Битва прагматиков со скептиками. Что означает возвращение России в ПАСЕ

Противостояние европейских прагматиков и скептиков по отношению к России на этом не закончится. Прагматики теперь надолго останутся в зоне повышенных политических рисков — и в Совете Европы, и в своих собственных странах. Любые действия или даже заявления России, которые могут прямо или косвенно подтверждать опасения скептиков, теперь будут вызывать шквал критики не только в адрес Москвы, но и в адрес тех, кто позволил российской делегации вернуться в Парламентскую ассамблею.

В ночь с 24 на 25 июня 2019 г. в Страсбурге Парламентская ассамблея Совета Европы (ПАСЕ) приняла резолюцию о реформе механизма использования санкций в отношении стран-членов и о восстановлении всех полномочий российской делегации, ограниченных в 2014 году в связи с событиями внутри и вокруг Украины. За это решение проголосовали 118 депутатов, против — 62, десять воздержались. Пытаясь сорвать принятие решения, украинская делегация и ее союзники внесли 220 поправок — все, кроме одной, были отклонены. За каждую из поправок голосовала примерно треть депутатов — принципиальных противников снятия санкций с России, в том числе депутаты от Великобритании и стран Балтии.

После того как решение было принято, Украина отозвала своего посла в Совете Европы для консультаций. Одновременно проигравшие попытались использовать существующие в ПАСЕ процедуры, чтобы лишить российскую делегацию полномочий участвовать в работе ассамблеи. Основание — обвинения Москвы в том, что она систематически не выполняет резолюции Совета Европы.

Теперь профильный и регламентный комитеты Ассамблеи в течение суток должны подготовить доклад о соблюдении или несоблюдении Россией обязательств, связанных с членством в Совете Европы. Если доклад будет отклонен Ассамблеей, то 26 июня Россия примет участие в выборах генерального секретаря Совета Европы. Если ассамблея утвердит доклад, то российская делегация покинет Страсбург, а дальнейшее участие России в работе ПАСЕ окажется под вопросом [1].

Ставка больше, чем ПАСЕ

Марк Энтин, Екатерина Энтина:
Россия и Совет Европы

Возможно, при других обстоятельствах острый конфликт вокруг восстановления полноценного членства России в ПАСЕ не привлек бы к себе столько внимания. В конце концов, речь идет не о Совете Безопасности ООН, не о Североатлантическом альянсе и даже не о «большой двадцатке». В сущности, Совет Европы — небольшая организация с очень скромным бюджетом, ограниченным преимущественно правозащитным мандатом и с малочисленным штатом. А уж Парламентская ассамблея вообще выполняет главным образом консультативные функции, за исключением разве что выборов главных руководителей Совета.

Но конфликт в ПАСЕ случился в нужном месте и в нужное время. Его острая фаза совпала с выборами в Европейский парламент, сменой власти в Киеве и с политическими сдвигами в ряде ведущих европейских стран. На очередном повороте европейской истории снова встал вопрос о том, как строить — и как не строить — отношения с Москвой. В нынешней дискуссии о статусе российской делегации в ПАСЕ отразилась широкая полемика о будущем месте России в Европе, а также попытки переосмыслить надежды и разочарования пяти лет, прошедших с начала кризиса вокруг Украины.

Две стороны в этом принципиальном споре можно обозначить как «прагматиков» и «скептиков». Конечно же, прагматиков их непримиримые оппоненты назовут коллаборационистами, соглашателями, а то и вообще полезными идиотами Путина. Скептиков, в свою очередь, заклеймят как радикалов, русофобов и безответственных политиканов. Попробуем тем не менее не навешивать ярлыков и не опускаться до политических вульгаризмов, а обозначить главные расхождения в позициях сторон. Как представляется, для прояснения существа разногласий особое значение имеют пять вопросов.

Чему нас учит история?

С точки зрения прагматиков, полноценное членство России в Совете Европы и в подведомственных ему органах (Комитет министров, Парламентская ассамблея, Европейский суд по правам человека — ЕСПЧ) уже оказало значительное благотворное воздействие на политическую трансформацию, на развитие правовой культуры и на положение с правами человека в России.

Чаще всего ссылаются на такие примеры, как реформа пенитенциарной системы, создание института уполномоченных по правам человека, отмена смертной казни, принятие закона об альтернативной гражданской службе и так далее. Большое число российских граждан добились материальной компенсации за незаконные задержания или преследования, обращаясь в ЕСПЧ. При всех очевидных проблемах между Россией и Советом Европы история их отношений — это история успеха, считают прагматики, а потому в ней нельзя ставить точку.

