Игорь Иванов выступил перед членами Совета Федерации

26 февраля, в ходе работы 387-го заседания Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации перед членами верхней палаты российского парламента выступил президент Российского совета по международным делам Игорь Иванов. В своем выступлении руководитель РСМД осветил широкий круг проблем российской внешней политики, включая украинский и сирийский кризисы, отношения России с Европейским союзом, Соединенными Штатами и Китаем, вопросы подготовки экспертов-международников и задачи повышения эффективности экспертного сопровождения внешнеполитической деятельности России.

26 февраля, в ходе работы 387-го заседания Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации перед членами верхней палаты российского парламента выступил президент Российского совета по международным делам Игорь Иванов.

В своем выступлении руководитель РСМД осветил широкий круг проблем российской внешней политики, включая украинский и сирийский кризисы, отношения России с Европейским союзом, Соединенными Штатами и Китаем, вопросы подготовки экспертов-международников и задачи повышения эффективности экспертного сопровождения внешнеполитической деятельности России.

Текст выступления

Уважаемая Валентина Ивановна,

Уважаемые члены Совета Федерации,

Признателен за предоставленную мне возможность выступить сегодня с этой высокой трибуны. Внимание законодателей к международным проблемам, на мой взгляд, особенно важно именно сегодня: мир вступил в период стремительных перемен, на наших глазах формируются основы грядущего мирового порядка, вырабатываются новые правила игры, которые во многом будут определять развитие международных отношений на протяжении многих десятилетий в будущем.

Мне уже много раз доводилось выступать в Совете Федерации по текущим вопросам внешней политики. Но раньше я выступа как официальное лицо, представляя российский МИД, а позже – Совет Безопасности РФ. Сегодня я не занимаю никаких официальных государственных должностей, и в чем-то могу чувствовать себя свободнее, чем раньше. Позвольте мне, основываясь на собственном опыте, поделиться с вами некоторыми соображениям о текущих тенденциях в мировой политике. В первую очередь, конечно, - применительно к интересам нашей страны.

Когда вместе с Валентиной Ивановной мы готовили мероприятия к 200-летнему юбилею МИД России, то издали сборник документов канцлера Горчакова Александра Михайловича – одной из самых ярких фигур в истории отечественной дипломатии.

Приведу выдержку из его памятной записки императору Александру II, в которой А.М.Горчаков сформулировал задачи внешней политики в очень непростой момент нашей истории. Тогда Россия, ослабленная поражением в Крымской войне, столкнулась с реальной угрозой превращения из великой державы во второразрядное государство, оттесняемое на задний план европейского «концерта». Канцлер писал тогда: «Наша политическая деятельность должна преследовать двойную цель. Во-первых, оградить Россию от участия во всякого рода внешних осложнениях, которые могли бы частично отвлечь её силы от собственного внутреннего развития; во-вторых, приложить все усилия к тому, чтобы в это время в Европе не имели место территориальные изменения, изменения равновесия сил или влияния, которые нанесли бы большой ущерб нашим интересам или нашему политическому положению… При выполнении этих двух условий можно будет надеяться, что Россия, оправившись от потерь, укрепив силы и восстановив ресурсы, вновь обретёт своё место, положение, авторитет, влияние и переназначение среди великих держав… Россия сможет занять такое положение, лишь развив свои внутренние силы, кои на сегодняшний день есть единственный реальный источник политического могущества государств».

И еще одна цитата. Спустя полтораста лет после Горчакова всеми нами уважаемый Евгений Максимович Примаков писал: «…без активной внешней политики России трудно, если вообще возможно, осуществлять кардинальные внутренние преобразования, сохранить свою территориальную целостность. России далеко не безразлично, каким образом и в каком качестве она войдёт в мировое хозяйство – дискриминируемым сырьевым придатком или его равноправным участником. Это также во многом относится к функции внешней политики».

