Нейтральность Швейцарии: миф или реальность?

«Самые раскалённые места в аду предназначены для тех, кто во времена величайших моральных испытаний сохранял нейтралитет» – эту цитату, зачастую приписываемую Данте Алигьери, вспоминали не раз за последний век. Не потеряла она своей актуальности и сегодня.

Источник: myswiss.ru

Швейцария, Швеция, Австрия, Туркменистан, Ирландия – все эти страны так или иначе относят себя к нейтральным государствам. Каждый отдельный кейс становления нейтралитета этих стран уникален. В исторической перспективе всем им пришлось столкнуться с тем же выбором, с которым время от времени сталкивались и другие государства на международной арене. В частности, принимая во внимание свой raison d’être, государства находились на распутье – им следовало либо прибегнуть к политике «bandwagoning» (т.е. заключить союз «с источником опасности»), либо к политике «balancing» (т.е. объединиться с другими «против государства-угрозы»). Однако нейтральные государства предпочли не делать ни того, ни другого. Как же можно объяснить нейтралитет в таких геополитических терминах?

Вооружена и безопасна

Нейтралитет в международных отношениях бывает двух типов – военный и постоянный. Положения военного нейтралитета (равно как и общая концепция политики нейтралитета) были впервые сформулированы и юридически закреплены в Гаагской конвенции 1907 г. Она определяет не только общие права и обязанности «нейтральных держав и отдельных лиц» в случае войны на суше и на море, но и указывает, что применение силы нейтральным государством для защиты своего нейтрального статуса не может рассматриваться как враждебный акт. Это, например, объясняет наличие у Швейцарии собственной армии (характеризуемой в публичном пространстве «одной из сильнейших в мире»), военного бюджета в более чем 5 млрд. долл. и новой концепции «вооруженного нейтралитета». Иначе такой вид нейтралитета получил название «временного», поскольку распространяет свое действие исключительно на период ведения военных действий.

Постоянный же нейтралитет в отличие от нейтралитета военного времени, который прочно закреплен в международном праве, является скорее концептуальной конструкцией. Постоянный нейтралитет можно рассматривать как институт, на основании которого государство остается нейтральным и в военное время (в соответствии с Конвенцией 1907 г.), и в мирное время (на основании политической декларации и признания статуса другими странами). Другими словами, статус постоянного «нейтрала» зависит сугубо от политической воли государства и формально объявляется на неопределенное время, как мирное, так и военное. Признание статуса нейтралитета подтверждается многосторонним договором, в котором прописаны права и обязанности нейтрального государства и других государств в мирное и военное время; в исключительных случаях признание может происходить путем молчаливого согласия или посредством так называемого facta concludentia.

Швейцарский нейтраритет

Нейтральный статус Швейцарии был юридически закреплен и гарантирован положениями Венского конгресса еще в 1815 г., что делает Гельветическую федерацию страной с самым длительным постоянным нейтральным статусом. Этот статус – за исключением самообороны – запрещает любое использование вооруженных сил Швейцарии против другой страны. Более того, гельветы обязаны воздерживаться от заключения каких-либо соглашений и вступления в военные союзы, а также избегать любых действий, которые могут привести к их участию в военных конфликтах. Они не должны вступать в какие-либо политические или экономические структуры, принципы деятельности которых в случае войны препятствовали бы эффективности выполнения обязательств, вытекающих из статуса нейтралитета.

В 1848 г. нейтралитет был отражен в Конституции Швейцарии и с тех пор помогал удержать государство от разрушительных европейских войн, которые происходили в XIX и XX вв. Действительно, одним из «чудес» двух мировых войн XX в. стал швейцарский нейтралитет, первостепенная цель которого – сохранение территориальной целостности.