Скептики, со своей стороны, обращают внимание на то, что российские власти нередко действуют вопреки европейскому правосудию и не выполняют неудобные для себя решения ЕСПЧ. Более того, даже когда российская сторона вынуждена платить компенсации по решениям Страсбургского суда, она не готова делать надлежащие выводы из этих решений и в достаточной мере корректировать законодательство и правоприменительную практику.

В итоге, по мнению скептиков, ситуация с правами человека в России не улучшается, а ухудшается. Соответственно, история отношений России и Совета Европы — история не успеха, а неудачи. Следовательно, использование этого аргумента для обоснования возвращения российской делегации в ПАСЕ в лучшем случае — наивность, в худшем — лицемерие.

Чего Россия хочет от Совета Европы и ПАСЕ?

Андрей Кортунов:
Европейские «зеленые» как будущие стратегические партнеры России

Прагматики полагают, что и сегодня Россия в целом настроена на серьезную работу в Совете и его органах. Разумеется, участие российской парламентской делегации добавит напряжения и конфликтов в работу ПАСЕ — пропагандистские перепалки представителей России с их многочисленными оппонентами неизбежны. Но российская сторона по-прежнему заинтересована в том, чтобы использовать актуальный европейский опыт в самых разных областях.

Заинтересованность России позволяет надеяться на содержательные дискуссии, на сближение позиций, на достижение компромиссов если не по всем, то по многим пунктам текущей повестки для ПАСЕ. Наиболее оптимистично настроенные прагматики вообще полагают, что возвращение России в ПАСЕ может оказаться переломной точкой в отношениях Москвы и Европы, обозначить начало восходящего тренда в этих отношениях.

Скептики не верят в конструктивный настрой Москвы. По их мнению, российская делегация в ПАСЕ будет использовать трибуну Ассамблеи главным образом для того, чтобы продвигать «кремлевскую пропаганду» и вносить раскол в и без того не очень стройные ряды европейских парламентариев.

Еще больше скептиков беспокоит перспектива усиления «самоуверенности» российского руководства, которое будет воспринимать свое возвращение в ПАСЕ как фактическую капитуляцию Запада или, по крайней мере, как пролог к такой капитуляции. А слабость Запада, его готовность идти на односторонние уступки Москве, в свою очередь, будут провоцировать Кремль на все более решительные действия на международной арене, масштаб и география которых ограничены только воображением скептиков.

Возможны ли компромиссы с геополитическим противником?

Разумеется, далеко не все прагматики в восторге от внешнеполитического поведения Москвы в последние годы. Многие из них решительно осуждают российские действия в отношении Украины, Сирии, Венесуэлы и так далее. Но эти действия, напоминают прагматики, обсуждаются в других форматах и на других площадках — будь то нормандская четверка, Совет Россия — НАТО, ОБСЕ или двусторонние форматы между Россией и ее западными соседями.

Что же касается Совета Европы, то его зона ответственности — в первую очередь права человека и отдельных групп населения. Вот на этом Совету и надо сосредоточиться, не пытаясь объять необъятное. Как говорил булгаковский Воланд, «каждое ведомство должно заниматься своими делами».

Скептики считают неоправданным институциональный подход в отношениях с Москвой. По их мнению, возвращение российских парламентариев в ПАСЕ уже де-факто означает начало отмены европейских санкций. Поскольку четверо из 18 членов делегации России находятся под санкциями, участие в сессии ПАСЕ позволит им обойти запрет на въезд в Евросоюз.

Решение Парламентской ассамблеи, считают скептики, способно спровоцировать цепную реакцию отмены или смягчения антироссийских санкций, чего ни в коем случае нельзя допустить. Идут разговоры о «предательстве» бюрократов из аппарата Совета Европы, делаются намеки на то, что главное для чиновников Совета — добиться возобновления выплаты Россией своих членских взносов и ликвидировать финансовый дефицит, накопившийся за последние годы в Совете.

Процедуры или ценности?

Андрей Кортунов:
Жезл капельмейстера и палочка дирижера

Один из центральных аргументов прагматиков в спорах об участии России в ПАСЕ — апелляция к процедурным моментам. Как утверждают авторитетные в данном вопросе англичане, демократия — это процедура.