Эти высказывания разделяет полтора века. Но и князь Горчаков, и академик Примаков проводят одну и ту же мысль. В любых условиях, в любую историческую эпоху, при любом режиме перед страной стоят схожие внешнеполитические задачи:

- создать максимально благоприятные внешние условия для решения внутренних проблем;

- и при этом не оказаться в изоляции, не потерять позиции на международной арене.

Для решения этих взаимосвязанных задач, которые носят общенациональный надпартийный характер. Россия сделала очень много. Не буду останавливаться на этом. Важнее, на мой взгляд, посмотреть на то, что нам ещё не удалось сделать и на что надо обратить особое внимание.

Как вы видите, формирование внешней политики России происходит в условиях острой конкуренции и конфронтации. Если проследить за логикой действий западных государств в отношении России последних лет, то легко убедиться в том, что многие шаги Запада направлены на достижение вполне конкретных целей. С одной стороны, создать по периферии границ России постоянные зоны напряжённости и таким образом приковать действия России к решению этих проблем, истощая нашу страну политически и экономически. А с другой, - максимально ограничить активное участие России в сложных процессах формирования нового мирового порядка. К сожалению, кое-что нашим оппонентом в этом плане удаётся.

Приведу лишь несколько примеров.

Как вы помните, формируя нашу первую концепцию внешней политики, мы особое внимание уделяли шагам по формированию зоны стабильности и добрососедствах по периметру наших границ. Что мы имеем сегодня? На северных и южных рубежах Россия сталкивается с серьёзными конфликтами и очагами нестабильности. Этой цели были подчинены и процесс расширения НАТО, и провоцирование различных «цветных революций» и многое друге.

Что же этим планам противопоставили мы? Не буду заниматься самобичеванием, но надо признать, что на разных этапах развития ситуации в странах на постсоветском пространстве мы нередко недооценили риски и угрозы для наших позиций. Или не смогли эффективно противостоять действиям антироссийских сил.

Последний драматически пример: украинский кризис. Если западные спецслужбы смогли воспользоваться событиями на Майдане, то почему мы не смогли предотвратить антироссийский разворот этих событий? Если Запад задействовал многочисленные инструменты «мягкой силы», то где была в этой ситуации «мягкая сила» России? Если американские и европейские НКО оказались столь эффективными в своем воздействии на умы и сердца части украинской молодежи, то почему Россия не смогла задействовать потенциал своего гражданского общества?

Не лучшим образом обстоят дела и на более отдалённых рубежах. Воспользовавшись украинским кризисом, западные страны фактически свернули работу Большой восьмёрки, парализовали работу Совета Россия-НАТО, свернули работу многочисленных каналов диалога между Россией и Европейским Союзом.

Особо следует сказать о санкциях в отношении России. В Соединённых Штатах давно готовились к введению санкций и лишь ждали удобного для этого повода. Их главная цель даже не экономическая, а политическая. Конечно, экономические издержки имеются, но их можно выдержать. Но эти санкции оборвали десятилетиями складывающиеся отношения с нашими традиционными партнёрами, прежде всего в Европе. А это серьёзно сужает простор для нашего маневрирования на международной арене.

И к этому вопросу нельзя относиться легко – дескать, не получится развивать партнёрство с Европой – пойдем в Азию или ещё куда-то. В современном глобальном мире нужно уметь работать со всеми – с Западом и Востоком, с Европейским Союзом и странами БРИКС, с друзьями и с оппонентами. Взять хотя бы тот же Китай – при всех многочисленных противоречиях и даже конфликтах с американцами, Китай тем не менее имеет торговый оборот с Соединёнными Штатами чуть ли не в пол триллиона долларов. И при этом не поступается ни своими принципами, ни национальными интересами.

Я понимаю, что критиковать всегда легче, чем предлагать решения. Из любой ситуации должен быть выход. И именно на этом я бы хотел подробнее остановиться.

Начну с самой острой проблемы последних двух лет – с украинского кризиса. Я убеждён в том, что, не найдя путей разрешения этого кризиса, мы не сможем достичь значительного прогресса и в других областях.

