Что необходимо для процветания Индо-Тихоокеанского региона?

Соединённые Штаты Америки и Россия заинтересованы в расширении своего регионального присутствия в Индо-Тихоокеанском регионе. Пока Россия восстанавливает своё присутствие здесь, в основном, в Восточной Азии. США, всё ещё являясь доминирующей державой с ощутимым передовым присутствием, заинтересованы в ИТР как наиболее важном регионе мира для поддержания своего лидерства, признают Россию одним из двух стратегических конкурентов. В статье рассматриваются возможные области достижения сотрудничества в краткосрочной перспективе посредством усилий в области политики, экономики и безопасности для предотвращения чрезмерной эскалации конфликта между Вашингтоном и Москвой в будущем.

Что необходимо для процветания Индо-Тихоокеанского региона?

Американо-российское сотрудничество в регионе и его перспективы

Новый период отношений между Россией и Соединенными Штатами Америки бесспорно начался после украинского кризиса 2014 года. Последующие санкции Запада, введенные в отношении РФ, стали дополнительным стимулом для Москвы перебалансировать свою внешнюю политику, и Азиатско-Тихоокеанский регион (АТР) получил большую значимость. Это несёт в себе как возможности, так и вызовы. К последним должен быть правильный подход, чтобы предотвратить чрезмерную эскалацию, учитывая, что США сейчас имеют наибольшую заинтересованность в формировании Индо-Тихоокеанского региона (ИТР) и растущую обеспокоенность между Вашингтоном и Пекином.

Источник: kremlin.ru

Помимо усиливающихся уже традиционных стратегических партнерств с Китаем и Индией, положительной динамики в российско-японских отношениях, начиная с 2018 года Россия демонстрирует растущую заинтересованность к многосторонней дипломатии Восточной Азии. В 2019 году на втором Международном форуме «Один пояс, один путь» (ПП) российский президент Владимир Путин акцентировал видение Большой Евразии, интеграции уже существующих структур.

Стремясь увеличить своё присутствие в Восточной Азии, имея меньшее влияние по сравнению с США и КНР, Россия, фактически являясь третьей стороной, способна укрепить институционализм, поддерживая региональную центральность АСЕАН, учитывая растущее соперничество США и Китая. Кроме того, соблюдение международных правил укрепит доверие к РФ как к ответственному и заслуживающему доверия партнеру среди её азиатских коллег, предоставляя альтернативу. Фактически, Москва уже продвигает сотрудничество в военной сфере, информационной безопасности, добыче полезных ископаемых и энергетике, интеграционные проекты между АСЕАН и Евразийским экономическим союзом, демонстрируя свою независимую внешнеполитическую линию.

Соединённые Штаты отмечают тенденцию к тому, что Россия восстанавливает свое присутствие в ИТР посредством военных, экономических и дипломатических действий. США также необходимо брать в расчёт российско-китайский тандем. Фактор растущей конкуренции с США является важным источником для укрепления двусторонней и международной координации для обоих государств. Даже без формального альянса (хотя его можно понимать по-разному), охватывая военно-политическую и экономическую сферу, и совместные действий в международных институтах, имея схожие позиции по продвижению многополярного мира, они способны создать среду, в которой Америка менее влиятельна.

США определяет Россию в своей Стратегии национальной безопасности 2017 года в качестве основного конкурента в Европе, а в Индо-Тихоокеанской стратегии в качестве «Возродившегося злостного актора». Находясь одновременно в стратегической конкуренции с Китаем и Россией, это может сыграть плохую шутку с США, и их стремлением сохранить своё влияние в регионе или даже глобально. Из-за растущей нестабильности, учитывая, что Вашингтон и Москва не обременены серьёзными противоречиями в ИТР, этот регион может стать местом для нового конструктивного диалога, поиска путей к сотрудничеству и разрешению различных противоречий.

Поскольку оба государства заинтересованы в расширении своего регионального присутствия, в данной статье предлагаются возможные области достижения сотрудничества в краткосрочной перспективе посредством усилий в области политики, экономики и безопасности для предотвращения чрезмерной эскалации в будущем.

Политическое возрождение посредством многосторонних мероприятий

В национальных документах США говорится о готовности работать со всеми государствами, не исключая какую-либо страну. Ввиду нехватки точек соприкосновения многосторонние форматы могут стать полезными для поиска потенциальных общих сфер, активизируя диалог на высоком уровне. Механизмы АСЕАН, Диалог Шангри-Ла, АТЭС и Восточный экономический форум (ВЭФ) могли бы создать совместную повестку.

