Китобойный лоббизм по-норвежски

Традиционно считается, что охране окружающей среды в Норвегии уделяется особое место. Действительно, успехи норвежских властей в переходе на возобновляемые источники энергии, разработке экологического законодательства и продвижении глобальной «зеленой» повестки нельзя недооценивать. Однако и в норвежской природоохранной политике можно найти случаи откровенного лоббизма своих интересов вопреки экологическим соображениям. Рассмотрим один из таких сюжетов, который связан с многолетним противостоянием Норвегии и Международной китобойной комиссии по поводу коммерческого китобойного промысла.

Источник: National Geographic

Краткий обзор деятельности МКК

Международная китобойная комиссия (МКК) — это международная организация, созданная для выполнения положений Международной конвенции по регулированию китобойного промысла 1946 г. (далее — Конвенция 1946 г.). В соответствии с Конвенцией, МКК осуществляет комплексное регулирование мирового китобойного промысла, что включает в себя установку ограничений на количество и размеры добытых китов; создание китовых заповедников; объявление о начале и завершении китобойного сезона и т.д. МКК принимает отчеты о вылове китов, а также поощряет, координирует и финансирует исследования китовых популяций.

Фундаментальный принцип работы МКК — рекомендательный характер решений организации: достаточных инструментов давления на участников, не соблюдающих ее требования, МКК не имеет. Кроме того, страны-подписанты Конвенции 1946 г. имеют право вносить возражения относительно решений МКК и на основании этого легально уклоняться от выполнения ее рекомендации.

Введение моратория на коммерческий китобойный промысел

Конвенция 1946 г. была первоначально заключена между 15 государствами, активно участвовавшими в китобойном промысле. Основной объем добычи среди них приходился на Норвегию, Великобританию, СССР и ЮАР. В 1940-х гг., когда формировалась структура МКК, экологические соображения обладали для стран-участниц второстепенным характером. Их больше интересовало регулирование объемов добычи и стабильность мировых цена на китобойную продукцию. Однако к 1970-м гг. в МКК сформировалось устойчивое антикитобойное лобби, выступавшее за полный запрет коммерческой добычи китов и к концу десятилетия включавшее в себя 2/3 всех участников организации.

Лидерами этого лобби, как ни странно, стали западные страны, прежде всего — США. Резкую перемену их позиции в отношении китобойного промысла в 1970-х гг. исследователи связывают с комплексом причин. Во-первых, сократился спрос на продукцию китобойного промысла в промышленности — например, китовый жир, широко использовавшийся в производстве смазочных материалов, уступил место нефтепродуктам. Во-вторых, по мере развития экологического активизма на Западе, МКК стала все больше подвергаться давлению со стороны природоохранных организаций, призывавших к полному запрету китобойного промысла. Наконец, к концу 1970-х гг. МКК включала в себя около 40 государств, подавляющее большинство из которых никогда не практиковали китобойного промысла, не были заинтересованы в его продолжении и решительно выступали против вылова китов. В таких условиях поддержка антикитобойных сил оказалась для западных стран исключительно выгодным политическим шагом. Так, для администрации Р. Рейгана публичная кампания в поддержку полного запрета вылова китов стала эффективным и в то же время безболезненным способом продемонстрировать свою приверженность охране окружающей среды.

В итоге антикитобойная кампания в МКК завершилась введением в 1982 г. моратория на коммерческий китобойный промысел. Решение предполагало полное прекращение странами-участницами коммерческого вылова китов до 1986 г. МКК подчеркивала, что мораторий — временная мера, которая должна продлиться вплоть до того момента, когда численность популяций китов не будет восстановлена до таких размеров, чтобы ограниченный коммерческий промысел не наносил им существенного ущерба, иными словами — до формирования условий для ведения устойчивого китобойного промысла в коммерческих целях.

Впрочем, в МКК не обошлось и без «диссидентов». Пользуясь своим правом вносить возражения относительно решений организации, Япония, СССР, Перу и Норвегия зарегистрировали официальный протест против моратория (в 2006 г. к ним присоединилась Исландия). Япония позднее отозвала свой протест под серьезным давлением США, угрожавшим своему союзнику экономическими санкциями, если вылов не будет остановлен. Среди японского населения прекращение китобойного промысла было воспринято негативно, поскольку к концу XX в. Япония оставалась единственной страной, где еще сохранялся массовый спрос на морепродукты из китового мяса. Вместе с тем японское правительство соблюдало мораторий, удовлетворяя спрос населения за счет ограниченного вылова в исследовательских целях и импорта из других стран. Только в 2019 г. это государство вышло из Конвенции 1946 г. с намерением возобновить коммерческий вылов китов. Что касается остальных стран, то, например, СССР к 1980-м гг. прекратил вылов китов (хотя и зарегистрировал официальный протест). Руководство Перу вскоре отозвало свой протест, т.к. вылов китов стал угрожать прибрежным экосистемам в регионе.

