Специфические особенности административного права Королевства Бутан

Административное право Бутана является одним из самых интересных примеров традиционалистского подхода к правовой системе государства. До 1998 года оно базировалось практически полностью на праве обычая и на исторической традиции абсолютной монархии. В 1999 году состоялась передача королем исполнительной власти правительству страны, а в 2008 году была наконец принята конституция. Итак, реформы по демократизации одной из самых закрытых для иностранцев стран мира состоялись достаточно быстро — в течение одного десятилетия (1998-2008 годы).

      Бутан является полностью независимым от Тибета государством с 1557 года. С точки зрения этнической истории, бутанская государственность — политико-географическое продолжение тибетской. Однако, в отличие от Тибетского автономного района Китайской Народной Республики, Бутан сегодня находится под военно-политической протекцией Индии и входит в круг геополитических интересов этого бывшего британского доминиона. Режим абсолютной монархии, как известно, был установлен в Бутане после государственного переворота 1907 года.

      Итак, историю государственного управления в Бутане следует разделить на шесть этапов:

      первый этап — тибетский (до 1557);

      второй этап — буддистская неограниченная теократия феодального типа (до 1865 года);

      третий этап — ламаистская теократия под внешнеполитическим протекторатом Великобратании и британской Индии (1865-1907 годы);

      четвертый этап — светская абсолютная монархия во главе с династией Вангчука под политико-экономическим протекторатом Великобратании (1907-1949 годы);

      пятый этап — независимая монархия династии Вангчук в военно-политическом союзе с Индией (1949-2008 годы);

      шестой этап — конституционная (ограниченная) монархия во главе с правительством (после принятия конституции 18 июля 2008).

      В истории становления административного права Бутана важно учитывать все шесть указанных этапов. Однако, в узком юридическом контексте для нас важны периоды 1949-1998, 1999-2008, 2008-2015 годов. До принятия конституции система государственной власти Бутана выглядела так: 1) Король как абсолютный монарх во главе исполнительной власти; 2) Правительство — полностью подконтрольное королю и сформированное с участием королевской семьи; 3) Парламент (создан в 1953 году) или Цонгду — Национальная ассамблея, в которую входило 150 депутатов, из которых избиралось лишь 105; 4) Королевский консультативный совет, который наделялся всей полнотой законодательной власти в перерывах между двумя годовыми сессиями Национальной ассамблеи и имел неограниченный доступ к персоне короля; 5) Дзонгцапы — королевские губернаторы провинций; 6) Тхримнопы — высшие провинциальные судьи; 7) Окружные комиссии по планированию и экономическому развитию, которые функционировали под индийским финансово-политическим контролем и руководили пятилетками, осуществляя модернизацию государства на протяжении всей второй половины ХХ века.

      К административно-правовой части конституционных нормативных актов в период между 1949 и 1999 годами следует отнести следующие законы: Закон о полиции (1980), Закон о валютном управлении (1982), Закон о пенитенциарной системе (1982), Закон о борьбе с терроризмом (1991 ), Закон о национальной безопасности (1992), Закон о финансовых институтах (1992). Согласно Закону о полиции, дополненному Национальной ассамблеей Законом о национальной безопасности и Законом о борьбе с терроризмом, Королевская бутанская полиция определяется как подразделение Королевской бутанской армии. Создана она была 1 сентября 1965, но статус Королевской (в системе Вооруженных сил) получила в 1980 году. Полиция непосредственно входит в армейскую структуру, но начальник полиции (в ранге полковника) подчиняется Министерству внутренних дел и культуры. У него есть только один заместитель. Интересно, что в 1965 году полиция была сформирована из подразделения Королевских пограничников. Сегодня же Королевская бутанская полиция состоит из 34 региональных участков, трех главных управлений в Тхимпху (столице Бутана), начальника и заместителя начальника. Под юрисдикцией полиции находится пенитенциарная система и границы страны. Закон о борьбе с терроризмом с 1991 года значительно расширил полномочия Королевской бутанской полиции в сфере борьбы с маоистскими и националистическими радикальными группами, которые в значительной мере финансировались за счет Китая.

