Сотрудничество России и ЕС в финансовой сфере: координация как ключ к повышению эффективности

Интервью с Ларисой Игнатовой, советником Департамента международных финансовых отношений Министерства финансов Российской Федерации.

Модератор – Ирина Бусыгина, д.полит.н., проф. кафедры сравнительной политологии, директор Центра региональных политических исследований МГИМО (У) МИД России.

– Тема отношений России и Европейского союза относится, безусловно, к числу наиболее приоритетных направлений внешней политики нашей страны. Я бы хотела поговорить о практическом аспекте сотрудничества России и ЕС в финансовой сфере. Какие вопросы в области финансового регулирования являются сегодня приоритетными? С какими российскими и европейскими институтами сотрудничает Министерство финансов в этой области?

– Для российской стороны наиболее актуальными на сегодня являются вопросы развития и повышения эффективности аудиторской деятельности, бухгалтерского учета, рынка страховых услуг, банковской деятельности. Российскими партнерами Минфина по сотрудничеству в этих сферах регулирования в рамках четырех вышеупомянутых направлений выступают Минэкономразвития России, МИД России (в качестве координатора), Федеральная служба по финансовым рынкам, Банк России. Со стороны ЕС – Гендиректорат Еврокомиссии по внутреннему рынку и услугам (ГД ВРУ), Гендиректорат Еврокомиссии по экономическим и финансовым вопросам (ЭКФИН), Европейский Центральный банк, Европейский совет по системным рискам (European Systemic Risk Board – ESRB), органы Европейской системы финансового надзора (European System of Financial Supervisors – ESFS), Европейская консультативная группа по финансовой отчетности (European Financial Reporting Advisory Group – EFRAG), Европейский стабилизационный механизм (European Stability Mechanism), Гендиректорат Еврокомиссии по внешним связям.

– Партнеров у Минфина действительно много. А как бы Вы охарактеризовали динамику отношений? Можно ли говорить о том, что происходит существенное продвижение вперед, или же, напротив, темпы сотрудничества замедляются? Появляются ли новые формы и форматы взаимоотношений?

– Я думаю, можно говорить о том, что с момента принятия на саммите Россия–ЕС 10 мая 2005 г. «дорожных карт» в сфере финансового сотрудничества наблюдается достаточно высокая динамика. Сделано действительно много. Так, в 2006 г. был запущен Диалог Россия–ЕС по финансовой и макроэкономической политике (ДФМЭП). Главные цели этого Диалога – обеспечение стабильности финансовой системы, устойчивости финансового сектора, эффективной системы защиты прав потребителей финансовых услуг посредством совершенствования законодательства, повышения эффективности надзора и применения лучшей практики.

Основными формами работы являются встречи в рамках пленарных заседаний и рабочих групп. Постепенно были сформированы четыре рабочие группы ДФМЭП, повестка дня которых включает наиболее актуальные вопросы развития финансового сектора России и ЕС и отражает сферы интересов сторон в данной области. Перечислю эти группы: (1) рабочая группа Россия–ЕС по вопросам бухгалтерского учета и аудита (создана в 2007 г. по инициативе Еврокомиссии, вопросы ее повестки дня на тот момент представляли для ЕС наибольший интерес); (2) рабочая группа Россия–ЕС по страхованию (создана в 2008 г. по инициативе России); (3) рабочая группа Россия–ЕС по банковской деятельности и ценным бумагам (создание этой группы в 2010 г. было инициировано российской стороной, Еврокомиссия согласилась на участие в ней при условии включения в повестку дня вопросов деятельности рынков ценных бумаг); (4) рабочая группа Россия–ЕС по стратегиям выхода из кризиса и устойчивому росту (сформирована в 2010 г. по предложению ЭКФИН; изначально формирование этой рабочей группы рассматривалось в качестве альтернативы созданию группы по банковской деятельности).

Кроме того, в рамках Диалога проведены семинары по вопросам борьбы с цикличностью в сырьевых экономиках, по проблемам макроэкономики, а также «круглый стол» по применению Международных стандартов аудита, в которых принимали также участие представители Правительства Российской Федерации и рынка аудиторских услуг.

– Можно ли назвать формат Диалога успешным институциональным решением?

– В целом обмен информацией в рамках Диалога способствует лучшему взаимному пониманию сторонами реализуемых ими реформ и дальнейших планов по развитию их экономических и финансовых систем, а также улучшению координации. Полученные в ходе консультаций сведения об опыте ЕС в этих сферах используются для выработки предложений по реформированию российской экономической и финансовой системы. Так, опыт Евросоюза, изученный в рамках Диалога, учитывался при подготовке предложений по совершенствованию стандартов финансовой отчетности, введению в России системы Международных стандартов финансовой отчетности (МСФО), по страхованию промышленных рисков от чрезвычайных ситуаций, государственному регулированию страховой деятельности, защите прав потребителей в сфере финансовых услуг, по контролю за финансовыми группами, предупреждению неплатежеспособности, стресс-тестированию финансовых компаний, по совершенствованию системы обязательного пенсионного страхования, регулированию деятельности рейтинговых агентств, при выработке антикризисных мер.

Формат Диалога способствовал установлению с представителями ЕС прямых контактов, позволяющих российской стороне оперативно получать актуальную информацию. Представители Еврокомиссии в ходе каждой встречи предлагают сторонам активнее взаимодействовать с использованием различных средств связи. Вместе с тем, как показывает имеющийся опыт, чрезмерная доступность специалистов иногда может создавать в их работе определенные неудобства: излишне отвлекать от исполнения основных обязанностей, повышать их рабочую нагрузку, что не всегда оправданно и не способствует реализации интересов сторон.