По мнению многих экспертов и чиновников, в том числе связанных с руководством Совета Европы, решение ограничить права российской делегации, принятое Парламентской ассамблеей в 2014 году, выходило за пределы установленных Советом полномочий Ассамблеи. Поэтому прагматики долгое время настаивали, что ПАСЕ в принципе не уполномочена накладывать санкции на национальные делегации и поражать их в основных правах, к каковым относится право голоса, выступления, участие в комитетах ПАСЕ и выборах руководящих органов Совета Европы.

До тех пор, пока Россия или какое-либо другое государство формально не исключено из Совета Европы, необходимые условия полноценного участия в ПАСЕ — это только уплата членских взносов и беспрепятственный допуск в страну комиссара СЕ по правам человека. Собственно говоря, именно эта позиция и легла в основу соответствующего решения, восстанавливающего полномочия российской делегации.

Мнение скептиков по этому вопросу сводится к тому, что Совет Европы и входящая в него ПАСЕ — молодые развивающиеся организации, и их развитие не в последнюю очередь связано с созданием прецедентов. Решение Ассамблеи 2014 года — это один из таких прецедентов, который в дальнейшем может быть применен не только к России, но и к другим государствам-членам, нарушающим букву или дух решений Ассамблеи.

При этом скептики обращают внимание на то, что санкции не запрещали россиянам участвовать в заседаниях ПАСЕ и ее комитетов, они лишь вводили ограничения на участие в голосованиях, избрании руководства ПАСЕ и прочих процедурах, касающихся институционального развития ПАСЕ.

Что ожидает Россию?

В конечном счете разногласия по вопросу об оптимальной линии Совета Европы в отношении России отражают более глубокие европейские разногласия относительно вероятного будущего России. Прагматики исходят из того, что нынешний российский политический режим в целом сохраняет устойчивость. Однако растущие политические, военно-стратегические и экономические издержки нынешней политики Кремля неизбежно будут подталкивать Россию к компромиссам с Западом, в том числе по центральной для обеих сторон украинской проблеме.

Коль скоро это так, нужно сохранять имеющиеся и создавать новые возможности для неизбежного будущего сближения, пусть даже в ближайшей перспективе ими не удастся в полной мере воспользоваться. Членство России в ПАСЕ — это одна из площадок для диалога, наведения мостов с Кремлем, пренебрегать которой не следует. Особенно сегодня, когда между Москвой и западными столицами явно не хватает линий коммуникаций.

У скептиков принципиально иной взгляд на будущее России. Они полагают, что российская политическая система в ее нынешнем виде в принципе не способна к какой-либо последовательной трансформации, тем более — в направлении европейских моделей. Ее ждет только усиление авторитарных тенденций, за которым рано или поздно последует жесткая посадка.

Соответственно, делать долгосрочные политические инвестиции в расширение контактов с Москвой не только бесполезно, но даже вредно, поскольку эти контакты служат легитимации кремлевской власти. В отношении Москвы скептики следуют ленинскому апрельскому тезису: «Никакой поддержки Временному правительству».

Победа по очкам, но не нокаутом

Андрей Кортунов:
Вернется ли Россия в Европу?

Итак, прагматики победили. Победа была выкована не в Страсбурге ночью 24 июня, а месяцем ранее в Хельсинки, где 17 мая Комитет министров Совета Европы поддержал предложения, позволяющие вернуть Россию в ПАСЕ.

Большую роль в победе прагматиков сыграли Германия и Франция, председательствующая сейчас в Комитете министров, а также уходящий генеральный секретарь Совета Европы — патриарх норвежской и европейской политики Турбьёрн Ягланд, который не хотел перекладывать проблему российского членства в ПАСЕ на плечи своего преемника. Украинская делегация боролась до конца, но расклад политических сил на этот раз был не в пользу Киева.

Однако на этом противостояние прагматиков и скептиков, конечно же, не закончится. Более того, прагматики теперь надолго останутся в зоне повышенных политических рисков — и в Совете Европы, и в своих собственных странах. Любые действия или даже заявления России, которые могут прямо или косвенно подтверждать опасения скептиков, теперь будут вызывать шквал критики не только в адрес Москвы, но и в адрес тех, кто позволил российской делегации вернуться в Парламентскую ассамблею.

В интересах России сделать все возможное, чтобы не только сохранить поддержку со стороны прагматиков, но и убедить скептиков в необоснованности их опасений. Это потребует долгой и кропотливой работы и неординарного дипломатического мастерства. А для начала — искреннего желания не только донести до собеседников свои позиции, но и найти точки соприкосновения по самым чувствительным вопросам, разделяющим общее европейское пространство по оси Восток — Запад.

Впервые опубликовано на сайте Московского центра Карнеги.