Стоит отметить, что позиция президента США Дональда Трампа о G8 выражает готовность вести диалог на высоком уровне. Учитывая, что в последние годы отношения Франции, Италии, Германии и Японии с Россией имеют положительную динамику, это может стать причиной для Америки инициировать процесс. Председательствуя в G7 в 2020 году, Трамп намерен пригласить Россию вместе с Австралией, Индией и Южной Кореей. Хотя российские официальные лица неоднократно повторяли, что «восьмерка» не соответствует современности, в неё входят коллеги, с которыми России есть что обсудить касательно Евро-Атлантики и АТР.

США, будучи наиболее вовлечённой, должны попытаться включить Россию в своё расписание и политику. Открыто пытаясь вести диалог и включить в переговоры Восточной Азии (признавая, что более половины российской территории находится в Азии и где её интересы ощутимы) подтолкнёт Москву к активному участию с независимой позицией. Действуя наоборот, это подталкивает Россию к поиску возможностей в Китае.

Поскольку Вашингтон в первую очередь опирается на двусторонний диалог, он ничего не теряет, взаимодействуя с Россией через многосторонние форматы. Напротив, это может добавить обще-азиатские интересы в повестку, чтобы более тщательно и эффективно обсуждать их на двустороннем уровне. Установление продуктивного диалога и поддержка США дало бы России ощутимое участие в азиатских делах, хотя и с элементами конкуренции (например, продажа оружия). Для Вашингтона улучшение связей с Москвой может иметь стратегический характер для поддержания лидерства в регионе.

США и Россия подтверждают свою приверженность центральному положению АСЕАН как стабилизирующего фактора. В рамках АСЕАН оба государства участвуют в таких механизмах безопасности, как АРФ, СМОА+ и ВАС. Последний является единственной платформой в восточной части Азии, которая охватывает весь спектр проблем, стоящих перед её членами, которая может стать центральным местом в двусторонних переговорах между высокопоставленными должностными лицами.

События в рамках Диалога Шангри-Ла показывают растущий дух соперничества между Вашингтоном и Пекином. Эта же платформа могла бы послужить России и Америке для лучшего понимания действий друг друга, донося позиции на более высоком уровне, что может привести к созданию двусторонних военных контактных групп. Похожая ситуация сложилась на форуме АТЭС: в 2018 году США и Китай не достигли понимания, и официальная совместная декларация не была принята. АТЭС-2019 был отменен, а проведение форума в 2020 году неясно из-за пандемии COVID-19. Вашингтон и Москва не являются членами ни Всестороннего регионального экономического партнёрства, ни Всестороннего и прогрессивного соглашения Транстихоокеанского партнёрства, а поддерживают АТЭС и его Зону свободной торговли АТР, которые являются подходящей площадкой, учитывая идущий рост во взаимной торговле.

Участие США в российском ВЭФ засвидетельствует о видимом изменении отношений, показывая также престиж форума и России, что могло бы принести пользу Вашингтону в долгосрочной перспективе.

Экономическое сотрудничество на российском Дальнем Востоке

Для России первостепенное значение имеет развитие слаборазвитых и слабо населённых своих восточных территорий (как следствие, небольшой внутренний рынок; но на границе с огромным растущим рынком азиатских экономик). В 2013 году Владимир Путин в своём выступлении перед Федеральным Собранием заявил, что Сибирь и Дальний Восток (ДВ) являются «национальным приоритетом на весь 21-й век». В то время как Сибирь относительно развита, ДВ включает почти половину (41%) российской земли со всего лишь 5% населения от общего количества.

В целом, экономические отношения России и США низкие, например, общий объём торговли за последние годы президентства Барака Обамы был серьёзно сокращён и составил около 20 миллиардов долларов. Торговля за период Дональда Трампа показывает положительную динамику: в 2019 году уровень составил 27 миллиардов долларов. Существуют некоторые инициативы, призванные придать новый импульс деловому диалогу, такие как двусторонний бизнес-консультативный совет, предложенный в 2018 году.