Как писал один из американских послов в Швейцарии в 1913-1920-х гг., военный ответ нейтральной страны в Первую мировую войну сводился к всеобщей мобилизации «на всякий случай» и «осторожной слежке колонн разведчиков за вышками на границе». Интересно и то, что по окончании войны Швейцария присоединилась к Лиге Наций, правда лишь после того, как в Лондонской декларации 1920 г. Лига официально признала уникальность нейтрального положения Швейцарии и его несовместимость с коллективными действиями.

Для сохранения своего нейтрального статуса в самом начале Второй мировой войны Швейцария фактически дала отпор немецким летчикам, заявив таким образом об отказе предоставлять немецким вооруженным силам права транзита через территорию страны. В этом отношении она «сыграла» лучше, чем Швеция, чей нейтралитет вошел в конфликт с интересами Германии и которой пришлось идти впоследствии на некоторые уступки. Удачное ли географическое положение, боеготовая армия, смена планов нацистского руководства или совокупность всего этого предопределили ненападение на Швейцарию, в точности сказать затруднительно. Однако ясно одно – ни вооружённые силы Германии, ни вооружённые силы стран антигитлеровской коалиции не вступали на нейтральную швейцарскую землю.

Во время холодной войны в связи с расширением процессов глобализации, увеличением ориентации на межгосударственное сотрудничество и невоенным характером блокового противостояния вопросы нейтральности государств ушли на второй план.

Следует заметить, однако, что юридически закрепленные положения о нейтралитете не могут требовать от нейтральных стран следовать какому-либо идеологическому или «моральному нейтралитету». В период холодной войны назвать Швейцарию таким идеологически нейтральным государством нельзя. Получается, что швейцарское общество, сохраняя в публичном пространстве «нейтральное лицо», морально поддерживало и было культурно ориентировано на Запад, разделяя с ним либеральные традиции, демократические системы правления, а также принципы частной собственности и рыночной экономики.

Швейцария: прямая демократия, федерализм, нейтралитет

Совокупность трех понятий (демократии, федерализма и нейтралитета) позволяет нам мгновенно понять, что речь идет о Швейцарии. За последние два века на этих уникальных швейцарских институтах и базировалась идентичность гельветов, от которой они, как показывает непростая история последнего столетия, не намерены отказываться. Если ряды государств со схожей политической системой и государственным строем все еще пополняются, то стран, готовых «похвастаться» нейтралитетом в настоящее время, крайне мало.

Исторический опыт дал ясно понять исследователям, что швейцарскую политику нейтралитета можно и нужно рассматривать в первую очередь как реакцию против угрожающего доминирования со стороны других более крупных и могущественных государств. Происходив «сверху», «нейтрализация» Швейцарии имела большой успех, т.к. была преобразована в долгосрочный нейтралитет, который обеспечил швейцарской конфедерации новый вид международной легитимности.

Изначально Швейцария – это «малая страна», созданная из множества небольших провинций с разными языковыми и историческими корнями. Небольшие размеры территории вкупе с разнообразным и контрастным населением, включающим в себя франко-, немецко- и италоязычные народы, не имеющие ни общей истории происхождения, ни единой идентичности, безусловно, не играют на руку стабильности и, самое главное, нейтральности страны. Но Гельветическая республика верно решила преобразовать нейтралитет в национальную идентичность швейцарцев. Нейтралитет теперь – это не только действенный способ защиты своей территории от вторжения, но и инструмент сплочения разрозненных наций. Вернувшись к истории, становится ясно почему. Например, еще во время Первой мировой войны большинство немецкоязычных швейцарцев поддерживали Германию, в то время как франкоязычное население в основном симпатизировало французам. Выступи Швейцария на стороне одной из держав, вероятно, она бы не дожила до XXI в. в своих нынешних границах. Получается, что в поддержании своего нейтралитета швейцарцы видят сохранение своей идентичности и, опасаясь потери своего уникального «я», не спешат присоединяться к различным международным организациям. Отсюда – отсутствие членства в ЕС и НАТО, но наличие тесных связей с ними: Швейцария, например, еще с 1996 г. участвует в программе «Партнерство ради мира». Интересно, что за всю свою историю и учитывая всю свою «европейскость», республика ни разу не проводила референдумов по вопросу о членстве в ЕС. В 1992 г. швейцарцы, однако, голосовали за присоединение к Европейскому экономическому пространству. Но в итоге они так и не присоединились.

