Сотрудничество стран-членов БРИКС в сфере оказания гуманитарной помощи: «новые» доноры и старые правила

Доклад программного ассистента РСМД Ильи Иванова на международной конференции РУДН «БРИКС: сотрудничество в целях развития».

Сегодня мировая политика не ограничена исключительно вопросами взаимоотношений государств, ведением войны или разрешением конфликтов. С каждым годом всё большее внимание уделяется другим сферам: в частности, содействию международному развитию и гуманитарной помощи[1]. Важной вехой для повышения осведомлённости международного сообщества о важности этих проблем стали Цели развития тысячелетия (ЦРТ), принятые в 2000 г. на следующие 15 лет. Срок выполнения этих целей приближается, возникает необходимость формирования концептуальных основ СМР и гуманитарной сферы после 2015 г. Ввиду расширения количества субъектов в этих областях мировой политики, появления «новых» доноров, возвышения стран БРИКС становится ясно: повестка дня СМР и гуманитарной сферы после 2015 г. будет и должна быть дополнена новыми идеями и подходами, отражающими изменившееся положение дел.

Особое внимание, однако, следует уделить именно гуманитарной сфере, которая включает в себя помощь в условиях катастроф, стихийных бедствий и гуманитарных кризисов – наиболее сложных и опасных ситуаций, требующих быстрого реагирования и эффективной координации. Вопрос роли «новых» доноров и стран БРИКС в этой сфере с каждым годом становится всё более актуальным, во многом из-за того, что именно развивающиеся страны наиболее подвержены гуманитарным кризисам, а их последствия чувствуются наиболее остро именно в странах «глобального Юга». Например, АТР является регионом, наиболее подверженным опасности стихийных бедствий: с 2000 по 2008 гг. на него пришлось 40% всех катастроф, а в 2008 г. 98% всех жертв стихийных бедствий на Земле находили в АТР[2]. Кроме этого, странам приходится приспосабливаться к новым условиям, когда стихийные бедствия становятся сложнее и опаснее ввиду климатических изменений[3], а гуманитарные кризисы превращаются в комплексные гуманитарные чрезвычайные ситуации, требующие больших ресурсов и усилий для их решения.[4]

«Новые» доноры: классификация, роль, подходы

Под понятием «новые» или «нетрадиционные» доноры чаще всего понимаются страны, не входящие в ОЭСР (вернее, в её Комитет по содействию развитию, КСР). В их число включаются государства-члены БРИКС, а также Мексика, Индонезия, и некоторые другие развивающиеся государства, которые являются не только реципиентами помощи, но и донорами.

Сложно сказать, насколько обоснованно называть этих доноров «новыми». До 2000-х гг. многие страны действительно были скорее реципиентами, а помощь, которую они оказывали, носила ограниченный характер[5]. Россия является исключением из большинства «нетрадиционных» доноров – Советский Союз был одним из основных доноров в 1970-1980-хх гг., а по некоторым подсчётам объём всей помощи (в т.ч. гуманитарной) только в 1986 г. составил 26 млрд. долларов[6].

На данный момент «нетрадиционные» доноры увеличивают своё присутствие в гуманитарной сфере: если в 2011 г. они занимали 6% всех гуманитарных доноров (0,8 млрд. долларов), то в 2013 г. их вес возрос до 11% (1,4 млрд. долларов)[7]. В целом, заметна тенденция в большем вовлечении «новых» доноров» именно в сфере гуманитарной помощи: ярким примером может служить помощь Японии в 2011 г. после землетрясения и цунами, когда среди основных доноров «нетрадиционные» оказали больше половины всей помощи.

 Диаграмма 1. Основные доноры Японии в 2011 г. по типам.[8]

Кроме уровня вовлечённости отличие «нетрадиционных» от «традиционных» доноров заключается в разнице подходов. Так, доноры ОЭСР обычно концептуально базируют свою гуманитарную деятельность на четырёх принципах гуманности, нейтралитета, непредвзятости и независимости, формально записанных в уставе Международного Комитета Красного Креста в 1921 г.[9], а также на различных документах[10]. Реальность, однако, говорит о высоком уровне политизации помощи стран-членов ОЭСР и том, что страны опираются на свои политические и экономические интересы, а не на гуманитарные принципы.[11]

Политизация помощи новых доноров, однако, ещё выше. Это видно на примере «катастрофной дипломатии» КНР, когда помощь Китая сильно зависит от политических целей. Например, если в 2011 г. Китай был одним из основных доноров (16,5 млн. долларов, на 4 месте среди всех доноров)[12] Японии из-за желания смягчить напряжённость в отношениях, то Филиппинам, с которыми у КНР есть территориальный спор по поводу островов в Южно-Китайском море, в 2013 г. Китай изначально отправил лишь 100 тысяч долларов[13].