На местном уровне диалог развивается естественно, но медленно. Одним из таких форматов является Российско-Американское тихоокеанское партнерство (РАТОП), охватывающее оба тихоокеанских побережья и выступающее в первую очередь как место для демонстрации потенциала и продвижения преимуществ сторон. Учитывая политический импульс, РАТОП, как существующий механизм, может получить новое наполнение для повышения эффективности.

Существует несколько экономических режимов при поддержке Правительства РФ (например, Свободный порт Владивосток (СПВ), Территории опережающего развития, Специальный административный район остров Русский). Эти механизмы способны привлечь американских предпринимателей и туристов. Для России разные источники инвестиционных потоков уменьшают угрозу чрезмерной зависимости от китайского капитала, служат созданию инфраструктуры не в европейской (где она в основном есть), а в азиатской части (где, по большому счёту, её нет), являясь основой для более эффективного участия в азиатских делах, как в политике, так и экономике.

Прямые иностранные инвестиции (ПИИ) США могут серьёзно конкурировать с китайскими. Вашингтон может предложить финансово обоснованные и прозрачные инвестиционные альтернативы для слаборазвитых территорий по Закону о лучшем использовании инвестиций, ведущих к развитию (BUILD Act), подписанного в 2018 году. Созданная в соответствии с законом Международная финансовая корпорация США по развитию может стимулировать значительные объёмы частного капитала в ДВ. ПИИ могут иметь положительный эффект, создавая бОльшую взаимозависимость, ставя Россию в позицию равновесия, которая не вступает в прямой конфликт с Америкой, и конкурируя с преобладающим китайским капиталом в масштабах всего ИТР.

Диалог на высшем уровне будет стимулировать развитие совместных инвестиционных проектов на ДВ. Первыми шагами могло бы стать включение США в список стран с упрощённым визовым режимом (е-виза), который уже позволяет гражданам 53 стран посещать ДВ на срок до 8 дней. Это поощрило бы американские туристические потоки, а предприниматели лучше могут узнать о возможностях и трудностях инвестирования. В целом, может сказаться положительно на Санкт-Петербург и Ленинградскую область, и Калининград из-за того же федерального закона. Так, Петербургский международный экономический форум уже интересен бизнесу Америки.

Визит официальной делегации США на ВЭФ во Владивосток поспособствует экономическому и политическому прогрессу. Пример Японии показателен: она уже в списке режима е-визы, входит в тройку крупнейших инвесторов на Дальнем Востоке, и японский премьер Синдзо Абэ посещает это мероприятие в течение 5 лет, что положительно сказывается на общий уровень отношений между странами. Общая повестка расширяется: Япония присоединилась к освоению природных ресурсов в российской Арктике, тем самым укрепляя Северный морской путь как торговый коридор, рассматривает возможность эксплуатации Транссибирской магистрали, соединяя Японию и Европу, а также запустила несколько прямых авиарейсов, соединяющие Японию и ДВ. Около 40% всех проектов (одобрено более 200), охватывающие План сотрудничества РФ и Японии из восьми пунктов, предложенный в 2016 году премьер-министром Абэ, находятся на Дальнем Востоке.

Ежегодный ВЭФ показал свою жизнеспособность, увеличивая число участников и ПИИ. Форум 2019 года также продемонстрировал способность обсуждать актуальные вопросы глобальной повестки в более узком кругу государственных лидеров, дополняя главную цель по развитию ДВ. Форум мог бы стать площадкой для обсуждения и других потенциальных направлений сотрудничества между региональными державами.

За пределами Индо-Тихоокеанского региона: Арктика

Арктика, хотя и не является частью ИТР, находится на перепутье, и её значение для него значительно возрастает. Есть несколько факторов: во-первых, именно здесь граничат Россия и США, а также Канада; во-вторых, в 2018 году Китай впервые сформировал отношение к Арктике в своей Арктической политике [1], а благодаря своей инициативе - Арктическому (полярному) Шелковому пути - Пекин становится активным участником, способствующим экономической взаимосвязи между ИТР и Арктики с доступом к Европе и Америке. В регионе есть как возможности, так и вызовы для достижения практического сотрудничества, прежде всего между Россией и США, с потенциалом привлечения Китая в будущем.