Вступление Швейцарии в ООН в 2002 году: угроза нейтралитету?

Было бы неверным утверждать, что Швейцария совсем не вовлечена в институциональное сотрудничество со странами: истории известен не только кейс ее присоединения к Лиги Наций (хотя Швейцария и вышла из нее в 1938 г.).

В 2002 г., после более 50 лет размышлений, Швейцария все-таки присоединилась к ООН. Все эти годы, будучи под впечатлением от неудачи Лиги Наций и холодной войны, как пишет Э. Хофер, Швейцария отказывалась от членства, ссылаясь на несовместимость ее нейтралитета со вступлением в Организацию. Что изменилось?

Изменился подход к нейтральности. Многолетняя приверженность швейцарцев нейтральной политике позволила заработать им авторитет и репутацию беспристрастного и надежного партнера. Еще до вступления в ООН Швейцария участвовала в международных миротворческих миссиях, оказывала посреднические услуги, представляя интересы враждующих сторон, а также становилась «домом» для многих международных организаций, например, Лиги Наций, ВОЗ, Управления Верховного комиссара ООН по правам человека. В этой связи руководство республики увидело для себя новую перспективу и возможность более последовательного участия в международной жизни – через полноценное сотрудничество с мировым сообществом в области урегулирования конфликтов на уровне международной Организации. Однако существовало одно «но». После вступления в ООН все государства-члены, согласно Уставу, обязуются исполнять решения Совета Безопасности ООН. Это значит, что Швейцария как полноправный участник также берет на себя такие обязательства: от введения экономических санкций до применения силы.

Санкции и нейтралитет – брак без любви?

Споры о конечности нейтрального статуса Швейцарии в случае введения санкций преследовали государство на протяжении всего последнего века. Повышенный интерес и особую актуальность этот вопрос приобрел в связи с проведением Россией специальной военной операции (СВО) на территории Украины. Резкие заявления о потере швейцарского нейтралитета, в том числе и со стороны российского МИДа, привлекли внимание международного сообщества и раскачали общественность в самой стране. Но действительно ли 200-летний нейтралитет Берна исчезает?

Следует учитывать, что нейтралитет имеет не только правовое, но и политическое измерение, которое, стоит отметить, никак не регулируется. Если правовой аспект нейтральности отражается в виде свода правил, закрепленных в Конвенции 1907 г., то остальная его часть – институт чисто политического характера: он не имеет оснований в международном публичном праве (как в случае с военным нейтралитетом) или в каком-либо многостороннем договоре или общем праве (как в случае с постоянным нейтралитетом). Такого рода «нейтрализм» является выражением одностороннего и суверенного политического решения государства, которое по тому же принципу может изменить направление своей политики.

История не соврёт – швейцарский нейтралитет в самом деле развивался возвратно-поступательно. Будучи членом Лиги Наций, Швейцария то вводила санкции против Италии из-за итало-эфиопской войны 1935-1936 гг., то придерживалась более «строгой» версии нейтралитета, решив выйти из Организации в преддверии нового широкомасштабного конфликта. После 1945 г. Швейцария и вовсе отказалась от политики санкций, не введя ограничительных мер согласно рекомендациям Совета Безопасности ООН по Резолюциям 216 (1965) и 217 (1965) против Родезии, а лишь заморозив импорт товаров из страны. Позже, однако, на основании Резолюции 661 (1990) санкции были введены против Ирака. После вступления в ряды членов ООН в 2002 г. подход к санкционной политике был вновь изменен – теперь Швейцария обязана вводить санкции при таком решении Советом Безопасности. Годом позднее Федеральное собрание Швейцарии приняло т.н. закон «Об эмбарго», согласно которому Конфедерация может принимать принудительные меры для обеспечения соблюдения норм международного права, в частности, прав человека, принятых ООН, ОБСЕ или основными торговыми партнерами Швейцарии, то есть, ЕС. Закон этот не обязывает следовать санкционной солидарности, но определенно развязывает руки для проведения такой политики. Интересно, однако, что в связи с событиями в Крыму в 2014 г. Швейцария, вопреки своим возможностям, не ввела против России санкции «в наказание» проводимого курса, которые были предложены Европейским союзом. В свою очередь, она ограничилась мерами для предотвращения обхода санкций на своей территории.