Другая проблема проявляется в концептуальном обосновании гуманитарной помощи – часто «новые» доноры прописывают определённые условия оказания помощи, не соответствующие гуманитарным принципам. Например, в «Концепции участия Российской Федерации в содействии международному развитию» в качестве одного из принципов указано, что для оказания помощи необходима «демонстрация государством-получателем заинтересованности в поступательном развитии двусторонних отношений сотрудничества с Россией»[14].

С другой стороны, подход «новых» доноров отличается и в положительном ключе: так, они реже проводят разделение на донор-реципиент, что приводит к восприятию реципиентов помощи как партнёров и не создаёт отношения подчинения между странами. «Новые» доноры, стремясь повысить свой статус гуманитарного актора, всё чаще бывают вовлечены в борьбу с последствиями гуманитарных кризисов, в то время как многие «традиционные» доноры постепенно отходят от этой сферы (по крайней мере, в относительных объёмах помощи). Из-за концентрации усилий на своём регионе (например, Россия оказывает бо́льшую помощь странам Кавказа и Центральной Азии)[15] страны лучше понимают его специфику и их помощь, обычно, имеет более конкретный характер, что заметно повышает её эффективность.

Сотрудничество в рамках БРИКС: повестка дня для «новых» доноров

Тема гуманитарной деятельности не была базой создания БРИКС, однако она постепенно проникла в дискуссии на высшем уровне: в частности, после стихийного бедствия в марте 2011 г. лидеры БРИКС выразили намерение обсудить помощь Японии во время саммита[16]. Постепенно, вопросы гуманитарной сферы и СМР всё больше проникают в повестку дня встреч лидеров БРИКС.

Важно отметить, что страны БРИКС составляют основную часть «нетрадиционных» доноров. Эксперты, говоря о новых участниках гуманитарной сферы, чаще всего имеют в виду страны БРИКС, чей вклад в СМР и гуманитарную помощь выше, чем всех остальных «новых» доноров в несколько раз[17]. Учитывая роль членов БРИКС как гуманитарных акторов, возникает необходимость координации усилий для оказания наиболее эффективной помощи.

Первым шагом в этом направлении будет создание Банка развития БРИКС, о котором было объявлено в 2013 г. [18] Несомненно, создание Банка отвечает другим задачам – например, защите национальных валют стран БРИКС – однако в будущем его возможно использовать как общий фонд для оказания гуманитарной помощи. В таком случае он будет выполнять аналог UN CERF, фонда для финансирования помощи, который используется Управлением по координации гуманитарных вопросов ООН. Первая проблема в координации гуманитарной помощи, которую необходимо оказывать как можно быстрее, заключается в слаженном финансовом обеспечении механизмов координации, которую можно будет решить через этот Банк. Несомненно, сейчас стоит вопрос о создании Банка в его изначальном виде, однако о создании гуманитарного фонда стоит задуматься уже на текущем моменте.

Вторым важным аспектом координации является гармонизация интересов и позиций, как внутри БРИКС, так и во взаимоотношении с региональными и международными организациями. В частности, речь идёт о проведении постоянных консультаций между странами БРИКС, посвящённых расширению гуманитарной деятельности и СМР, а также создание концептуальной базы (в виде коммюнике или других документов), которая сможет отразить не только восприятие гуманитарной сферы странами БРИКС, но и в целом «нетрадиционными» донорами.

При закреплении принципов гуманитарной деятельности БРИКС, основанных на равенстве доноров и реципиентов, защите суверенных прав государств, сотрудничестве в рамках «Юг-Юг» и др., возможно будет не только создать аналог ОЭСР для «новых» доноров, но и вынести на глобальную повестку дня идеи и подходы этих стран, оформив это во взаимодействии между, к примеру, ОЭСР и БРИКС. Тем самым будет возможно реформирование гуманитарной сферы, которая будет отражать новую реальность, где «нетрадиционные» доноры играют возрастающую роль. Это, в свою очередь, будет влиять и на международные гуманитарные институты (в частности, входящие в систему УКГВ ООН), которым придётся принять новые «правила игры» – иначе им придётся игнорировать примерно половину всех доноров.

Стоит отметить, что для бо́льшего вовлечения в гуманитарную сферу странам БРИКС придётся снизить уровень политизации помощи и принять традиционные гуманитарные принципы в качестве основополагающих. Во-первых, это улучшит образ «новых» доноров в лице реципиентов (в т.ч. потенциальных) и повысит доверие к ним, во-вторых, это упростит поиск точек соприкосновения для налаживания диалога с донорами ОЭСР, которые концептуально базируют свою гуманитарную деятельность на этих принципах.

Вовлечение в гуманитарную сферу предоставит новые возможности отдельно для самих стран. Гуманитарная деятельность улучшает образ страны за рубежом (как «доброго самаритянина», который помогает нуждающимся), что усилит влияние «мягкой силы» этого государства. Она также позволяет повысить своё присутствие в регионе, что положительно скажется и на глобальной роли гуманитарного актора, который будет восприниматься как мощная и ответственная держава.