Текущая позиция США акцентирует интернализацию Арктики, вопросы безопасности, интересы к развитию торговых маршрутов, а также негативную риторику о действиях Москвы и Пекина в регионе. Что касается Китая, то это выглядит немного надуманным из-за отсутствия прямого выхода и относительно недавнего начала деятельности в регионе. Вашингтон также последовательно против китайского ПП (ничто не указывает на изменение позиции). РФ, по мнению США, ограничивает свободный проход судов в арктических водах, увеличивает своё военное присутствие. Фактически, США оспаривают действия России по аналогии ситуации с Китаем и Южно-Китайским морем (ЮКМ).

В отличие от ЮКМ, Арктика имеет систему управления, основанную на нескольких уровнях: международный - на Конвенции ООН по морскому праву 1982, региональный - на двусторонних и многосторонних соглашениях, и национальный - на законах государств. Это способствует мирному сосуществованию и развитию сотрудничества между всеми арктическими державами, несмотря на оспаривание США.

Исторически, Арктика - регион низкой напряжённости. Однако, беря во внимание позицию США по отношению РФ, это может усилить либо соперничество, либо сотрудничество. Обе страны, являясь полноценными арктическими державами, представлены в Арктическом совете (АС), ведущей площадке для обсуждения вопросов невоенного характера, включающие 8 постоянных государств [2] и 13 стран-наблюдателей, включая КНР, и различные организации. В то же время именно здесь существуют потенциальные горячие точки для усиления конфронтации между США и Россией, затрагивая их западные и восточные границы соответственно; это де-факто российско-американское соглашение о морской границе (Вашингтон полностью согласен с положениями, а Москва - нет, что может вызвать пересмотр границ, хотя вероятность крайне мала) и свобода мореплавания (СМ).

Соединённые Штаты, являясь единственным не-участником Конвенции 1982 среди арктических государств, способны оспаривать СМ в отношении всех арктических стран. Например, они оспаривают позицию РФ и Канады по регулированию судоходства в Арктике. Северный морской путь (СМП) и Северо-Западный проход (СЗП), проходящие через территориальные воды России и Канады соответственно, признаны ими как национальные транспортные артерии с полным государственным контролем и регулированием [3].

Можно отметить сходство в позициях Вашингтона и Пекина в области СМ. С одной стороны, в КНР признают юрисдикцию арктических стран по регулированию судоходства, с другой стороны, СМ должен быть гарантирован, что совпадает с позицией США. Это может обоим послужить основой для сближения и совместного оспаривания прав в будущем (например, при потенциальном ухудшении китайско-российских отношений).

По сравнению с Восточной Азией у Москвы в Арктике более сильные позиции. Российские цели здесь четко определены: есть намерения ввести в действие СМП, содействовать грузообороту, развитию экономики и инфраструктуры, расширению военного присутствия. Хотя Вашингтон также заинтересован в перевозках, он лишен собственного морского коридора: либо сотрудничества с Россией или Канадой, либо потенциальный Трансполярный маршрут, представляющий международные воды, пролегающий через центр Арктики, однако наиболее трудный для прохождения.

Мировое отношение к Арктике меняется в различных областях (например, в политике, экономике, экологии). Из-за изменений климата происходит разработка природных ресурсов, развитие торговых путей из ИТР в Европу и обратно через Арктику, которые дешевле и быстрее, чем через Южный морской путь. Пример Китая побуждает другие азиатские страны: Япония, Южная Корея, Сингапур и Индия уже проявляют интерес. Такая активность со стороны азиатских стран позволяет рассматривать ИТР как ключ к развитию Арктики. США и РФ, находясь на перекрестке регионов, могут сыграть ведущую роль.

Россию можно назвать крупнейшим бенефициаром, получающим финансирование для развития своей экономики и инфраструктуры в Сибири и на Дальнем Востоке, поскольку КНР имеет доступ к Арктике в основном благодаря Москве. Тем не менее, растущая чрезмерная экономическая зависимость РФ от Китая угрожает независимости внешней политики, служа мотивацией для диверсификации активов. За рамками российско-китайского сотрудничества Пекин добился смешанных результатов с Арктической восьмеркой. Вместе с США Канада и Швеция отрицают возможность подписания соглашений по Полярному шелковому пути в ближайшее время. Похоже, что другие более нейтральны, хотя также присутствуют сложности.