      Королевское правительство Бутана регулируется указом Короля 1999 г. и конституцией 2008 года. До 1999 года его возглавлял сам Король. Сегодня же премьер-министром Бутана является Джигме Тинлей, который собрал в своих руках всю полноту государственной власти. С 1999 года он не только политически, но и юридически является первым лицом в государстве. Королевское правительство Бутана состоит из десяти министерств. Формально, главу правительства выбирают ежегодно (сроком на один год) из числа министров. Король и до сих пор играет значительную роль в процедуре утверждения председателя правительства Национальной ассамблеей, но свое политическое влияние на утверждение всех министров он уже потерял.

      В 1999 году был принят Закон о почтовой службе и Закон о муниципалитетах. Почтовая служба играет значительную роль в формировании и наполнении бюджета Бутана. Бутан, как и маленькое европейское Сан-Марино, отличается особыми коллекциями почтовых марок, которые составляют немалую часть дохода государства. В 1999 году почтовую службу выделили в качестве отдельного органа государственной службы, находящегося под юрисдикцией Королевского правительства. Что касается Закона о муниципалитетах, то он окончательно утвердил структуру административного деления Бутана, оформленную в 1950-х годах. Бутан разделен на четыре региона (дзонгдея), в состав которых входит 20 провинций (Дзонгхаг). Дзонгхаг делятся на дунгхагы, а наименьшей территориальной единицей является гевог.

      Двухпалатную структуру парламента Бутана утверждено в контексте общей конституционной реформы Законом о Национальной ассамблее (2008) и Законом о Национальном совете. Национальная ассамблея стала нижней палатой парламента. Первые выборы состоялись 24 марта 2008. Структура нижней палаты следующая: 47 депутатов, объединенных в комитеты Национальной ассамблеи. Еще в 2004 году было принято отдельные конституционные акты «О спикере Национальной ассамблеи» и «О комитетах Национальной ассамблеи». В свою очередь, Национальный совет Бутана состоит из 25 депутатов-сенаторов. 20 депутатов избираются на выборах, тогда как пять назначается королем. Стать депутатом Национальной ассамблеи может любой политик или общественный деятель, что регламентировано Законом об организации гражданского общества 2007 года и Законом о выборах 2008 года. Членом Национального совета может быть только лицо с высшим образованием.

      Закон о местном самоуправлении был принят Национальной ассамблеей 11 сентября 2009. Этот закон отменял действие предыдущего (от 2007 года) и окончательно закреплял систему административно-территориального деления страны. Местное самоуправление осуществляется региональными и провинциальными администрациями, что регулируется представителями исполнительной власти — провинциальными губернаторами. Все региональные и провинциальные администрации находятся под юрисдикцией Министерства внутренних дел и культуры. Членами органов местного самоуправления выбирают лиц в возрасте от 25 до 65 лет на пятилетний срок. Они отчитываются перед Министерством внутренних дел и культуры о своей работе. Согласно Закону, «Задача местного самоуправления — это стимулирование Валового национального продукта; обеспечение демократического и подотчетного правительства, сохранения культуры и традиций; здравоохранение населения». На наш взгляд, такие задачи органов местного самоуправления практически полностью дублируют принципы деятельности бывших Окружных комитетов планирования и развития. Надо отдать должное, что Бутану удалось создать деятельную систему местного самоуправления всего лишь за несколько лет, в отличие от Украины.

      Судебная система Бутана окончательно оформилась лишь после принятия конституции в 2008 году. Соответственно, она полностью регулируется отдельным разделом Конституции и Законом о судебной системе 2007 года. Этот закон реорганизовал Национальную Судебную Комиссию Бутана. Это — аналог украинской Государственной судебной администрации с рядом отличий. Например, Комиссия состоит из председателя Законодательного комитета Национальной ассамблеи, Генерального прокурора Бутана, старшего советника Верховного суда и Главного судьи Бутана, который также является председателем этой комиссии. Она выполняет ряд функций, которые в Украине относятся к сфере полномочий Высшего совета юстиции, принимает кандидатуры для назначения на должности судей всех уровней, консультирует правительство и отчитывается только перед Королем. По сути, Комиссия взяла на себя все судебные полномочия бывшего Королевского консультативного совета. На базе Комиссии в 2007 году был создан Королевский судебный совет. Комиссия и Королевский судебный совет являются высшими органами судебной власти Бутана. К ней также относится Королевский суд Бутана, состоящий из Верховного суда, Высокого суда, региональных и провинциальных судов.