Единственным государством, которое с 1982 г. неизменно выступало против моратория, стала Норвегия. С экономической точки зрения, вылов китов — это одна из значимых статей дохода для многих норвежских прибрежных коммун. Кроме того, китобойному промыслу в этой стране придается большое историческое значение: он считается старинной традицией. Так, в Осло находится единственный в Европе музей, посвященный охоте на китов, а в национальных СМИ уделяется особое внимание различным аспектам промысла — квотам и вылову). С 1982 г. именно противоречия между МКК и Норвегией — ключевой сюжет в международном китобойном регулировании.

Позиция Норвегии в отношении китобойного промысла

Под давлением большинства членов МКК Норвегия (когда вступил в силу мораторий на коммерческий китобойный промысел в 1986 г.) была вынуждена приостановить китобойный промысел на неопределенный срок. В последующие 6 лет вылов китов в Норвегии производился только в научных целях. Поводом к возобновлению коммерческого промысла стало заключение Научного комитета МКК о восстановлении численности североатлантических китов до 87500 особей. С 1993 г. эта страна возобновила вылов китов в коммерческих целях.

Коммерческий китобойный промысел осуществляется в Норвегии частными компаниями, при этом его регулирование производится Министерством рыболовства, которое устанавливает ежегодные квоты на вылов. С 1993 г. по 2010 г. размер квот увеличился с 296 до 1286, после чего почти не изменялся. Реальный вылов, тем не менее, всегда был меньше квот, оставаясь с 1997 г. на уровне в 500–600 китов ежегодно. Большая часть продукции норвежского китобойного промысла экспортируется в Японию. Внутреннее потребление в Норвегии остается на крайне низком уровне.

Норвежская сторона считает, что производит вылов китов абсолютно легально, ссылаясь на официальный протест в отношении моратория 1982 г. По норвежским меркам, нынешний вылов не наносит ущерба популяциям китов, а значит — он экологически устойчив. Норвегия отмечает, что численность популяций восстановилась в достаточном объеме, и на основании этого оспаривает решение МКК продлить мораторий. Большинство государств — членов МКК обвиняют Норвегию в игнорировании решений организации. Ввиду своей позиции по китобойному промыслу норвежская сторона подвергается критике и разнообразным акциям бойкота со стороны международных и локальных природоохранных организаций и групп.

Деятельность МКК по регулированию норвежского китобойного промысла

Несмотря на то, что Норвегия воздерживалась от коммерческого китобойного промысла с 1988 по 1994 гг., вылов китов продолжался в научно-исследовательских целях. Для соблюдения формальностей норвежская сторона получила от МКК «специальное разрешение» («special permit») для ведения подобного вылова. В среднем с 1986 по 1992 гг. Норвегия ежегодно вылавливала 289 малых полосатиков, что, по замечанию МКК, значительно превышало разумное количество, достаточное для научной деятельности. В шести опубликованных с 1988 по 1993 гг. резолюциях МКК декларировала, что норвежский вылов не соответствует ни одному из критериев по ведению научных исследований, и призывала Норвегию пересмотреть численность китов, вылавливаемых в исследовательских целях. Последняя резолюция 1993 г. с положительной стороны характеризовала решение Норвегии не запрашивать «специальное разрешение», что, однако, объяснялось возобновлением в том же году полномасштабного китобойного промысла на коммерческой основе.

Реакция МКК на норвежское решение возобновить вылов китов была крайне негативной, что подтверждается последующими резолюциями 1994, 1995, 1997 и 1998 гг. Действия Норвегии подверглись критике прежде всего за их односторонний характер и несогласованность с МКК. Также эти резолюции содержали призыв к норвежскому правительству немедленно остановить весь китобойный промысел. Резолюции 1995 и 1996 гг. также обращали внимание на недопустимость активной торговли продукцией китобойного промысла (впрочем, в 1990-х гг. поставки китового мяса производились Норвегией только в Исландию и в крайне малом объеме). Рекомендательный характер резолюций МКК позволил Норвегии вновь проигнорировать содержание резолюций.