Слаборазвитый восточный сектор российской Арктики заставляет Правительство РФ рассматривать вопрос о расширении СПВ для инвесторов на эти территории. Вполне вероятно, что все инициативы, способные привлечь ПИИ, будут продвигаться на всех подходящих площадках, включая ВЭФ во Владивостоке и Международный арктический форум (МАФ). Последний не привязан к конкретному городу и может сочетаться с другими событиями. Россия также председательствует в Арктическом совете в 2021–2023 гг., давая возможность Москве назначить повестку, предложив инициативы для обсуждения, оценки и реализации.

По факту, проведение трех арктических мероприятий во Владивостоке способно привлечь больше азиатских участников, познакомит европейских партнёров с возможностями на Дальнем Востоке, способствуя вовлечению России в Индо-Тихоокеанский регион и Арктику. Построение сотрудничества между РФ и США в Арктике может иметь положительный эффект для каждого. Для Москвы наиболее ощутимыми результатами могут стать безопасность границ и диверсификация активов. Для Вашингтона – доступ к СМП, совместной разработке ресурсов. США могли бы направить официальную делегацию на саммит АС и запланировать встречи в рамках ВЭФ и МАФ, где американский бизнес также мог бы присоединиться.

Россия, уже имея большой опыт в области навигации, транспортировки и использования ледокольного флота, могла бы начать диалог о практическом сотрудничестве в Арктике и северной части Тихого океана с США. Растущая активность в Арктике, безусловно, требует обеспечения нетрадиционной безопасности (например, в области экологии, спасения) и традиционной военной, непосредственно затрагивающей интересы России и США. Недавняя авария в Норильске и последующее предложение помощи США РФ в её ликвидации тому свидетельство.

Концентрация Москвы на вопросах экономики и безопасности с Вашингтоном позволит отойти от доминирующей повестки Арктического совета по изменению климата, которая вызывает раскол в основном из-за позиции США. Отход от вопросов изменения климата может сблизить обоих, проложив путь к практическому сотрудничеству. Вполне вероятно, что регулярные неформальные встречи глав обороны стран Арктики, приостановленные в 2015 году, могут быть возобновлены. В 2017 году подобное предложение не было одобрено, а в 2019 году вопрос не был на повестке. В то же время, вопросы жёсткой безопасности, будучи вне АС, могут побудить обоих решать их путём реформирования АС, учитывая изменения обстановки в регионе, или / и решать эти вопросы в двустороннем формате.

Роль береговая охраны США возросла в ИТР, и в Арктике благодаря Арктической стратегии береговой охраны. Беря во внимание существование Форума береговой охраны Арктики и Форума береговой охраны северной части Тихого океана [4], Москва и Вашингтон имеют подходящие площадки для обсуждения вопросов безопасности и участвовать в практическом сотрудничестве (например, обмен информацией, совместные учения по поиску и спасанию). Действуя вдоль границ, укрепление связей между береговыми охранами может послужить основой для более глубокого сотрудничества в традиционных и нетрадиционных областях безопасности на перекрестке двух регионов. Такой шаг со стороны России и США кажется разумным и вполне возможным.

Примечания

1. Арктическая позиция Китая защищает инклюзивность для всех государств, вместо нынешней эксклюзивности (наибольшую роль играет Арктическая пятерка (Россия, США, Канада, Дания, Норвегия). Китай намерен содействовать управлению, разрабатывать и внедрять новые международные правила поведения в Арктике, чтобы гарантировать права всех государств. Подробнее США-Китай: борьба двух стратегий и практик мирового лидерства. Под ред. Л.С. Вартазаровой, И.Я. Кобринской. – М.: ИМЭМО РАН, 2018. – С. 56-60.

2. Канада, Королевство Дания, Финляндия, Исландия, Норвегия, Российская Федерация, Швеция и США.

3. США не признают приоритетные права РФ и Канады на регулирование судоходства в Арктике и считают, что право на мирный проход должно быть применимо в пределах территориального моря, и оно не может быть запрещено, СМ должен быть гарантирован в пределах 200 миль от ИЭЗ, и Арктические проливы (как Российская Арктика, так и Канадский Арктический архипелаг) являются международными проливами с правом транзитного прохода, которое в равной степени применимо к гражданским и военным кораблям. Подробнее США-Китай: борьба двух стратегий и практик мирового лидерства. Под ред. Л.С. Вартазаровой, И.Я. Кобринской. – М.: ИМЭМО РАН, 2018. – С. 56-60.

4. Действующие члены: Канада, Китай, Япония, Южная Корея, Россия и США.