С моей точки зрения, минские соглашения при всей их важности не выводят на решение ключевых проблем Украины. Мы не говорим это публично, но даже мои западные коллеги признают, что Украина сегодня – это фактически "несостоявшееся государство". Речь идёт не только о правительственном или о парламентском кризисе, а о кризисе украинской государственности как таковой. Если это так, то и решения должны быть комплексные, включающие политические, экономические, социальные вопросы.

Вот почему я неоднократно говорил о том, что Нормандский формат выполнил свою миссию и сейчас для продвижения вперёд необходимо создать новую Контактную группу. В её состав должны войти Россия, США, Франция, Германия, Великобритания, Европейский Союз и, возможно, Польша и Белоруссия как приграничные государства.

Изменив формат, мы, во-первых, уйдём от непонятно почему утвердившейся увязки снятия с России санкций по мере выполнения Минских соглашений. Хотя эти соглашения наряду с Россией подписали ФРГ и Франция. Это - ущербная и невыполнимая увязка, причем ее невыполнимость очевидна для всех. Создание нового формата позволяет уйти от этой увязки.

Во-вторых, новый формат позволит с нашим участием выработать дорожную карту внутренних реформ на Украине. Это будет непросто, но возможно. А если это получится, то мы существенно снизим нынешний уровень напряженности вокруг Украины, преодолеем нынешнее представление об украинском кризисе как об «игре с нулевой суммой» между Россией и Западом.

Я помню, когда по нашей инициативе формировалась так называемая группа 5 плюс 1 по иранскому урегулированию, у нас тоже было много скептиков и критиков. Но нам это удалось, и как только мы сформировали такую группу, Россию перестали обвинять в том, что мы помогаем Ирану создавать ядерное оружие.

Я могу долго говорить о необходимости создания нового формата, так как принимал участие в работе Дейтонской конференции, Контактной группы в Боснии, почти десять лет занимался урегулированием иранской ядерной программы. Смысл моего предложения заключается в том, что надо найти такую формулу, которая позволила бы нам снять с России основную ответственность за урегулирование украинского кризиса.

Украинский кризис спровоцировал кризис в наших отношения с Европой (хотя, конечно, этот кризис имеет куда более глубокие корни). Если мы найдём формулу, которая позволила бы начать широкий диалог с Европой по этой проблеме, мы могли бы начать выправлять наши отношения с Европой в целом. Без практической совместной работы с европейцами на украинском направлении нам вряд ли удастся продвинуться вперед в восстановлении доверия с нашими западными партнерами.

В этой связи хотел бы сказать несколько слов о наших отношениях с Европой.

Убеждён, что отношения с Европой в стратегическом долгосрочном плане имеют для нашей страны особое значение. Альтернативы отношениям с Европой у России нет и скорее всего не будет. Это касается практически всех областей.

Активное развитие отношений с Китаем и другими государствами АТР - это правильный и исторически оправданный выбор. Но в Азии мы не можем получить, то что мы можем получить в Европе.

Поэтому надо использовать любые возможности, чтобы восстановить самые разнообразные каналы диалога с Европой. Я бы выделил три области совпадающих интересов России и наших европейских соседей. Прежде всего это многочисленные проблемы, связанные с безопасностью. Сегодня Россия и Запад фактически вступили в новую гонку вооружений, причем главным плацдармом этой гонки становится именно Европа. Не трудно, например, предположить, что вслед за размещением элементов американской ПРО в Польше в Калининградской области появятся ракетные комплексы «Искандер». События развиваются в логике ракетного кризиса в Европе в середине 80-х годов прошлого века. Но тогда, по крайней мере, были налаженные каналы коммуникации, адекватные механизмы диалога. Сегодня ничего этого нет, и поэтому многие полагают, что нынешняя ситуация более опасна, чем кризис тридцатилетней давности.

Нашей первоочередной задачей является предотвращение эскалации военной напряженности, восстановление диалога по вопросам безопасности, расширение контактов между военными, обмен информацией о планах в сфере обороны, сравнение военных доктрин и так далее. Однако мы не должны забывать и о новых вызовах безопасности, одинаково серьезных для России и для Европы — о международном терроризме и политическом экстремизме, о киберпреступности и об угрозе техногенных катастроф.