Одновременно с разработкой резолюций МКК вела продуктивную деятельность по созданию мер, которые могли бы заменить мораторий и одновременно способствовать устойчивости общемирового китобойного промысла. В 1991 г. МКК разработала «Пересмотренный порядок эксплуатации» («Revised Management Procedure», RMP), призванный облегчить международное регулирование китобойного промысла и установить стабильные квоты на вылов в тех странах, которые отвергли мораторий. Норвегия, распознав в RMP возможность лоббирования своих интересов, активно участвовала в разработке этого механизма.

Ключевым элементом RMP стал «регуляционный уровень» («tuning level») — доля популяции китов, которая не будет выловлена через 100 лет. Чем выше значение «уровня», тем меньше должна быть китобойная квота. В 1991 г. МКК приняла наиболее консервативный «уровень» (0,72), отклонив альтернативу в 0,66, за которую активно выступала Норвегия. Научный комитет МКК завершил тестирование основных компонентов RMP в 1994 г., и затем они были одобрены МКК. При этом отмечалось, что компоненты «не должны быть изменены, перенастроены или скорректированы».

С 1996 по 2000 гг. правительство Норвегии пользовалось принятым МКК «уровнем» в 0,72 для установки национальных квот. Однако в 2001 г., когда значение «уровня» привело бы к снижению квоты, норвежское правительство приняло свой собственный «регуляционный уровень» в 0,66. В 2003 г. ситуация повторилась, и Норвегия снова снизила «уровень», теперь уже до 0,62. И хотя МКК в 2001 г. приняла резолюцию, подвергнувшую норвежские односторонние действия серьезно критике и призвавшую норвежское правительство пересмотреть свой «регуляционный уровень» при установлении квот, эта страна не столкнулась с реальными последствиями злоупотребления RMP.

В 2004 г. норвежское правительство опубликовало программный документ о добыче морских млекопитающих, в котором утверждалось, что необходимо «прорежать» популяцию китов для улучшения общего здоровья животных. Многие исследователи, в особенности из Научного комитета МКК, высказали сомнения, что такие меры в отношении китов необходимы для рационального управления рыбным промыслом и не нанесут ущерб рыбным запасам. Однако министерство рыбного хозяйства Норвегии проигнорировало рекомендации ученого сообщества и еще раз снизило «уровень», в этот раз до 0,6, благодаря чему норвежская китобойная квота возросла до 797.

Другой неотъемлемой частью RMP, осложнившей взаимодействие между Норвегией и МКК, стал режим контроля за китобойным промыслом (MCS - Monitoring, Control and Surveillance). В 1991 г. при утверждении RMP вопрос об осуществлении контроля не обсуждался, а последовавшая вскоре попытка его урегулировать привела к многолетним дебатам в МКК. Наконец, в 2006 г. МКК признал, что к компромиссу по поводу режима контроля прийти не удалось. В то время как страны, противостоявшие китобойному промыслу, предлагали создать полностью независимую систему международных наблюдателей на всех китобойных судах, Норвегия, Исландии и Япония продолжали настаивать на преобладающем использовании национальных инспекторов и предоставлении международным инспекторам доступа только на некоторые суда. Норвегия также настаивала на том, чтобы наблюдатели не имели доступа к системам связи на судах и не могли сообщать в МКК о нарушениях в реальном времени.

В норвежской практике китобойного промысла игнорирование других, не связанных с мораторием 1982 г. решений МКК стало обыденностью. К примеру, в 1976 г. Научный комитет МКК определил несколько районов обитания малых полосатиков в Северной Атлантике. В течение 10 лет МКК высказывала серьезную озабоченность касательно состояния популяций в этих районах, т.к. норвежские отчеты отличались большой ангажированностью и неточностями. В результате в 1986 г. МКК проголосовала за запрет на ведение любого китобойного промысла в северо-восточной части Атлантики. Однако, как и в случае с мораторием 1982 г., норвежская сторона зарегистрировала официальный протест против этого решения и продолжила вылов.

