Американский поход в неспокойные воды Арктики

В последние годы привычное многим восприятие Арктики как зоны мира и сотрудничества подвергается большим испытаниям. Причем если такие традиционные для региона сферы сотрудничества, как устойчивое развитие, защита окружающей среды и адаптация к изменению климата не сильно ощутили на себе последствия кризиса в отношениях между Россией и Западом, то в военно-политической плоскости рост напряженности прослеживается невооруженным глазом. Об этом говорит хотя бы тот факт, что количество и сложность военных учений в Арктике и близлежащих акваториях (с привлечением значительного числа неарктических стран) продолжают расти [1]. На этом фоне любое появление корабля одного арктического государства в водах другого выглядит событием, как минимум заслуживающим внимания.

В конце августа 2021 г. ледокол Береговой охраны (БОХР) США Healy отправился в трехнедельную экспедицию в воды Северо-Западного прохода (СЗП), пролегающего вдоль побережья Канады. Конечным пунктом назначения Healy определен город Нуук, Гренландия (на момент написания материала ледокол находился в прибрежных водах Гренландии). В ходе экспедиции были проведены совместные с БОХР Канады учения по поиску и спасанию, а также научные исследования с привлечением ученых из США, Канады и Дании.

Выпад «ястреба» или полет «голубя»?

Наталья Вяхирева:
Курс на возвращение США в Арктику

Проход американских кораблей через СЗП — достаточно редкое явление. За период с начала XX в. по 2020 г. суда под американским флагом побывали в этих акваториях всего 34 раза. Последний раз корабль БОХР США появлялся на СЗП в 2017 г., а конкретно Healy — в 2003 г.

Экспедиции американских кораблей по СЗП знаменательны еще и тем, что судоходство в этих акваториях, соединяющих Атлантический океан с Тихим, — исторически неоднозначная тема в отношениях между Канадой и США. С конца 1960-х гг. между двумя странами длится спор о правовом статусе СЗП и режиме судоходства в его водах. Противоречия возникли в 1969 г. после прохода по СЗП американского танкера Manhattan. США не получали официального разрешения от канадских властей, что было воспринято правительством Канады как прямая угроза для канадского суверенитета в Арктике [2]. Вслед за этим инцидентом Оттава приняла ряд законодательных актов, закрепляющих полный контроль страны над этими морскими пространствами. В частности, в 1985 г. Канада установила прямые исходные линии вокруг канадского арктического архипелага. Тем самым акватории СЗП перешли в категорию внутренних вод Канады, в отношении которых она обладает полным суверенитетом. Все суда, желающие пройти по СЗП, должны получать разрешение канадских властей. Кроме того, Оттава приняла ряд законов, регулирующих доступ в канадские воды судов в зависимости от их типа, конструкции, грузов и районов планируемой навигации (Arctic Waters Pollution Prevention Act; Arctic Shipping Safety and Pollution Prevention Regulations), а также устанавливающих обязательный механизм судовых сообщений (NORDREG).

Соединенные Штаты не разделяют позицию Канады в отношении СЗП и заявляют, что он представляет собой пролив, используемый для международного судоходства, где иностранные суда пользуются правом транзитного прохода. Вашингтон также оспаривает легитимность введенных Оттавой ограничений судоходства, в частности системы судовых сообщений NORDREG [3]. Периодически официальные представители США напоминают мировой общественности о своем непринятии канадских притязаний. Так, в нашумевшем выступлении накануне министерской встречи Арктического совета в Рованиеми (Финляндия) в мае 2019 г. госсекретарь США М. Помпео заявил, что Канада (наряду с Россией) выдвигает незаконные претензии в Арктике, указав на давний американо-канадский спор в отношении СЗП.

В то же время США и Канада пытались направить свои разногласия в мирное русло. Так, в 1988 г. стороны подписали Соглашение о сотрудничестве в Арктике. Документ подтвердил желание обеих сторон развивать сотрудничество и продвигать общие интересы в регионе. Государства обязались использовать экспедиции своих ледоколов в арктических водах для проведения научных исследований и обмениваться их результатами. Одно из ключевых положений документа закрепляет обязательство США получать согласие канадского правительства на проход своих ледоколов в акваториях, которые Канада считает внутренними водами. Однако соглашение 1988 г., затронув тему судоходства ледоколов по СЗП, оставило в стороне все другие вопросы, касающиеся плавания в данных морских пространствах. Таким образом, США и Канада договорились остаться при своих позициях относительно правового статуса и режима СЗП.

Елена Карнаухова:
Возможен ли вооруженный конфликт в Арктике в XXI в.?

С учетом неоднозначной истории вопроса при планировании экспедиции в воды СЗП перед США были открыты два принципиально разных политических маршрута.