Вторая широкая область совпадающих интересов России и Европы — вопросы развития. Причем не только экономического развития, но и социального, культурного и гуманитарного. Современный быстро меняющийся мир предъявляет новые требования всем странам и регионам мира, и угроза оказаться оттесненным на обочину глобального развития объективно сближает Восток и Запад нашего общего континента.

Наконец, третья область общих интересов России и Европы относится к сложным проблемам глобального управления. При всех наших разногласиях, взаимных претензиях и глубоком недоверии друг другу нас объединяет стремление не допустить дальнейшей дестабилизации мировой политики, усиления тенденций к хаосу и анархии в международной системе.

Здесь можно было бы начать с создания международных режимов, охватывающих сначала общее европейское и евразийское пространство, а затем распространяющихся и на другие регионы мира. Управление миграционными потоками и решение проблемы беженцев — пожалуй, наиболее очевидная сфера приложения совместных усилий. Но не менее важным представляется и решение экологических проблем нашего региона, а также согласование позиций по вопросам изменения климата. Назрел и серьезный российско-европейский диалог по целому ряду принципиальных вопросов современного международного права — тем более, что исторически именно наш континент заложил основы той международно-правовой системы, которой сегодня пользуется весь мир.

Несколько слов об отношениях С Соединенными Штатами. Я прекрасно понимаю, сколь глубоки и обоснованы наши претензии к Вашингтону. Думаю, мне нет необходимости распространяться на эту тему.

Вместе с тем, какими бы вескими ни были наши аргументы, совершенно очевидно, что отсутствие отношений с США несёт серьёзные издержки. Кому-то это может не нравиться, но по многим параметрам доминирующие позиции США в мире очевидны: экономический потенциал, финансы, новые технологии, военная мощь и т.д. Без участия Соединённых Штатов, тем более – при их активном противодействии – многие проблемы в мире просто не могут быть решены.

В годы Холодной войны противоречия между Москвой и Вашингтоном были не менее глубокими. Скорее, наоборот. Но мы практически никогда не прерывали диалога и в результате переговоров, в частности, создали уникальную систему контроля над вооружениями. Эта система и другие каналы консультаций позволяли нам в кризисных ситуациях не переходить "красной линии" и своевременно снимать напряжённость.

В наши дни все эти механизмы либо разрушены, либо заморожены. Да, наши министры иностранных дел регулярно встречаются и решают важные текущие вопросы. Но этого в современном мире недостаточно. Представьте себе, если бы известный инцидент с самолётом произошёл не с Турцией, а с США. Какие могли бы быть последствия? Недавно приезжавший в Москву Генри Киссинджер признал на нашей встрече, что сегодня риск ядерной катастрофы выше, чем в годы Холодной войны. И, к сожалению, так оно и есть.

Вряд ли есть основания рассчитывать, что ситуацию во взаимоотношениях с США удастся выправить быстро и малыми усилиями. Главная проблема - та же, что и в отношениях с Европой. В наших отношениях подорвано доверие. А оно трудно приобретается и легко теряется.

Существует мнение, что прогресс в российско-американских отношениях возможен только после прихода к власти в США новой администрации, то есть не раньше января 2017 года. Фактически же, с учётом времени, необходимого для формирования новой президентской команды, любые сколько-нибудь важные инициативы следует отложить до лета, а то и до осени следующего года.

Насколько оправдан такой выжидательный подход? Прежде всего, не следует преувеличивать значение партийных разногласий во внешней политике США. Новая американская администрация может отличаться от своих предшественников по стилю, по тактическим решениям, но не по своему пониманию основополагающих национальных интересов. Перевернуть страницу и начать новую главу с "чистого листа" в отношениях между Москвой и Вашингтоном в любом случае не получится. Напротив, чем более существенный позитивный задел унаследует преемник Барака Обамы, тем легче ему будет двигаться вперёд.

