себя в новой реальности. Это стало причиной увеличения количества ЧВОК различной направленности. Именно ЮАР до начала афганской и иракской кампаний была своеобразной «кузницей» этих компаний. Спрос на подобные услуги в этой стране понятен — высококлассные военные специалисты с крепким боевым опытом без сомнения были лучшими во всей Африке, если не брать в расчёт спецподразделения исчезнувшей к тому моменту Родезии. Да и сегодня ЮАР является лидером в сфере безопасности на африканском континенте. Практически полмиллиона граждан (490 тыс. человек) страны задействованы в этом секторе, тогда как во времена ЕО эта цифра составляла около 115 тыс. человек. При этом в южноафриканской армии активную службу несут только 89 тыс. военнослужащих. Справедливости ради стоит отметить, что из этой полумиллионной частной армии лишь малую долю составляют сотрудники именно ЧВОК, т.е. квалифицированные и подготовленные профессионалы различных военных специальностей. Основная масса — это среднестатистические охранники.

Однако из-за крайне высокого уровня преступности быть охранником в ЮАР означает гораздо больше, чем в Европе.

Одних только убийств здесь совершается 57 в день. Высок уровень именно насильственных преступлений с использованием оружия. Так например количество ограблений за последние 11 лет увеличилось на 349%.

Показательно, что одна из крупнейших ЧВОК в мире G4S со всеми своими ресурсами и многотысячной армией сотрудников отказалась от контракта на оказание услуг безопасности на Чемпионате Мира по футболу в ЮАР в 2010 г., объяснив свое решение плохой организацией и высоким уровнем преступности. Более того, руководство G4S заявило тогда, что из всех стран где работала компания, ЮАР является самой опасной, обогнав в этом, даже Афганистан и Ирак.

Яркий пример Executive Outcomes

Компания Executive Outcomes (ЕО), созданная в ЮАР, олицетворяет определённую веху в развитии индустрии частной безопасности. Ее особенность заключалась в том, что она привлекалась государствами-заказчиками непосредственно для ведения боевых действий. При этом руководство компании не подвергалось уголовному преследованию ни по международному, ни по внутреннему праву ЮАР. Громогласные обвинения в наёмничестве в СМИ не в счёт. Факт остаётся фактом — за всю свою деятельность компания Executive Outcomes не была привлечена к ответственности. По словам основателя компании Эбена Барлоу, EO никогда не была «вне закона».

Executive Outcomes была создана в 1988 г. отставным подполковником Южно-Африканских сил обороны Эбеном Барлоу (Eeben Barlow). На тот момент за плечами у Барлоу уже был богатый военный опыт: служба в различных армейских подразделениях, в том числе в знаменитом 32-ом батальоне (Buffalo Battalion) и спецслужбе «Бюро гражданского сотрудничества» (Civil Cooperation Bureau).

Поначалу Executive Outcomes ничем не выделялась на фоне других ЧВОК. Компания занималась боевой подготовкой и обучением подразделений армии ЮАР, а также охранными контрактами. Первой страной, в чьих интересах действовала ЕО, была Ангола. К тому моменту правительство страны в лице правящей партии Народного движение за освобождение Анголы (МНЛА) уже почти 20 лет вело ожесточённую борьбу с Национальным союзом за полную независимость Анголы — (УНИТА). Ирония судьбы заключалась в том, что ещё несколько лет назад южноафриканцы уже учувствовали в этом конфликте, но только на другой стороне, поддерживая УНИТА. Однако это тот самый случай, когда действует принцип: «никакой политики — только бизнес». C 1993 по 1995 гг., вплоть до заключения Лусакского протокола о перемирии, ЕО спланировала и провела совместно с ангольской армией несколько крупных операций. При этом сотрудники ЕО использовали весь доступный спектр вооружения, которое представляло собой преимущественно советские образцы (что неудивительно, если вспомнить поддержку Анголы со стороны СССР). Кроме ручного оружия правительство Анголы выделило в распоряжение ЕО тяжёлую технику, а именно — танки, БМП и БТРы (также советского производства). Воздушную поддержку оказывала штурмовая авиация. Благодаря своими успехами в Анголе компания стала известной во всём мире как надёжный поставщик военной силы. Однако вместе со славой пришло не только ненужное внимание, но и давление со стороны мирового сообщества.

Следующий клиент ЕО — Сьерра-Леоне. С 1995 по 1997 гг. Executive Outcomes сражалась на стороне правительства против Объединённого революционного фронта (ОРФ). Характерной особенностью этого периода был тот факт, что ЕО действовало в одной боевой связке уже не только с правительственными войсками, но ещё и с нигерийским воинским контингентом, присланным под эгидой ECOMOG, силового блока Экономического сообщества стран Западной Африки (ECOWAS). К тому моменту Executive Outcomes являлась частью крупного холдинга Strategic Resources Corporation, состоящего из множества компаний, большинство которых так или иначе были связанны с деятельностью ЕО. У холдинга был свой обширный авиапарк.