Первый — в очередной раз подтвердить незыблемость своей позиции о незаконности притязаний Канады на воды СЗП. Для таких случаев в США с конца 1970-х гг. действует Программа свободы судоходства (Freedom of Navigation Program, FON), направленная на реализацию приоритетной задачи политики США в Мировом океане по поддержанию возможности оперативной переброски военно-морских сил в ключевые стратегические регионы. Программа была запущена в 1979 г. в результате фиксации американскими властями недостаточной эффективности простых дипломатических демаршей против неадекватных, с их точки зрения, морских правопритязаний. Помимо прочего, FON предполагает проход военных кораблей через оспариваемые акватории для демонстрации несогласия США с ограничениями судоходства, введенными прибрежными государствами (Freedom of navigation operation, FONOP) [4]. Для реализации FON на СЗП США должны были бы отправить военный корабль в акватории СЗП, не получив согласия канадских властей. Очевидно, такой маневр встретил бы резкий и решительный отпор Канады.

Второй путь для США — продемонстрировать приверженность развитию добрососедских отношений с Канадой, не делая акцент на наличии разногласий в отношении СЗП. Такому выбору идеально соответствуют механизмы Соглашения 1988 г. Для их реализации американцы должны были послать не военный корабль, а ледокол, заявить научные исследования в качестве цели экспедиции и получить согласие канадских властей.

США выбрали миролюбивый вариант. Перед походом ледокола Healy руководство БОХР США заявило, что экспедиция не относится к FONOP, а будет проходить в тесном взаимодействии с Канадой. В качестве основных целей экспедиции было заявлено проведение научных исследований и взаимодействие с БОХР Канады. Суть научных работ заключалась в картографировании морского дна, а также изучении характеристик льда и морских течений в районе СЗП. Полученные результаты позволят ученым строить более точные модели изменения погодных условий и усовершенствовать навигационные карты.

Политический контекст экспедиции

Решение американских властей продемонстрировать Канаде свои добрососедские намерения, избегая острых углов в двусторонних отношениях вокруг СЗП, вполне укладывается в русло последних изменений внешней политики США в Арктике. Помимо возвращения климатической и экологической проблематики в список государственных приоритетов страны, администрация Дж. Байдена взяла твердый курс на укрепление сотрудничества и консолидацию позиций с союзниками в регионе [5]. Ранее в текущем году Дж. Байден и премьер-министр Канады Дж. Трюдо подписали дорожную карту американо-канадского сотрудничества, договорившись расширить сотрудничество в области военной безопасности и управления Арктическим регионом. В этом контексте взаимодействие Healy с канадской БОХР и транзит в столицу Гренландии следует рассматривать как стремление США к дальнейшему сближению с ключевыми союзниками на Крайнем Севере. Примечательным является также тот факт, что кроме американцев, членами экипажа Healy во время навигации по СЗП были офицеры канадской БОХР, ВМС Дании и Великобритании, которая в последние годы активизировала свое присутствие в приполярных районах.

Илья Крамник:
Север начинает и не проигрывает

Поход американского ледокола был также нацелен на отработку и улучшение навыков экипажа в суровых арктических условиях. США, испытывающие острую нужду в ледокольных ресурсах, планируют начать вводить в строй новые ледоколы с 2024 г. В этой связи страна будет также нуждаться в кадрах, имеющих опыт плавания в полярных водах.

Кроме того, в более широком контексте экспедиция американского ледокола является демонстрацией активного присутствия США в Арктике. В течение многих лет американское арктическое сообщество критиковало власти страны за недооценку важности региона, недофинансирование инфраструктурных проектов и пассивную политику в Арктике. Решение отправить ледокол в Гренландию транзитом через СЗП можно расценивать как ответ американского руководства на подобную критику. По емкому замечанию главы БОХР США Адмирала К. Шульца, «физическое присутствие в Арктике равнозначно влиянию».

Параллели с Северным морским путем

Когда речь заходит о спорных акваториях Северо-Западного прохода, у любого, кто интересуется Арктикой, могут возникнуть ассоциации с Северным морским путем (СМП), проходящим вдоль российского северного побережья. По аналогии с Канадой у России имеются исторические разногласия с США, тянущиеся с 1960-х гг., по поводу правового статуса морских пространств СМП и режима судоходства по нему. Россия рассматривает СМП как свою «исторически сложившуюся национальную транспортную коммуникацию» [6], приняв ряд нормативно-правовых актов, закрепляющих национальный контроль над судоходством. В соответствии с Правилами плавания по СМП 2020 г., во всей акватории Севморпути действует разрешительный порядок плавания судов.

Как и в случае с СЗП, Соединенные Штаты настаивают на том, что некоторые проливы СМП (в частности, проливы Санникова и Дмитрия Лаптева) являются международными и на них распространяется право транзитного прохода [7]. Россия исходит из того, что проливы находятся под ее полным суверенитетом: в 1984 и 1985 гг. путем проведения прямых исходных линий СССР объявил своими внутренними водами обширные морские пространства Северного Ледовитого океана вдоль побережья, включая оспариваемые США проливы [8]. В 2015 г. США направили России дипломатическую ноту, в которой содержатся претензии в отношении всего режима СМП.

В этом контексте возникает вопрос, можно ли сделать из похода ледокола США в акватории СЗП какие-то выводы для России?