Кроме того, стремительно меняющаяся международная обстановка делает любую паузу в российско-американском диалоге непозволительней роскошью. Исторический опыт показывает, что такие паузы лишь усугубляют кризисные ситуации в различных регионах мира, ведут к повышению рисков прямого военного столкновения России и США, к усилению позиций сторонников конфронтации в обеих странах. 

Чтобы избежать худших сценариев в российско-американках отношениях надо не выжидать «благоприятного" момента, который может и не представиться, а, не откладывая, начинать работать по конкретным направлениям.

Необходимо восстанавливать разрушенные каналы российско-американского диалога. На разных уровнях и с разными участниками - от военных до парламентариев, от чиновников до представителей спецслужб. Диалог никогда не считался уступкой одной стороны другой и тем более одобрением политики другой стороны. Но отсутствие диалога неизбежно порождает недоверие, страхи, создаёт дополнительные риски.

Крайне важно приглушить враждебную риторику - прежде всего на официальном уровне. Ведь такая риторика влияет на общественное мнение, апеллирует к застарелым комплексам и темным инстинктам национального самосознания, приобретая собственную инерцию, которую будет все труднее остановить.

Надо попытаться в максимальной степени оградить сохраняющиеся позитивные области российско-американских отношений от негативного воздействия нынешнего кризиса. А такие области есть. Например, двустороннее сотрудничество по проблемам Арктики по ряду важныхдля обеих сторон научных проектов. Конечно полностью изолировать все эти аспекты от общего негативного политического фона вряд ли получится, но стремиться к этому нужно.

Высокий градус российско-американской конфронтации может быть понижен за счёт участия обеих стран в работе многосторонних механизмов: ближневосточный "квартет", Большая двадцатка, АТЭС, международные экономические и финансовые институты. Не случайно, именно в многостороннем формате был достигнут прогресс в решении иранской ядерной проблемы, в многостороннем формате обсуждаются вопросы сирийского урегулирования, идут переговоры по ядерной проблеме КНДР и т.д.

Выход из текущего кризиса в российско-американских отношениях - перспектива не самого ближайшего времени. Ближайшей же задачей должно стать изменение динамики этого кризиса с негативной на позитивную. Это создаст необходимые предпосылки для постановки более амбициозных задач.

Несколько слов о Сирии. Есть все основания говорить о том, что военная операция России в Сирии явилась хорошо выверенным, как по форме, так и по времени внешнеполитическим шагом. Она проходит успешно, и уже принесла результаты, на которые делался расчёт. Россия добилась не просто военных успехов, но что не менее важно, позитивной оценки своих действий со стороны многих государств и принятия части своих требований в отношении будущего политического урегулирования в Сирии.

Вместе с тем ситуация в регионе остается крайне хрупкой, и нам надо быть готовыми к любым разворотам и возможным осложнениям. Как заметил Генри Киссинджер во время недавнего визита в Москву, даже если совместными усилиями удастся победить ИГИЛ, это не будет означать, что мы установим мир в Сирии и в регионе в целом. Слишком велики различия в позициях и интересах ведущих игроков.

Сейчас наступает, может быть, самый ответственный момент в сирийском урегулировании, который все больше перемещается из военной в политико-дипломатическую сферу. И если в ходе военной операции мы могли действовать самостоятельно, полагаясь на собственные силы, то теперь начинают работать многосторонние механизмы, где у России больше оппонентов, чем союзников. Соответственно должна меняться и наша тактика при сохранении наших стратегических задач и принципов.

Надо исходить из того, что быстрых решений в регионе достичь не возможно и явных победителей там тоже не будет. А поэтому очень важно не завышать свои амбиции и реально оценивать возможности, чтобы не растерять заработанный позитив.

Надо полностью отдавать себе отчет в том, что долгосрочное урегулирование сирийской проблемы невозможно без перестройки всей системы безопасности на Ближнем Востоке.