В силу различных причин, в первую очередь политических, ЕО пришлось свернуть свою деятельность в Сьерра-Леоне. После этого было ещё несколько контрактов, в том числе и в Индонезии. Однако, по словам Эбена Барлоу, на компанию всё время оказывалось давление со стороны мирового сообщества (в частности, оно шло со стороны США и ООН). В 1997 г. Эбен Барлоу ушёл из ЕО, а в 1998 г. компания и вовсе прекратила своё существование.

Яркий пример Executive Outcomes вдохновлял и продолжает вдохновлять различные ЧВОК и их руководство спустя даже двадцать с лишнем лет.

Что касается Эбена Барлоу, то после ухода из Executive Outcomes он работал независимым военно-политическим советником в нескольких африканских правительствах. В 2009 г. он возглавил ЧВОК STTEP INTERNATIONAL — Specialised Tasks, Training, Equipment and Protection International. Компания представляет широкий спектр военных услуг и работает с правительствами африканских государств. Так, в 2015 году STTEP INTERNATIONAL осуществляло подготовку Армии Нигерии во время наступления на Боко Харам. Кроме того, Эбен читает лекции в военных колледжах и университетах Африки по вопросам обороны, разведки и безопасности и конечно пишет книги.

Вопросы правового регулирования

В 1998 г. в ЮАР приняли Закон о регулировании иностранной военной помощи (Regulation of Foreign Military Assistance Act). Несмотря на то, что во многих источниках этот закон указывается как главная причина закрытия ЕО, по словам Эбена Барлоу, это не так. Executive Outcomes даже приняла участие в разработке этого Закона.

Это один из первых законов в мире, посвящённый регулированию ЧВОК. Его достоинство заключается в том, что в краткой форме южноафриканские законодатели смогли охватить целый ряд важных вопросов, в том числе вопрос контроля и ответственности ЧВОК.

Как указанно в Преамбуле, Закон распространяется не только на граждан ЮАР, но и на иностранных граждан, оказывающих военную помощь с территории ЮАР (как уже говорилось выше, ЮАР использовался как плацдарм для наёмников).

Интересен тот факт, что в пункте 2 Закона запрещается вербовка, тренировка, использование и финансирование наёмничества. Причём из смысла нормы становится понятно, что она имеет экстерриториальный характер, что далее подтверждает пункт 9 (Extraterritorial application of Act). Этот пункт отражает положения Конвенции о ликвидации наемничества в Африке 1977 г. и Международной конвенции о борьбе с вербовкой, использованием, финансированием и обучением наемников 1989 г. Закон вводит и описывает контрольно-разрешительный механизм для ЧВОК, указывая, что оказание любой иностранной военной помощи государству или органу государства, юридическим или физическим лицам без регистрации и оформления разрешения в специальном Комитете (National Conventional Arms Control Committee) с санкции министра обороны запрещено: пункты 3 (Rendering of foreign military assistance prohibited) и 4 (Authorisation for rendering of foreign military assistance).

Причём помимо разрешения на ведение деятельности, необходимо получать одобрение самого договора на оказание иностранной военной помощи, что предусматривается пунктом 5 (Approval of agreement for rendering of foreign military assistance).

На вышеупомянутый контролирующий Комитет возложена обязанность по ведению реестра выданных разрешений и представления отчёта о проделанной работе в Парламент и исполнительные органы ЮАР.

Законодатель также выработал список критериев, по которым разрешение не может быть выдано компании. Один из критериев — вхождение в противоречие с международно-правовым обязательствам ЮАР. Также разрешение не выдадут, если это приведёт к нарушению прав и основных свобод человека; поставит под угрозу мир или будет способствовать региональной нестабильности и негативно повлияет на баланс сил в регионе; каким-то образом будет оказана поддержка терроризму; нанесёт ущерб национальным или международным интересам ЮАР. При этом в случае отказа в выдаче разрешения компания может потребовать письменное объяснение от Комитета или министра обороны с изложением причин такого отказа.

Интересно, что помимо всего прочего Закон в пункте 8 предусматривает и наказание за нарушение его положений. Причём на усмотрение суда остаётся выбор в вопросе наказания нарушителя: штраф, тюремное заключение и или конфискацию в пользу государства, причём указанно, что конфискации подлежит всё от униформы до оружия и другого имущества.

При этом за министром обороны, после соответствующих консультаций с Комитетом, закреплено право нормотворчества в рамках вопросов, затрагиваемых законом и право освободить компанию или лицо от необходимости получать обязательное разрешение. Вероятнее всего, речь идёт о гуманитарных организациях, действующих в зонах вооружённых конфликтов, дабы освободить их от сборов и облегчить их благородную миссию.

Как отмечает южноафриканский юрист, адвокат Высокого суда ЮАР, профессор Шеннон Джой Бош (Shannon Joy Bosch), несмотря на созданную законом жесткую разрешительно-контрольную систему, на практике значительная часть ЧВОК не обращаются в Комитет за оформлением такого разрешения на работу за рубежом, либо предпочитает регистрировать компанию в офшоре. Тоже относится и к физическим лицам, гражданам ЮАР, несущих службу в вооружённых силах других стран и участвующих в военных конфликтах, например, в рядах Армии обороны Израиля или Французского иностранного легиона. Закон 1998 г. обязывает и их получать разрешение. Однако практика показывает, что, как правило, юридические лица в таких случаях платят штраф, а физические и вовсе не несут ответственность.