Несмотря на сходство двух исторических споров, отличий тоже хватает. Во-первых, американо-российские отношения, очевидно, находятся на совершенно другом уровне по сравнению с американо-канадскими. Канада является ключевым союзником и партнером США во многих областях, начиная с обороны (NORAD) и заканчивая торговлей (NAFTA). Россия же, напротив, традиционно считается одним из главных оппонентов Соединенных Штатов в глобальной повестке, а текущие двусторонние отношения находятся в крайне плачевном состоянии. Во-вторых, между Россией и США нет соглашений о взаимодействии на СМП, аналогичных американо-канадскому Соглашению 1988 г. Несмотря на то, что Москва и Вашингтон заключили ряд двухсторонних договоренностей о сотрудничестве в Арктике, они касаются в основном района Берингова пролива [9] и не затрагивают участки СМП.

Наталья Вяхирева:
Россия и Канада в теплеющей Арктике

В этой связи от России и США, конечно, не следует ждать проявлений добрососедских устремлений и проведения совместных операций на СМП. А вот возможность проведения операции в рамках Программы свободы судоходства на Севморпути обсуждается в американских властных и экспертных кругах достаточно давно. В 2019 г. представитель ВМС США заявил о необходимости провести FONOP в Арктике в ответ на новость о том, что в России рассматривается законопроект о введении уведомительного порядка прохода военных кораблей по территориальному морю на СМП (законопроект так и не был принят). В 2021 г. Министр ВМС США К. Брэйтуэйт также не исключил возможность проведения FONOP в водах вдоль российского побережья.

В мае 2020 г. корабли ВМС Великобритании и США даже провели совместную операцию в Баренцевом море с официальной формулировкой «в целях обеспечения свободы судоходства». Однако эта операция не могла считаться FONOP, поскольку СМП не охватывает Баренцево море и там нет незаконных, с точки зрения США, морских притязаний (ни России, ни Норвегии), которые американцы оспаривали бы. Согласно ежегодным докладам Министерства обороны США с 1991 г., до текущего момента в водах Северного Ледовитого океана не было проведено ни одной операции FONOP.

Полностью исключать того, что США решатся провести FONOP на СМП, безусловно, нельзя. Но вероятность этого в ближайшее время невысока. Во-первых, американцы не могут не отдавать себе отчета в том, что такой маневр при текущем уровне напряженности будет явной провокацией России, способной взорвать обстановку в Арктике и привести к открытому конфликту. Во-вторых, у США нет военных кораблей с ледовым усилением. И несмотря на то, что, как показал случай с французским кораблем Rhone в 2018 г., пройти по СМП в летнюю навигацию может и обычное судно, дрейфующие льды в совокупности с «белыми пятнами» на навигационных картах продолжают представлять опасность для судоходства в данных акваториях, особенно для судов неледового класса. Кроме того, для эффективной демонстрации несогласия с российскими правопритязаниями корабль ВМС США должен будет пройти через оспариваемые проливы, которые в летний период могут быть блокированы льдами. В случае, если американский корабль окажется в аварийной ситуации, обращаться за помощью придется к России, что обернется для США полной потерей лица. И наконец, в-третьих, тот факт, что в случае с СЗП Вашингтон выбрал мирный сценарий и не стал провоцировать Канаду, дает основания надеяться на прагматичный настрой нынешних американских властей.

1. Depledge, D. (2020). Train Where You Expect to Fight: Why Military Exercises Have Increased in the High North. Scandinavian Journal of Military Studies, 3(1), pp. 288–301. DOI: https://doi.org/10.31374/sjms.64

2. Rothwell D.R. The Canadian-U.S. Northwest Passage Dispute: A Reassessment, Cornell International Law Journal, Vol. 26, Iss. 2, pp. 331–372.

3. Roach J. A., Smith W. R. 2012. Excessive Maritime Claims. 3rd ed. Leiden: Martinus Nijhoff Publishers. p. 318

4. J. Kraska, R. Pedrozo. International Maritime Security Law. Leiden, Boston 2013. p. 202

5. Более подробно см. Тодоров А. Внешняя политика США в Арктике: от американоцентризма Д. Трампа к многосторонности Дж. Байдена // Проблемы национальной стратегии. 2021. № 3 (66). С. 42-59. DOI: 10.52311/2079-3359_2021_3_42

6. Статья 14 Федерального закона от 31 июля 1998 года N 155-ФЗ "О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации"

7. US Department of states, Limits in the Seas № 112, US Responses to Excessive National Maritime Claims, 1992.

8. Перечень географических координат точек, определяющих положение исходных линий для отсчета ширины территориальных вод, экономической зоны и континентального шельфа СССР у материкового побережья и островов Северного Ледовитого океана, Балтийского и Черного морей (утв. постановлениями Совета Министров СССР от 7 февраля 1984 г. и 15 января 1985 г.).

9. См. Paul Arthur Berkman, Alexander N. Vylegzhanin & Oran R. Young (2016) Governing the Bering Strait Region: Current Status, Emerging Issues and Future Options, Ocean Development & International Law, 47:2, 186-217, DOI: 10.1080/00908320.2016.1159091