Легитимность проведения референдумов в условиях конфликта в контексте международного права

В статье рассматриваются критерии легитимности проведения референдумов на новых российских территориях (Луганской, Донецкой народных республиках, Херсонской и Запорожской областях). Дается правовая оценка правомерности референдумов в условиях вооруженного конфликта (специальной военной операции).

Источник: RT

В соответствии со Стратегией национальной безопасности России и установленным в ней целям и задачам, 24 февраля 2022 г. президентом РФ В. Путиным было принято решение о начале проведения специальной военной операции на территории ДНР и ЛНР с предварительным получением разрешения от Совета Федерации на использование Вооруженных Сил РФ за пределами страны. В процессе реализации СВО были проведены референдумы на территории четырех регионов, по итогам которых жители ДНР, ЛНР, Херсонской и Запорожской областей приняли решения о вхождении в состав России.

Голосование на референдумах по вопросу о вхождении в состав РФ в качестве субъектов началось 23 сентября 2022 г. и продлилось до 27 сентября 2022 включительно. На референдуме в ДНР работали 133 иностранных наблюдателя из 28 стран. Это дипломаты, специалисты, эксперты, представители международных общественных организаций, статус которых подтвержден ООН, политики различного уровня, представители СМИ, иностранные блогеры. Решение о проведении референдумов было крайне важным в условиях постоянных актов террора со стороны властей Украины и членов НАТО, которые поставляют оружие для убийства мирного населения.

Президент России Владимир Путин заявил, что Россия поддержит решение, которое примут жители Донбасса, Запорожской и Херсонской областей.

Международные наблюдатели из Болгарии, Боснии и Герцеговины, Германии, Сербии, Мозамбика, Франции, Центрально-Африканской Республики не зафиксировали нарушений, кроме угроз и обстрелов со стороны Украины, и отметили энтузиазм участников голосования.

По результатам подсчета 100% голосов, на референдуме в Херсонской области за вхождение в состав РФ высказалось 96,75% избирателей. По результатам подсчета 100% протоколов, 97,81% избирателей в Запорожской области проголосовали за вхождение в состав РФ. За вхождение ЛНР в РФ после обработки 100% протоколов проголосовали 97,93% избирателей. За вхождение ДНР в РФ после обработки 100% протоколов проголосовали 98,69% избирателей.

Необходимо отметить, что США и коллективный Запад, признавая независимость Косово, Словении и Хорватии, ввиду того что Вашингтону это было выгодно для усиления военного присутствия НАТО в Восточной Европе, не признали итоги референдумов в четырех регионах восточной Украины. Поскольку это противоречит их цели ослабить РФ, заявил РИА Новости старший научный сотрудник китайского аналитического центра «Тайхэ» Ван Цзайбан.

Рассмотрим процедурные вопросы, связанные с проведением референдума и признания его легитимным, учитывая особенности международной практики. Согласно «Кодексу надлежащей практики на референдумах, в основе голосования лежат процессуальные гарантии избирателям (в частности, тайное голосование). Ключевым элементом избирательной системы является запрет злоупотребления своими правами. Это означает, что лица, наделенные соответствующими правами, могут воспользоваться правовыми институтами только тем способом, который соответствует цели и содержанию данных институтов.

Основные принципы, регулирующие проведение выборов, применяются ко всему избирательному процессу и ко всем его участникам. Инициаторы проведения национальных референдумов, лица, подписавшие инициативу, лица, которые обращаются за защитой своих прав в ходе избирательного процесса, избиратели, избирательные комиссии и другие органы, уполномоченные принимать решения о средствах правовой защиты, вправе осуществлять свои права в соответствии с целью таких прав.

Рекомендация Парламентской Ассамблеи Совета Европы предусматривает следующее: «Парламентская Ассамблея рассматривает референдумы как один из инструментов, предоставляющий гражданам возможность участвовать в процессе принятия политических решений; она также признает важнейший вклад организованного гражданского общества в функционирование демократии на основе участия. Парламентская Ассамблея подчеркивает, что прямое участие населения в процессе принятия решений требует, чтобы электорат обладал надлежащей информацией о вопросах, по которым ему предстоит принимать решение, а также имел представление о демократическом процессе принятия решений в целом. С учетом этих соображений Совет Европы должен активизировать свою деятельность по повышению уровня осведомленности и просвещению средств массовой информации в интересах формирования демократического гражданского сознания, в том числе в ходе разработки передовой практики проведения референдумов».

13 и 14 октября 2006 г. на 68-й пленарной сессии Европейская комиссия за демократию через право (Венецианская комиссия) приняла «Руководство по проведению референдумов», которое предъявляет требования к проведению референдума [1]. В частности, в соответствующих частях гласит: «3.2. Свобода волеизъявления избирателей и действия против подтасовок». Процедуры голосования должна быть понятной гражданам, избирателям должна всегда предоставляться возможность проголосовать на избирательном участке, голосование при помощи почты допускается, только если почтовые услуги являются безопасными и надежными, использование мобильных избирательных урн допускается лишь в соответствии со строго определенными условиями, позволяющими избежать всех рисков фальсификации.

Свобода волеизъявления избирателей также предполагает, что исполнительная власть организует референдумы, предусмотренные системой законодательства (это особенно важно в тех случаях, когда инициатива проведения референдума исходит не от исполнительной власти), соблюдение процессуальных норм (в частности, что референдум должен проходить в предусмотренные законом сроки).