Все течет, все меняется: «перезагрузка» нейтралитета

Удивительно, но даже несмотря на то, что Гаагская конвенция имела ключевое значение для кодификации права нейтралитета, сама по себе она не пытается дать четкое определение нейтралитета. Это позволяет рассматривать нейтралитет, как удачно выразился бывший статс-секретарь Министерства иностранных дел Швейцарии И. Россье, как «живую концепцию, которая приспосабливается к обстоятельствам». Швейцарская история богата подобными примерами.

Говорить о том, что Швейцария является примером «классического» нейтралитета не приходится. Однако отрицать его наличие было бы также неверным. Ситуация на Украине стала своеобразной лакмусовой бумажкой для позиции Швейцарии по этому вопросу: республика продолжает вводить европейские пакеты антироссийских санкций, а в самом государстве то и дело проходят дебаты на тему нейтралитета, пересматривается текущее законодательство.

Основная задача, которая сейчас стоит перед Швейцарией, – признать несостоятельность своей старой концепции, внедрить в нее новые положения, отвечающие текущим обстоятельствам, и вместе с тем остаться в рамках правовых основ швейцарского нейтралитета. Получается это пока что с сомнительным успехом.

Так, Швейцария, казалось бы, все еще руководствуется статьей 2 Гаагской конвенции 1907 г., признающей неприкосновенность территории нейтральных государств и запрещающей перемещение войск или конвоев с боеприпасами для воюющих сторон по нейтральной территории. Однако использует она это положение по-своему: Конфедерация блокирует реэкспорт Германией и Данией боеприпасов, бронемашин и танков швейцарского производства на Украину, однако не исключает того, что отдельные детали и компоненты вооружений, произведенные на их территории, все же могут быть транзитно переданы украинским военным.

В то же время республика не дала положительный ответ на запрос НАТО о размещении в стране на лечение раненых бойцов ВСУ, однако согласилась разместить у себя гражданских – больных и раненых женщин, детей и пожилых людей.

Политическое руководство страны неоднократно высказывалось в защиту концепции нейтралитета, правда, с измененной отправной точкой. Президент страны И. Кассис ввел понятие «кооперационного нейтралитета», обосновав нововведение тем, что «быть нейтральным означает сотрудничать с другими государствами, следуя при этом швейцарским принципам». Разъяснений данного термина не предвидится, по крайней мере, до сентября – правительство Швейцарии должно опубликовать доклад, в котором будут содержаться основы будущего подхода страны к своей политике нейтралитета. Возможно, следует ожидать и изменение позиции швейцарцев с точки зрения оказания «добрых услуг», поскольку игра в посредника Швейцарии сейчас, мягко говоря, не удается.

***

Время не стоит на месте. Геополитический ландшафт трансформируется поистине коренным образом, радикально меняются взгляды и принципы, еще недавно казавшиеся незыблемыми. В нынешних условиях швейцарский нейтралитет проходит серьезную проверку, но не на прочность, а на верность своим традициям и ценностям, упорно продвигаемым в мире. Процесс пересмотра 200-летнего нейтралитета с целью получить возможность самостоятельного введения санкций запущен – такой законопроект уже внесен в парламент страны в середине июня. Главное теперь одно – набраться терпения и ждать результатов.