Закон о регулировании иностранной военной помощи 1998 г. положил начало принятию целого ряда законов и регламентов, развивающих сферу регулирования и контроля функционирования ЧВОК. Эта законотворческая деятельность продолжается и по сей день.

Так в 2001 г. был принят Закон об индустрии частной безопасности. Он касается деятельности частных военных и охранных компаний внутри ЮАР. Основная цель Закона о индустрии частной безопасности заключается в том, чтобы ЧВОК, предоставляющие услуги безопасности в Южной Африке, придерживались ряда стандартов в области прав человека. Этот Закон всецело посвящён именно гражданской индустрии безопасности. Он описывает порядок лицензирования, мониторинга охранных компаний, виды предоставляемых ими услуг (охрана и охранные системы, консультирование, обслуживание или ремонт охранного оборудования, частные детективные услуги, подготовка сотрудников охраны, деятельность специалистов по вскрытию замков и сейфов и т.д.).

Для индустрии частной безопасности в ЮАР Закон 2001 г. вводит профильный контрольно-разрешительный орган с широкими полномочиями — PSIRA (Private Security Industry Regulatory Authority). Таким образом, помимо Комитета (National Conventional Arms Control Committee), ведающего выдачей разрешений ЧВОК, желающих работать за рубежом, для внутреннего рынка безопасности существует свой регулятор.

В своей области PSIRA, по сути, является суперрегулятором — он осуществляет лицензирование компаний и физических лиц, имеет инспекционные полномочия осуществлять проверки, в том числе выездные, и в случае выявления нарушений может отозвать лицензию или наложить штраф. Кроме того, PSIRA, по сути является профсоюзом сотрудников охранных компаний. На нем лежит обязанность по защите прав работников сферы безопасности.

В соответствии с Законом об индустрии частной безопасности 2001 г., в 2002 г. был принят Регламент индустрии частной безопасности (Private Security Industry Regulations of 2002). Он уточняет положения Закона 2001 г. и в основном посвящён техническим вопросам оформления заявки на сертификат разрешения ведения деятельности в области безопасности, свидетельств регистрации, прохождения обучения сотрудников, ведение реестров, вопросы униформы, знаков отличия и т.д. Но кроме этого он регулирует владение и использование огнестрельного оружия работниками индустрии безопасности, дополняя в этом вопросе Закон о контроле за огнестрельным оружием 2000 г. (The Firearms Control Act 60 of 2000).

В 2003 г. был принят Кодекс поведения поставщиков услуг безопасности (Code of Conduct for Security Service Providers of 2003), который даёт различные права и обязанности работодателям служб безопасности. Например, проверять предысторию и правовой статус потенциальных сотрудников, накладывать дисциплинарные меры за ненадлежащее поведение и т.д.

В 2006 г. в ЮАР был принят Закон о запрете наемничества и регулировании некоторых видов деятельности в стране вооруженного конфликта (Prohibition of Mercenary Activities and Regulation of Certain Activities in Country of Armed Conflict Act 27 of 2006). Он призван заменить собой Закон о регулировании иностранной военной помощи 1998 г.

В целом Закон 2006 г. расширяет, уточняет и несколько усиливает свой запретительный характер по сравнению с положениями Закона 1998 г. Вся контрольно-разрешительная система осталась на месте. Только теперь президент ЮАР освобождает гуманитарные организации по их заявке от обязательных процедур получения разрешения на деятельность в зоне конфликта. Как и в Законе 1998 г. дан перечень того, что входит в понятие «военной помощи», но в более подробном варианте: любая форма военной или связанной с ней помощи, службы или деятельности; консультация или обучение; кадровая, финансовая, материально-техническая, разведывательная или оперативная поддержка; подбор персонала; медицинские или парамедицинские услуги; закупка оборудования; услуги безопасности. Дано и описание того, что в себя включают эти «услуги безопасности»: защита и охрана частных лиц, персонала компании или имущества; консультации по вопросам обеспечения безопасности; консультирование по вопросам использования специального оборудования, устранение неисправностей и его ремонт; обучение, подготовка и инструктаж персонала по вопросам безопасности; установка охранных систем и охранного оборудования, мониторинг сигналов от него.

Однако на сегодняшний день Закон 2006 г. ещё не вступил в силу. Однозначного ответа почему — нет. Возможно, изначально сильно «задрав» законодательную планку требований и ограничений в законе 1998 г., и усилив это в Законе 2006 г., был создан инструмент не регулирования отрасли ЧВОК, а её ограничения. Однако реалии рынка безопасности в Африке, его вызовы требуют более гибкой правовой регламентации. Законодатель должен понимать, что в отсутствие стабильности в регионе, высокого уровня преступности за ЧВОК будущее, в том числе и в миротворческих операциях.

Тем не менее законодательство ЮАР, посвящённое вопросу регламентации функционирования ЧВОК, несмотря на некоторые недостатки является одним из лучших по проработанности и охвату вопросов.