Отдельно необходимо обратить внимание на процедуру тайного голосования. В части 4 «Тайное голосование» Руководства по проведению референдумов отмечается, что тайна голосования является не только правом, но и обязанностью избирателей. Ее несоблюдение должно наказываться путем признания недействительными тех бюллетеней для голосования, содержание которых было раскрыто. Голосование должно быть личным. Семейное голосование и иная форма контроля со стороны одного избирателя в отношении другого избирателя должны быть запрещены. Списки лиц, фактически принявших участие в голосовании, не подлежат обнародованию. За нарушение тайны голосования должно быть предусмотрено наказание.

В процессе голосования допускается использования мобильных приложений (информационных технологий), которые разработаны с целью предоставления избирателям возможности реализовать свое право на свободу выражения мнения в ходе референдума по вопросу, представляющему общественный интерес.

Поскольку в эпоху информационного общества социальные сети стали важным инструментом проведения общественных дискуссий, обмен информацией об участии в голосовании, будучи событием современной жизни, являлся, кроме того, еще и выражением политического мнения и сознательной активности граждан.

Отдельным аспектом легитимности выборов выступает наблюдение на референдуме. Согласно части 3.2 Руководства по проведению референдумов, национальным и международным наблюдателям должны предоставляться максимально широкие возможности для участия в наблюдении над проведением референдума. Наблюдение включает в себя выполнение органами власти обязанности сохранять нейтралитет. Как было выше отмечено, международными наблюдателями не было зафиксировано нарушений процедуры проведения референдумов.

Приведем небольшой пример. Наблюдатель из Италии отметил легитимность, свободу доступа наблюдателей и отсутствие нарушений на референдуме в Донецкой Народной Республике. «Не видел никаких нарушений прав, видел свободу [доступа наблюдателей], фотографировал. Никто не сказал, что нельзя фотографировать. Народ был, приходили, голосовали. По-моему, легитимно», — заявил в ходе брифинга ЦИК ДНР итальянский журналист Элизео Бертолази, один из иностранных наблюдателей, следивших за ходом голосования.

На самом деле, законность референдума не вызывает сомнений: вопрос, поставленный на голосовании в Луганской и Донецкой народных республиках, а также в Херсонской и Запорожской областях, об их вхождении в состав Российской Федерации был необходим для обеспечения безопасности граждан, проживающих на данных территориях. У избирателей была возможность выразить свое согласие или несогласие при ответе на вопрос в бюллетене для голосования. Если они приняли решение не реализовывать свое право голоса, они могли воздержаться от голосования.

Международный правоприменитель отмечает, что любые меры, препятствующие свободе собраний и свободе выражения мнения, кроме случаев подстрекательства к насилию или нарушения демократических принципов, оказывают демократии плохую услугу и даже угрожают ей [2].

В заключении необходимо обратить внимание на следующее обстоятельство. Определение правового статуса и вхождение Луганской, Донецкой народных республиках, а также Херсонской и Запорожской областей в состав Российской Федерации реализуется исключительно через юридически обязательный референдум посредством механизма ремедиальной сецессии — права на внешнее самоопределение. В международной практике признания ремедиальной сецессии в качестве права было реализовано в Соглашении 1999 г. между Индонезией и Португалией о признании права на самоопределение и ремедиальную сецессию Восточного Тимора посредством всенародного опроса населения Восточного Тимора в форме референдума. Всеобщий характер права на самоопределение был авторитетно подтвержден Международным судом в деле Восточного Тимора («Португалия против Австралии»).

В частности, контролируемые Индонезией боевики занимались убийствами жителей Восточного Тимора, и Генеральный секретарь ООН Аннан был вынужден угрожать правительству Индонезии международным преследованием за преступления против человечности, совершаемые вместо сотрудничества с международным сообществом и допущения принципа самоопределения Восточного Тимора. Подобная ситуация может рассматриваться как «вынужденное согласие», что делает сецессию Восточного Тимора действительно несогласованной сецессией [3].

Как отмечается в записке генерального секретаря ООН в отношении доклада «Положение в области прав человека в Восточном Тиморе» от 10.12.1999 A/54/660, в условиях, когда имеются достаточные доказательства участия правительственных вооруженных сил в деятельности милиции, сотрудники которой и совершали большинство преступлений, имеются все основания для привлечения к ответственности правительства (в нашем случае, украинского правительства).

Наконец, в вышеприведенной записке генерального секретаря ООН речь идет о легитимности проведения референдума в условиях вооруженного конфликта (в нашем случае — в ДНР, ЛНР, а также в Херсонской и Запорожской областях). В частности, отмечается, что уполномоченные представители ООН квалифицированно и мужественно контролировали ход референдума (в ходе вооруженного конфликта) вплоть до завершения и поддерживали народ Восточного Тимора.

1. Кодекс надлежащей практики на референдумах, CDL-AD(2007)008rev (Вместе с «Руководством по проведению референдумов», «Пояснительной запиской») (Кодекс принят в г. Венеции 16.12.2006 Советом по демократическим выборам в рамках 19-ой встречи и г. Венеции 16.03.2007 — 17.03.2007 Венецианской комиссией на 70-ой пленарной сессии) // СПС «Консультант Плюс».

2. Постановление Европейского Суда по правам человека от 24.07.2012 по делу «Фабер против Венгрии», жалоба № 40721/08 // Прецеденты Европейского Суда по правам человека 2016. № 3(27); Постановление Европейского Суда по правам человека от 15.05.2014 по делу «Тараненко против Российской Федерации, жалоба № 19554/05 // Прецеденты Европейского Суда по правам человека 2014. № 9(09); Постановление Европейского Суда по правам человека от 15.10.2015 по делу «Перинчек против Швейцарии», жалоба № 27510/08 // // Прецеденты Европейского Суда по правам человека 2016. № 4.

3. Evans G., The Responsibility to Protect: Ending mass atrocity crimes once and for all. Brookings Institution Press, 2008, p. 63.

Впервые опубликовано на sovpravo.press