Норвегия также участвовала в прямом подрыве авторитета МКК. В 1991 г. Норвегия, Исландия, а также Фарерские о-ва и Гренландия основали Комиссию по морским млекопитающим Северной Атлантики (NAMMCO). Данная комиссия, как и МКК, регулирует китобойный промысел в северных морях в отношении своих стран-участниц. NAMMCO копирует норвежский подход к китобойному промыслу: выступает за его регулируемое и устойчивое ведение. Соответственно, взаимодействовать с NAMMCO для Норвегии гораздо проще и выгоднее, чем с МКК: в 2016 г. Норвегия выделила 264 тыс. долл. на сотрудничество с NAMMCO и только 80 тыс. долл. — с МКК. Именно NAMMCO Норвегия предоставляет первичную статистику, которая уже потом перенаправляется в МКК. Впрочем, этой комиссии не удалось закрепиться в международной среде: подавляющее большинство стран признают именно МКК легитимным органом по регулированию китобойного промысла.

Выводы

Международная китобойная комиссия потерпела полную неудачу в своих усилиях по регулированию норвежского китобойного промысла. Организации так и не удалось обеспечить исполнение Норвегией моратория 1982 г. и рекомендаций МКК, а также ее полноценное участие в механизмах, разработанных МКК. Неудачи прежде всего были связаны с международно-правовым статусом МКК. Конвенция 1946 г. не предполагала создания механизмов по принуждению государств-членов к исполнению решений организации, из-за чего участники, не согласные с позицией членов Комиссии, могли без каких-либо последствий проводить свою собственную политику в отношении китобойного промысла и игнорировать поступающие из МКК рекомендации. В период с 1982 по 2008 гг. организация вела активную деятельность по ограничению норвежского китобойного промысла, при этом средства включали в себя издание резолюцией, модернизацию механизмов контроля (в частности, создание RMP), научное сотрудничество и т.д. Все они были или проигнорированы, или скорректированы с учетом норвежских национальных интересов в китобойной отрасли.

Действия Норвегии в отношении МКК — яркий пример лоббизма государством своих интересов в рамках международной организации. Норвегия поддерживала только те предложения и участвовала в разработке только тех механизмов, которые ей были потенциально выгодны. Активное участие в разработке такого механизма как RMP, впрочем, происходило одновременно с подрывом авторитета организации посредством нарушения ее постановлений, игнорирования рекомендаций и создания лояльных структур (например, NAMMCO). Широкое лоббирование вкупе с неспособностью МКК обеспечить должное регулирование норвежской китобойной отрасли привели к тому, что на данный момент Норвегия ведет широкий коммерческий китобойный промысел.

Список литературы

1. International Convention for the Regulation of Whaling (as amended by the Commission at the 65th Meeting) // International Whaling Commission. ­– 2014. ­– 15 c. – Режим доступа: https://cites.org/sites/default/files/notif/E-Notif-2015-020-A.pdf

2. А.М. Волков, Н.К. Игошин. Коммерческий китобойный промысел в Норвегии. // МГИМО. Мировое и национальное хозяйство, 2019:1. – 22 с. – Режим доступа: https://mirec.mgimo.ru/upload/ckeditor/files/commercial-whaling-in-norway.pdf

3. Fitzmaurice, M. International Convention for the Regulation of Whaling: introductory note. // The United Nations Historic Archives. – 2020. – 9 p. – Режим доступа: https://legal.un.org/avl/pdf/ha/icrw/icrw_r.pdf

4. García-Cegarra, A.M., Pacheco, A.S. Whale‐watching trips in Peru lead to increases in tourist knowledge, pro-conservation intentions and tourist concern for the impacts of whale‐watching on humpback whales. // Aquatic Conserv: Mar Freshw Ecosyst. – 2017. – 11 p. – Режим доступа: https://www.researchgate.net/publication/315113414_Whale-watching_trips_in_Peru_lead_to_increases_in_tourist_knowledge_pro-conservation_intentions_and_tourist_concern_for_the_impacts_of_whale-watching_on_humpback_whales

5. Nystrom, J.J. United States Policy and Norwegian Commercial Whaling: A Cooperative Approach. // Seattle University Law Review: 37. – 2014. – p. 1431. – Режим доступа: https://digitalcommons.law.seattleu.edu/cgi/viewcontent.cgi?article=2249&context=sulr

6. Frozen in Time. How Modern Norway Clings to Its Whaling Past. // Animal Welfare Institute, OceanCare, Pro Wildlife. – 2016. – Режим доступа: https://www.oceancare.org/wp-content/uploads/2016/07/Report_Walfang_OC_AWI_PW_Frozen-in-time_EN_2016.pdf

7. Официальный портал Международной китобойной комиссии: https://iwc.int/home