Такая система безопасности должна быть всеобъемлющей – военно-политические проблемы региона нельзя отделить от социально-экономических, энергетических, конфессиональных или гуманитарных.

Очевидно, что первым шагом к формированию новой системы безопасности в регионе должна стать максимальная консолидация всех сил, заинтересованных в ликвидации экстремистско-террористического очага на Ближнем Востоке. Борьба с международным терроризмом – тот общий фундамент, на котором могут строиться любые другие, более системные конструкции региональной безопасности. Возвращение разрозненных операций под эгиду Совета Безопасности ООН, восстановление единой международно-правовой базы. Единое понимание «законных властей», которые имеют право обращаться за помощью. Не должно быть двойных стандартов. Прецеденты есть (последние резолюции СБ ООН по Йемену и по Сирии).

После подавления терроризма (или параллельно с ним) должна решаться задача урегулирования сирийского, иракского и йеменского кризисов. Реализация всех договоренностей по проблеме иранской ядерной программы. Нельзя упускать из виду и палестино-израильский конфликт, который остается хроническим очагом нестабильности в регионе, провоцируя метастазы в других точках.

Иными словами, решая текущие проблемы региона, мы уже сейчас должны запускать переговорные процессы о будущем обустройстве региона. Участие в этих процессах позволит России наиболее полно реализовать там свои интересы.

В заключение – о наших отношениях с Китаем. Китай представляет собой самый мощный единичный фактор эволюции современной системы международных отношений. Его действия имеют собственную динамику. А поэтому Китаю, если и нужны союзники, то для решения конкретных проблем, а не для реализации собственных стратегических целей.

Мы должны полностью отдавать себе отчем в том, что в отношениях с США и Западом в целом Китай не ориентируется на разрыв и конфронтацию. Никаких иллюзий на этот счёт не должно быть. Китай занимает те или иные позиции по конкретным международным вопросам, руководствуясь исключительно своими собственными интересами. Китай высказался против санкций в отношении России, но не признал воссоединение Крыма с Россией. Как раньше не признал независимости Абхазии и Южной Осетии. Сегодня Китай проявляет заметный интерес к экономическому сотрудничеству с Украиной. В сирийском кризисе он также занимает нейтральную позицию. И таких примеров более, чем достаточно.

Говорю это не для того, чтобы поставить под сомнение важность отношений с Китаем. Важность этих отношений для нас очевидна. Но очевидно также, что не следует завышать ожидания.  Скажу больше. Чем выше будет уровень наших отношений с Европой и другими странами, тем легче нам будет развивать взаимовыгодные отношения с Китаем.

И, наконец, о кадрах, призванных обслуживать российскую внешнюю политику. Как говорили классики: «кадры решают всё». А вот с кадрами в области международных отношений у нас дела обстоят далеко не благополучно. К сожалению, приходится констатировать, что негативные тенденции, проявившиеся в профессиональном сообществе наших международников еще в 90-х годах прошлого века, преодолены далеко не полностью.  Круг высококлассных экспертов-страноведов тает, включая специалистов по таким важнейшим для нас странам как Соединенные Штаты, Китай, Германия. Происходящие на наших глазах реформы Академии Наук, скорее всего, лишь ускорит этот процесс.

И дело здесь не только и не столько в дефиците финансов, но и в дефиците востребованности. Когда в 1969 году я пришёл работать в ИМЭМО, где и познакомился с Евгением Максимовичем, научная экспертиза была востребована на высшем уровне. Все ключевые решения принимались после глубокого анализа с участием институтов Академии Наук. Сегодня этого, к сожалению, в большинстве случаев нет. Когда нет востребованности, то и кадры тают. Когда нет независимо экспертизы, то ошибки и опущения практически неизбежны.

Заключая свое выступление, хотел бы подчеркнуть еще раз – Россия и весь мир вступают в новый, крайне сложный и ответственный этап развития международной системы. Наша общая задача заключается в том, чтобы из этого испытания наша страна вышла более сильной, более процветающей и более интегрированной в глобальный мир. Я уверен, что эта задача нам по силам.