Кроме того, Диалог предоставляет сторонам дополнительную возможность координировать свои шаги в реализации решений и в разработке очередных мер ведущих мировых форумов по развитию международного финансового и экономического сектора.

– А как насчет Партнерства для модернизации? Насколько я помню, с этой инициативой были связаны большие надежды.

– Партнерство для модернизации – это практическое выражение Диалогов, которые, как зафиксировано в заявлении сторон, служат инструментом для его реализации. Однако сложности здесь есть, и немалые. Так, на предложение Минфина России принять участие в Партнерстве из Еврокомиссии (ГД ВРУ) последовал ответ, что она не располагает для этого достаточными ресурсами. Тогда Минфин в одностороннем порядке, с целью содействия формированию лучших условий для инвестиций, предложил реализовать три проекта, связанных с введением в России международных стандартов финансовой отчетности. МСФО способствуют повышению прозрачности и понятности информации о компаниях, а значит – росту привлекательности российской экономики и финансовых рынков. Дав изначально согласие, Еврокомиссия в итоге не приняла к исполнению ни одного проекта. Отмечу, что финансирование Партнерства в 2012 г. осуществлялось за счет средств Еврокомиссии, которая, пользуясь этим обстоятельством, реализовывала проекты, исходя из своего видения сотрудничества. Поэтому вопрос своевременного принятия мер со стороны ответственных российских ведомств (в данном случае – Минэкономразвития России как координатора Партнерства) по организации финансирования совместных инициатив имеет и политическое значение. Что касается продвижения предложения по созданию лучших условий для инвесторов путем введения МСФО, то Минэкономразвития России как координатор инициативы не оказал никакого содействия. Более того, он даже не смог корректно отразить на сайте Партнерства, который находится в ведении Министерства, предоставленную Минфином России информацию о ДФМЭП. Так что вопрос о координации деятельности российских ведомств в рамках отдельных инициатив по сотрудничеству России и ЕС требует пристального внимания.

– Какие, на Ваш взгляд, решения можно было бы принять?

– С учетом частой ротации кадров, происходящей в федеральных органах исполнительной власти, было бы целесообразно периодически проводить мероприятия по повышению квалификации специалистов, в ходе которых знакомить их с вопросами сотрудничества России и ЕС. Перспективной, по моему мнению, является инициатива по дальнейшей работе над сайтом Партнерства, который может способствовать координации деятельности участников как Диалогов, так и Партнерства, но при условии обеспечения высокого качества размещенной там информации. Вынуждена признать, что пока работа сайта организована неэффективно: к органам исполнительной власти предъявляется неоправданное требование предоставлять информацию ежемесячно; отраженные на сайте сведения не всегда представляют собой информацию, направленную ведомствами, или содержат неточности.

– Что касается отношений с европейскими партнерами, достаточно ли активна и инициативна российская сторона? Что показывает подготовка нового базового соглашения с ЕС?

– Опыт работы над проектом нового базового соглашения показывает, что в ходе переговорного процесса нельзя полностью полагаться на предложения, подготовленные партнерами.

Необходимо самим тщательнее готовиться к переговорам, вырабатывать собственную позицию и не выносить на очередной раунд вопросы, которые не были согласованы внутри страны (между ведомствами).

Помимо этого, в ходе обсуждения проекта были отмечены факты навязывания российским ведомствам вопросов, выходящих за рамки выданного правительством мандата, использования переговорного процесса для принятия решений, выходящих за пределы договоренностей в рамках ВТО. Во избежание повторения подобных ситуаций и выполнения двойной бесполезной работы необходимо повысить координацию всех аспектов сотрудничества России и ЕС.

– То есть повысить координацию ради большей эффективности. На Ваш взгляд, как можно этого добиться?

– Полагаю, что эффективность ДФМЭП можно повысить путем составления итоговых протоколов, содержащих хотя бы минимальные обязательства или обозначающих временные рамки реализации отдельных инициатив. Безусловно, это потребует дополнительных усилий. Необходимо также повысить координацию «дорожных карт», особенно пересекающихся вопросов.

Нужно акцентировать внимание российских экспертов на значимости и эффективности использования различных форматов сотрудничества и коммуникации с партнерами (в том числе Диалогов) для продвижения российских интересов.

– Может ли практический опыт Евросоюза оказаться полезным для России?

– Чтобы использовать опыт ЕС, нужно его более тщательно изучить и проанализировать на предмет применения в российских условиях. Можно взять на вооружение замечания опытных переговорщиков Еврокомиссии о том, что целесообразно не выносить на обсуждение много вопросов, а сконцентрироваться на небольшом количестве наиболее важных, что главным является не только принятие обязательств, но и их качественное исполнение.

– По Вашему мнению, уделяется ли развитию сотрудничества с ЕС достаточное внимание со стороны федеральных органов власти?

– Увы, в целом в отношении сотрудничества приходится отметить недостаточное осознание представителями федеральных властных структур роли и значимости ЕС для России. Возможно, именно с этим и связана недостаточная координация вопросов ЕС с вопросами двустороннего сотрудничества, а также сотрудничества в рамках международных форумов. Хотя в действительности вопросы, рассматриваемые во всех форматах, идентичны. Например, в рамках «Группы двадцати» главными в настоящее время являются вопросы, которые ДФМЭП включает в собственную повестку дня с момента своего образования в 2007 г.

Представленная информация отражает личное мнение Л.В. Игнатовой и не является официальной позицией Минфина России.